Бюджетный федерализм. 16

Москва

2012 г.

Глава 1. Теоретические  основы федерализма

1. Определение  федерализма

Существует несколько определений понятия бюджетный федерализм. Современный экономический словарь Райзберга Б.А., Лозовского Л.Ш. и Стародубцевой Е.Б. дает следующее определение: федерализм бюджетный— распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней. Согласно сайту www.budgetrf.ru, бюджетный федерализм - система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

2. Принципы бюджетного федерализма

А) Общие принципы для большинства стран

Система бюджетного федерализма  подразумевает:

1. законодательное разграничение расходных полномочий между различными уровнями власти;
2. правовое обеспечение всех уровней власти ресурсами в необходимом дл реализации возложенных полномочий объеме
3. сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов в бюджетах для достижения определенного уровня и качества потребления общественных услуг на всей территории страны.

Рассмотрим подробнее основные черты бюджетного федерализма.

1) Разграничение расходных полномочий направлено на достижение наибольшей эффективности управления, приближение расходов к потребителям, обеспечение равного доступа к стандартным общественным услугам по всей стране, адекватность бюджетных обязательств расходным полномочиям.

2) Распределение доходных полномочий между бюджетными уровнями строится таким образом, чтобы налоговый потенциал соответствовал расходам, минимизировалось экономическое неравенство, минимизировать искажения рыночного поведения агентов в результате децентрализации. При этом, налог с неравномерной налоговой базой собирается в центральный бюджет, сбор налогов осуществляет тот бюджетный уровень, который может обеспечить максимальную собираемость при минимальных затратах по их администрированию.

Бюджетный федерализм ставит перед собой определенные задачи, ради которых эта концепция и была разработана.

Рубен Ениколопов и Екатерина Журавская  в своей статье «Бюджетный федерализм в России: сценарии развития» выделяют следующие цели бюджетного федерализма:

1) экономическая: экономический   рост, повышение   качества   предоставляемых   общественных благ,  повышение   адаптивности   системы к внешним шокам

2) социальная: обеспечение  равенства  возможностей   населения  на   территории  всей  страны; 

3) политическая — сохранение  целостности государства.

Б) Принципы бюджетного федерализма в РФ

Для бюджетного федерализма РФ характерны следующие принципы:

• самостоятельность бюджетов разных уровней.

Здесь подразумевается закрепление  за каждым уровнем власти определенных источников доходов, которыми данный уровень  власти может распоряжаться в  пределах установленного законодательства и которые не могут изыматься вышестоящие бюджеты. Законодательство так же предусматривает определенную компенсацию нижестоящим бюджетам, если те понесли расходы в результате решений вышестоящих органов власти.

• разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и органами управления всех уровней..
• соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень власти и управления, доходным полномочиям и корректировка возникающих диспропорций (вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов)

Вертикальный дисбаланс - несоответствие расходных обязательств доходным полномочиям  уровня государственной власти и  управления.

Горизонтальный дисбаланс - неравномерность  размещения по территории страны расходных и доходных факторов, а следовательно, в неравномерности бюджетной обеспеченности регионов страны

• Меры предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.
• равноправие   субъектов   Федерации   в    их   налогово - бюджетных взаимоотношениях  с  федеральным   центром ;
• законодательное  разграничение  бюджетной   ответственности  и  расходных  полномочий  между   органами   власти   и  управления всех уровней
• формализованные  методы  регулирования межбюджетных  отношений  и предоставления  финансовой помощи;

Глава 2 Бюджетный федерализм в РФ.

1.Структура  бюджетного федерализма в РФ

А) Разграничение расходных обязательств.

В России разграничение полномочий регламентируется Конституцией РФ, Бюджетный кодексом РФ, федеральным закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Предметы ведения различных уровней власти представлены в таблице 1.

Для РФ характерно нечеткое в законодательстве расходных полномочий и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения. Результат - размывание ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. В то же время, наличие большого объема обязательств перед вышестоящими уровнями власти подрывает стимулы региональных властей к активным действием по стимулированию экономического и социального развития. Для России характерно возложение заведомо не обеспеченных финансированием обязательств на субфедеральные бюджеты. Яркий пример - решение о повышении зарплат работникам бюджетной сферы, ответственность за реализацию которого несут субфедеральные власти, результатом чего стал долг перед работниками. К подобным обязательствам относится еще обеспечение различного рода социальных льгот.

Б) Разграничение налоговых полномочий

Для России характерна подавляющая  роль федерального центра в принятии решений о введении налогов в  рамках макроэкономической политики в  стране, в администрировании налогов (установление налоговых баз и ставок)

Налоговые полномочия распределены между уровнями бюджетной системы согласно принципам:

• мобильности налоговой базы. Чем более мобильна налоговая база, тем выше уровень администрирования (налоги с наименее мобильной базой - на имущество, с наиболее мобильной – налоги на доходы, прибыль)
• равномерность распределения налоговой базы. Чем более равномерно распределена налоговая база по стране, тем ниже уровень введения и администрирования (налоги с неравномерно распределенной базой являются налоги на полезные ископаемые)
• возможность макроэкономического регулирования. Чем больше макроэкономический эффект, тем выше уровень введения и управления;
• границы юрисдикции. Децентрализованные бюджеты не могут наполняться за счет “экспортируемых” в другие регионы налогов (налог с продаж)
• поддержание единого экономического пространства (запрет на введение на субфедеральном уровне налогов - аналогов таможенных пошлин)

Список федеральных, региональных и местных налогов РФ устанавливается первой частью Налогового Кодекса РФ. Для России характерна модель взаимодействия между уровнями государственной власти в сфере разграничения налоговых доходов, которая подразумевает разделение поступлений от налогов между различными уровнями бюджетной системы.

В) Механизмы бюджетного выравнивания

Особенностью бюджетного федерализма является значительный разрыв в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Центральные органы, выполняя функции макроэкономического регулирования и перераспределения ВВП, сосредоточивают у себя львиную долю налоговых доходов, в то время как доходная база региональных бюджетов сильно страдает. Эта диспропорция сглаживается посредством механизмов бюджетного выравнивания. Эти механизмы вступают в силу, когда возникает несоответствие между доходными полномочиями и расходными обязательствами уровней государственной власти и управления или наблюдается неравномерная бюджетная обеспеченность регионов.

В этих случаях выделяется финансовая помощь нижестоящим бюджетам.

Финансовая помощь нижестоящим  бюджетам может осуществляться в виде: дотаций, субсидий, субвенций.

В РФ существует 5 фондов финансовой помощи из федерального бюджета: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Из ФФПР выделяются дотации субъектам на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки различных товаров в районы Крайнего Севера, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию.

Средства из Фонда компенсаций передаются всем субъектам Федерации пропорционально численности соответствующих категорий населения.

Средства из Фонда софинансирования социальных расходов направляются на поддерживание на определенном уровне предоставление основных общественных услуг.

Фонд регионального развития аккумулирует инвестиционную составляющую финансовой помощи регионам. Средства из этого фонда направляются на финансирование федеральных программ развития регионов

Фонд реформирования региональных финансов. формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и выделяет субсидии из отобранным на конкурсной основе субъектам при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

2. Этапы становления бюджетного федерализма в РФ

I. 1) В советское время бюджетная система РСФСР, декларировавшаяся как федеративная, по факту была унитарной.  Не только региональные, но и республиканские власти имели мало полномочий и возможностей в этой сфере.

2) В 1991 году Верховный Совет РСФСР ввел основные законы, заложившие принципы бюджетного федерализма. Во время кризиса межбюджетных отношений часть регионов получили особые права, дававшие им возможность удерживать большую часть федеральных налогов, взяв на себя большие обязательства по финансированию федеральных расходов. Остальные регионы боролись за нормативы по отчислению им части собранных налогов из общефедерального бюджета. Таким образом, появилось структурное противоречие сохранявшихся все еще унитарных и конфедеративных бюджетных принципов.  Курс на усиление бюджетной самостоятельности привел к политической напряженности.

II. 1) В 1994 федеральный центр начал реформу межбюджетных отношений:

-  органам    власти    и    управления   субъектов   было  предоставлено   право   устанавливать  ставку   налога   на   при быль 

-  предполагалось   ввести  единые  нормативы   отчислений   от   федеральных  налогов  в  бюджеты  регионов (НДС)

-  был  создан  фонд финансовой  поддержки   субъектов  Федерации, из которого регионам выделялись доли, рассчитанные определенным образом.

-  практически  снимались   ограничения   для введения   региональными   и  местными  властями   собственных   налогов

Этот новый подход немного упорядочил бюджетное регулирование, но не имел под сбой должной нормативной базы.

Особые бюджетные режимы продолжали подрывать общую налоговую систему. Механизм распределения трансфертов тоже имел ряд нареканий: не отражал реальных потребностей регионов, обусловленных демографическими, климатическими, транспортными факторами.

2) В 1996 году наконец были законодательно закреплены нормативы   распределения  НДС,  подоходного налога   с   населения,  акцизов. Эта  мера уже обеспечивала

стабильные   нормативы   отчислений   из  федеральных бюджетов. 

С 1996 года дотации стали определяться не на основе экономических нормативов, а путем индивидуального согласования их размеров, исходя из фактически полученных доходов и понесенных расходов региональных бюджетов. Как результат - многочисленные изменения размеров дотаций, что разрушало единую методику распределения финансовой помощи.

III. В 2000 году был введен бюджетный кодекс РФ и была одобрена правительством новая концепция реформирования межбюджетных отношений. 
Эти нормативные акты устанавливали единые нормативы и правила распределения доходов между бюджетами, основанные на учете объективно обусловленных различий, налоговом потенциале и в расходных потребностях субъектов. 
 
Финансовая помощь из фонда финансовой поддержки регионов теперь распределялась на основе единого показателя уровня доходов на душу, что отражало реальную бюджетную обеспеченность регионов. Субъекты РФ, которые имели доходы ниже среднего уровня, получали право на финансовую помощь из фонда.  
Кроме фонда финансовой поддержки регионов, в субъекты федерации направлялись и другие виды финансовой помощи – целевую финансовую помощь и бюджетные ссуды, распределяемые на основе индивидуальных соглашений.

IV. В 2003 году была принята правительственная программа развития межбюджетных отношений на период до 2005 года.  
 
Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться только из специальных фондов. Таких фондов было создано четыре в федеральном бюджете: 
1.    Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из него выделяются дотации в регионы на покрытие недостатка в доходах, а также субвенции и субсидии отдельным видам региональных бюджетов для финансирования мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством. 
2.    Фонд регионального развития. Из этого фонда выделяются субвенции субвенции и субсидии по целевым программам субъектов РФ при недостатке собственных средств у регионов.  
3.    Фонд компенсаций. Из него выделяются субвенции и субсидии для обеспечения гарантий гражданам РФ в федеральных законах.

4. Фонд развития региональных финансов. Из него финансируются на конкурсной основе отдельные субъекты РФ, которые наиболее эффективно проводят экономические и бюджетные реформы. Средства в этот фонд выделяет международный банк реконструкции и развития.
5. Бюджетный федерализм за рубежом в сравнении с РФ

3. Бюджетный федерализм за рубежом в сравнении с РФ

Сравним сформировавшуюся российскую систему бюджетного федерализма с зарубежным опытом и проанализируем: насколько приемлемой для России являются эти модели.

А) Китайская модель

Данная модель похожа на советскую, но дополнена некоторыми элементами “одноканальной” системы.. Модель очень централизованная: налоги собираются региональными властями, а потом  перераспределяются центром по различным методикам, какую долю оставить в регионе определяет центр. При этом, формируются задания по налоговым платежей в центральный бюджет. Руководители провинций, не справившихся с налоговым заданием, снимаются с должности с должности.

Такая модель позволяет регионам, получившим средства, расти, но в ней практически нет стимулов для рационального использования бюджетных средств и социальная справедливость практически не обеспечивается. В России в современных реалиях без всесильной ведущей партии не применима.

Б) Американская модель

Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные налоги и даже автономные налоговые службы. От федеральных  налогов в бюджеты штатов отчислений совсем нет. Финансовая помощь распределяется посредством целевых субвенций по формулам и исходя из общенациональных приоритетов.

Эта модель обеспечивает высокую экономическую эффективность. Социальная справедливость в ней – выше, чем в советской и китайской моделях, но ниже чем в канадской и германской моделях. Объем перераспределения финансов мал, межрегиональные перекосы значительны. Но есть общефедеральные социальные программы и высокая мобильность населения позволяют частично решать эти проблемы.

Для России плохо подходит, так как слабо развито гражданское общество и административное деление по национальному признаку при такой модели грозит сепаратизмом. Некоторые бюджетные процедуры и технологии вполне могут быть адаптированы для РФ.

В) Канадская модель.

Эта модель похожа на американскую, но более социально направленная. Налоги есть и свои по регионам, и общие. Здесь широко используется метод “достраивания” ставок провинциями и муниципалитетами к базовой федеральной ставке. Так же реализуются различные сложные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности.

Эта модель обеспечивает сочетание экономической эффективности и социальной справедливости. Многие элементы, такие как схемы выравнивания и достраиваемые ставки вполне могут быть применены к российским реалиям. Но, опять же, высок риск сепаратизма.

Г) Германская модель

Бюджетная система основана на общих налогах, доходы от которых распределяются по всем уровнями с частичным перераспределением, чтобы сократить разрыв между землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящего бюджета маленькая, но работают крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия соответствуют с принципами американского бюджетного федерализма.

Модель обеспечивает социальная справедливость, но немного страдает экономическая эффективность. У этой модели много общего с российской действительностью. При грамотном подходе может быть реализована в России, а также может быть дополнена эффективными канадскими механизмами.

 
Глава 3. Проблемы бюджетного федерализма в РФ

1. Собственно проблемы

В России система бюджетного федерализма недостаточно эффективна. Эффективности мешают такие факторы, как:

1. Нечеткая иерархия. В системе плохо разграничены полномочия и ответственность различных уровней власти. Слишком большая доля государственной деятельности относится к сфере совместного ведения различных уровней власти.  
Существующее законодательство плохо регулирует образование муниципалитета, не предусматривает, какую территорию он может занимать. В результате, при образовании многочисленных разнородных муниципалитетов региональная власть, вынуждена их регулировать в сиу несостоятельности многих из них, что затрудняет нормальное функционирование бюджетной системы.

2. Отсутствие субнациональной автономии.  Региональные власти имеют  мало полномочий и возможностей по проведению самостоятельной экономической политики. Значит, фискальные методы на уровне регионов практически не работают, приходится изобретать неформальные методы регулирования (денежные суррогаты, сделки с предприятиями, внебюджетные фонды, влияние через налоговые органы, контроль над судами) 
 
2. Пути решения проблем

Для улучшения системы бюджетного федерализма в России могут быть использованы следующие меры:

1. четкое разграничение расходных полномочий и  ответственности между органами власти и управления разных уровней.
2. Закрепление за каждым уровнем бюджетной системы собственных доходных источников, позволяющих финансировать их функции.
3. Совершенствование методики распределения финансовой помощи регионам, изменение ее в сторону прозрачности и объективности.
4. Введение нормативной оценки бюджетных потребностей регионов, строгой целевой финансовой помощи и жесткой ответственности по ее использованию.
5. Повышение взаимной ответственности участников межбюджетных отношений друг перед другом, перед населением, организациями и государством.
6. Установление полного равноправия субъектов Федерации в их финансовых отношениях с федеральным бюджетом.
7. Создание   нормативной    базы   для   регулирования   федеральным центром  уровня  и   форм  задолженности   субъектов
8. Создание  механизмов  ориентации   распределения федеральных   расходов   в регионах на   достижение  целей  экономической   политики .

Глава 4. Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ

Бесспорно, бюджетный федерализм в России целесообразен, но нуждается в корректировках.

На сегодняшний день, можно видеть политику усиленной централизации, влиянии Центра на многие региональные и местные вопросы, в том числе и финансовые.

Налоговая система России до сих пор основана на распределении налоговых поступлений между бюджетами всех уровней, а не на разграничении налоговых полномочий. Этим Россия отличается от большинства федеративных государств, этот вопрос необходимо решить. Объем собственных доходов, законодательно закрепленный за соответствующими уровнями бюджетов сейчас недостаточен.

В то же время, есть положительные сдвиги в реформировании системы бюджетного федерализма, уже реализуется переориентация экономической политики в сфере бюджетных отношений с разделения бюджетных ресурсов на разделение бюджетных полномочий.

Анализ современного состояния бюджетного федерализма в России показывает, что в нем есть и черты «американской», и черты «германской», и пережитки «советской» бюджетных систем. Многое необходимо еще доработать и в сфере законодательства, и в сфере практического контроля распределения бюджетных поступлений. Продолжают внедряться новые принципы и предлагаться новые решения. Важно не допустить стратегическую ошибку в этом вопросе, учитывать российские реалии, избегать бездумного копирования чужеродных опасных систем. Возможно, правомерно было бы сначала, реорганизовать административно-территориальное деление в стране, чтобы избежать проблем, связанных с сепаратизмом, а уже потом реорганизовывать систему бюджетного федерализма в соответствии с германской моделью с элементами канадской. На мой взгляд, такое решение было бы безопаснее и эффективнее.

Список литературы:

http://www.budgetrf.ru/Publications/Education/distant/publfinance_2003_/publfinance_2003_09_/publfinance_2003_09_000.htm

http://ecsocman.hse.ru/data/733/646/1219/001.LAVROV.pdf

http://uf.kgsu.ru/lib/doc.php?path=Kafedra%20GPD/Finansovoe%20pravo/Monografii/Byudjetniy%20Federalizm%20V%20Rossii%20-%20Problemi,%20Teoriya,%20Opit.Doc.htm&name=%C1%FE%E4%E6%E5%F2%ED%FB%E9%20%D4%E5%E4%E5%F0%E0%EB%E8%E7%EC%20%C2%20%D0%EE%F1%F1%E8%E8%20-%20%CF%F0%EE%E1%EB%E5%EC%FB,%20%D2%E5%EE%F0%E8%FF,%20%CE%EF%FB%F2

http://www.minfin.ru/ru/official/index.php?pg4=355&id4=4850