Бюджетный федерализм 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Оглавление

Введение

       Важнейшим фактором решения большинства макроэкономических и структурных проблем федеративного государства является наличие эффективной системы бюджетно-финансового взаимодействия разных уровней власти, построенной на принципах бюджетного федерализма.

       Современная Россия - это федерация с наличием 89 территориальных систем, поэтому  поиск методов и форм соединения экономических интересов государства и его территориальных частей, а, следовательно, развитие отношений бюджетного федерализма - задача первоочередной важности.

       В бюджетной системе Российской Федерации  взаимодействуют различные субъекты межбюджетных отношений. Специфический характер этих межбюджетных связей выражается понятием бюджетного федерализма.

       Как финансовая категория бюджетный  федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм, прежде всего, выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов, денежных ресурсов.

       Бюджетный федерализм как объективная системно организованная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости.

       Различные аспекты проблем развития и совершенствования  бюджетного федерализма широко представлены в трудах отечественных и зарубежных ученых.

       Общетеоретические вопросы функционирования государственных  финансов и формирования бюджетной системы исследуются в работах: А.М. Бабича, А.Г. Куликова, Л.Н. Павловой, Л.П. Павловой, В.М. Родионовой, В.Н. Сумарокова, С.Н. Хурсевича; собственно проблемы развития отношений бюджетного федерализма - в трудах О.И. Богачевой, А.Г. Игудина, А.М. Лаврова, Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной, Е.В.Пономаренко. Анализ проблем регионального развития представлен в работах В.Н.Лексина, А.С. Маршаловой, А.Н. Швецова. Вопросам формирования бюджетных ресурсов посвящены работы В.В. Голосова, Б.Е. Пенькова. Особый интерес представляют диссертации по бюджетно-налоговой проблематике: Т.В. Дорониной, Л.Р. Потоковой, В.П. Ширяева, В.Ф. Шумейко.

       В то же время, использование работ  по проблемам бюджетного федерализма  и бюджетного регулирования в  целом не позволяет сформировать достаточно полного и завершенного представления по данному вопросу.

       Цель  данного исследования – изучение теоретико-методологических основ системы отношений бюджетного федерализма в Российской Федерации.

       Задачи  исследования:

       - рассмотреть понятие бюджетного федерализма;

       - изучить принципы бюджетного федерализма;

       - выявить особенности бюджетного федерализма в Российской Федерации. 
 
 
 
 
 
 
 

1. Понятие бюджетного  федерализма

       Существует  множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

       Другое  определение данного понятия  называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

       Принцип бюджетного федерализма представляет собой основополагающее правило  бюджетного права, и заключается  в том, что административно-территориальные единицы в составе государства имеют свои источники доходов и направления расходования средств.¹

       Бюджетный федерализм в России - явление сложное  и постоянно развивающееся. Сфера  бюджетного федерализма, его принципы и модели в полной мере распространяется на: межбюджетные отношения: бюджетное устройство; бюджетную систему.

       Федерализм  и бюджетный федерализм соотносятся  как целое (федерализм) и его часть (бюджетный федерализм). Бюджетный  федерализм - производное от федерализма и без федерализма невозможен. Недооценка значимости принципов бюджетного федерализма в реальных бюджетных правоотношениях влечет за собой негативные экономические последствия.

       В России действует Бюджетный кодекс РФ, который служит целям финансового  регулирования, устанавливает общие  принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, обеспечивает правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, уточняет правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства страны.

       Бюджетные отношения являются частью финансовых отношений, а финансы предназначены  для выполнения задач и функций  государства и представляют собой систему экономических отношений, в процессе которых формируются, распределяются и используются государственные фонды денежных средств (финансовые ресурсы). Бюджету присущи денежная форма и основные функции финансов.

       Таким образом, бюджет - это совокупность всех элементов бюджетной системы страны и по существу основа финансовой базы государственного регулирования и управления в условиях рыночной экономики.

       Термин  «бюджетный федерализм» употребляется  не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений.

       «Бюджетный  федерализм» является экономическим  понятием, характеризующим многоуровневость бюджетной системы любого государства, и не имеет отношения к государственному политическому устройству.

       Обращает  на себя внимание выделение экономической  составляющей данного понятия. При  этом бюджетный федерализм рассматривается  в качестве ключевого определения в бюджетной сфере, как с экономических, так и с правовых и политических позиций. И в этом заключается еще одна особенность бюджетного федерализма - его всеобъемлемость.

       В энциклопедии «бюджетный федерализм»  определяется как «форма автономного  функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах».

       Бюджетный федерализм- это система бюджетных  отношений между Федерацией и  ее субъектами, которая позволяет  в условиях равноправия субъектов Российской Федерации и самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации органично сочетать интересы Федерации и ее членов.²

       Концепция бюджетного федерализма неотделима от фундаментальной идеи федерализма  как территориальной формы демократии. В понятии «бюджетный федерализм» соединяются идеология федерализма на государственном уровне и финансовые основы межбюджетных отношений между уровнями власти.

       Бюджетный федерализм можно понимать и как  многоаспектный и сложносоставной  механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. Бюджетный федерализм выходит за рамки собственно финансовых отношений и не может строиться и реализовываться только в структуре этих отношений.

       Межбюджетные отношения, сложившиеся России, методология, принципы и практика их осуществления представляют собой явление сложное и противоречивое, отражающее всю многогранность проблем переходного периода в строительстве федеративных отношений.  
Бюджетный федерализм представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством налогов, платежей, сборов, бюджетных ассигнований и расходов.

       Межбюджетные  отношения призваны регулировать различные  уровни государственного бюджета.

       В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное  установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.³ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Принципы бюджетного  федерализма

       Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:

       - самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

• закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
• недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
• компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.

       - разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

       - соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

       - наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;

       - наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.⁴

       В гл.1 Конституции РФ содержатся принципы, определяющие федеративное устройство государства. Специфика российского  федерализма в следующем.

       1. Равноправные субъекты РФ - республики, края, области, города федерального  значения, автономная область, автономные округа.

       2. Конституционные принципы федерализма: 

       - государственная целостность,

       - единство системы государственной власти,

       - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

       Каждое  муниципальное образование в  соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления РФ»  имеет собственный бюджет и право  на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Тем самым местные бюджеты наделяются гарантированной долей от федеральных налогов.

       Доходная  часть местного бюджета формируется  за счет налоговых поступлений, части  прибыли муниципальных предприятий, субсидий и дотаций из вышестоящих  бюджетов и муниципальных займов.

       В доходы местного бюджета идут местные  налоги, сборы за торговлю, за выдачу лицензий, арендная плата за землю  и здания, штрафы, судебные пошлины, плата за коммунальные услуги.

       К собственным источникам доходов  бюджетов относятся:

       - закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета;

       - отчисления по регулирующим доходным источникам;

       - дополнительные источники.

       В основе формирования бюджетов субъектов  Федерации лежит принцип межбюджетных отношений.

       К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:

       - нормативные отчисления от регулирующих доходов;

       - дотации и субвенции (субсидия – это дотация общего назначения, а субвенция – специального назначения);

       - средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

       - средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

       Фонд  финансовой поддержки муниципальных  образований создается в бюджетах субъектов РФ и распределяется по формуле, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возрастов в общей численности населения, душевой обеспеченности средствами муниципального образования и др.

       К нормативным отчислениям от регулирующих доходов относятся доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Они наряду с местными налогами и сборами относятся к собственным доходам местных бюджетов.

       При недостаточности бюджетных средств  для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета возможно получение процентных или беспроцентных ссуд, а также выпуск займов на инвестиционные цели. Максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств бюджета и объема его расходов устанавливается законами Российской Федерации.

       Самостоятельностью  бюджетов означает, помимо наличия  собственных источников, также право  определять направления их использования и расходования. Таким образом, самостоятельность бюджетов является основным и важнейшим элементом бюджетного федерализма. Другой элемент - это точная процедура взаимоотношений бюджетов.

       Расходы: региональные органы правопорядка, нотариат, адвокатура, региональные программы поддержки, оказание поддержки малому бизнесу, кредиты фермерам, инвестиционные налоговые кредиты.

       Отношения между бюджетами различных уровней (бюджетное регулирование) можно  проанализировать путем рассмотрения передачи средств из одного бюджета в другой. Как правило, вышестоящий бюджет выделяет целевые финансовые средства для нижестоящего бюджета. Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня.

       В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней.

       На  законодательном уровне отношения  между бюджетами могут регулироваться двумя способами: закреплением в  нормативном акте и путем подписания соглашения о разграничении полномочий между представителями государства и региона.

       Что касается разграничения налоговых  платежей между бюджетами, то обычно это достигается либо закреплением за различными бюджетами различных  налогов, либо закреплением за бюджетами нижестоящего уровня части собираемых налогов. Помимо разделения налоговых поступлений, отношения между бюджетами могут быть построены по образу и подобию гражданских правоотношений. Имеется в виду то, что в случае несения нижестоящим бюджетом каких-либо расходов за вышестоящий бюджет, последний возмещает эти расходы согласно представляемым ежеквартально сведениям о произведенных расходах.

       В исключительных случаях при недостаточности  средств местных бюджетов на возмещение расходов по сообщению финансовых органов Министерство финансов Российской Федерации производит авансовое перечисление средств на эти цели с последующим их зачетом согласно представленной финансовыми органами установленной отчетности. Авансовые поступления отражаются в учете исполнения бюджета в финансовых органах как средства, полученные из республиканского бюджета Российской Федерации.

       Так, из общегосударственного бюджета могут  возмещаться расходы на содержание органов государственной власти, расходы, связанные с обеспечением деятельности народных депутатов, возмещение расходов по уплате разницы в процентных ставках, возмещение ущерба, причиненного гражданам, возмещение ущерба и расходы на выплату компенсаций реабилитированным гражданам, выплата компенсаций жертвам политических репрессий, расходы, связанные с хранением, ремонтом, пересылкой, перевозкой конфискованного имущества и кладов, которые подлежат передаче в федеральную собственность, расходы на выплату льгот и компенсаций и другие расходы.

       Основой взаимоотношений между бюджетами различных уровней является необходимость достижения, так называемого минимального бюджета, т.е. проводимого в соответствие с закрепления в соответствии с социальной политикой определенных гарантий для жителей данного региона.

       Минимальный бюджет представляет собой расчетный объем доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению вышестоящего представительного органа власти.

       Расходная часть минимального бюджета исчисляется  по единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным вышестоящим представительным органом власти на основании действующих актов законодательства в пределах его финансовых возможностей. Разработка минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, представляемых на утверждение Парламента, производится Правительством.

       Расходная часть минимального бюджета определяется:

       а) суммой затрат, включаемых в бюджет текущих расходов, учитываемых вышестоящими органами власти в расчетах к бюджету года, предшествующего планируемому (в сопоставимых условиях), с учетом увеличения (снижения) этих расходов, вызванного:

       - согласованной с вышестоящим органом власти в установленном законодательством порядке суммой затрат в связи с изменением состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию;

       - решениями вышестоящих органов власти об изменении социальных и финансовых норм и нормативов;

       - изменением индекса цен и тарифов по расчетам вышестоящих исполнительных органов власти, осуществляемым в установленном порядке;

       б) минимально необходимой суммой затрат, включаемых в бюджет развития данного  национально-государственного или  административно - территориального образования.

       И, наконец, взаимоотношения между  бюджетами строятся на основе уважения закрепленных законодательством либо договором право и обязанностей. Это гарантируется тем, что органы государственной власти обязаны возместить в полном объеме ущерб, причиненный юридическим и физическим лицам в результате принятия указанными органами с превышением своей компетенции решений по бюджетным вопросам.

       Причиненный ущерб подлежит возмещению за счет средств соответствующего бюджета  на основании решения суда или  арбитражного суда.⁵

       Общая принципиальная законодательная основа бюджетного федерализма в России представлена на рис. 1. 
 

Рис. 1. Конституционная модель бюджетного федерализма в РФ 
 
 

3. Особенности бюджетного  федерализма в  Российской Федерации

       Особенностью  федерализма в России является, прежде всего, сочетание федеративных, территориальных и национальных начал. Федеративная форма Российского государства, несмотря на нелегкий пройденный путь, в настоящее время находится в процессе становления и реформирования. Только после принятия Конституции 1993 г. России стали присущи классические атрибуты Федерации с общими, с одной стороны, для всех федераций федеративными признаками и, с другой - присущими только ей отличительными особенностями.

       Предпочтительность  федеративных отношений по сравнению с другими формами государственного устройства применительно к России объясняется потенциальной возможностью преодоления (или значительного смягчения) такой острой для нее как многонациональной страны проблемы, какой является противоречие между правом каждого народа на самоопределение, закрепленное Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1), с одной стороны, и принципом территориальной целостности государств, тоже зафиксированным международным правом, - с другой.

       Главное преимущество федерализма в том, что он создает условия для  примирения несовпадающих интересов - территориальных, национальных, социальных - в сфере финансов, экономики, политики и культуры.

       Разграничивая компетенции между центральными и местными властями, он предоставляет  членам федерации значительную автономию. Защищая регионы от всевластия центра, федерализм позволяет сохранить  в рамках единого государства  исторически сложившееся многообразие и своеобразие культур и традиций. Вместе с тем федеративное устройство повышает эффективность деятельности государственного аппарата: инициатива и давление местных властей "снизу" активизирует центральное правительство, побуждает его к творческому поиску наиболее оптимальных решений социально-экономических и политических проблем, сохранения общего баланса интересов.

       Кроме того, существенную роль играет специфика  государственного федеративного устройства, основанного на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Характерной чертой является не только многочисленность субъектов, но и их разный статус.

       Конституция РФ, принятая в 1993 г., формально уравняла в правах все субъекты Российской Федерации, разграничила полномочия Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Однако при этом возник ряд проблем, связанных с фактически неравным положением субъектов РФ, существенно различающихся уровнем социально-экономического и даже политического развития, а также социально-экономическим кризисом, переживаемым страной в это время.

       Данная  асимметричность федеративного  устройства России подтверждается наличием отдельных федеративных договоров  с соответствующими группами субъектов Федерации - республиками и другими регионами.

       К этому можно также добавить такие  особенности Российской Федерации, как огромная территория, имеющая  ресурсный, производственный потенциал, степень развития социальной инфраструктуры, большое число национальностей и народностей, которые имеют длительный исторический период совместного проживания в составе единого государства с высокой степенью унитарности, хотя в условиях СССР формально государство было провозглашено федеративным.

       Затрагивая  вопрос сложившейся асимметричности  государства, все же нельзя отрицать наличие элементов равноправия  субъектов Федерации, которые реализуются  в равном представительстве в  Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ - на территории каждого субъекта РФ образуется хотя бы один избирательный округ. 

Рис. 2. Принципиальная схема системы бюджетно-налогового федерализма в России 

       Особо следует остановиться на принципе равенства  во взаимоотношениях бюджетов субъектов  с федеральным бюджетом, который  предполагает установление единых для  всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.

       Соглашения  между Российской Федерацией и субъектом  РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между  федеральным бюджетом и бюджетами  субъектов РФ, и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.