Бюджетный федерализм в России

1. Бюджетный федерализм, его содержание    6

1.1. Сущность и содержание  бюджетного федерализма 6

1.2. Модели бюджетного  федерализма   12

1.3. Формирование российской  модели бюджетного федерализма  19

2. Состояние и проблемы  бюджетного федерализма

в Российской Федерации   24

2.1. Основные тенденции  развития отношений между бюджетами

различного уровня 24

2.2. Актуальные проблемы  российского бюджетного федерализма  30

3. Перспективы развития  бюджетного  федерализма  в

Российской Федерации    35

3.1. Основные направления  развития бюджетного федерализма  35

3.2. Новая методика распределения  дотаций на выравнивание

бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации   40

Заключение   43

Список литературы 46

Введение

Переход России от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации  бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному  функционированию всех звеньев бюджетной  системы, применению бюджетных методов  в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных  инструментов государство имеет  возможность влиять на воспроизводственный  процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий  жизни населения.

В бюджетной системе Российской Федерации взаимодействуют различные  субъекты межбюджетных отношений. Специфический  характер этих межбюджетных связей выражается понятием бюджетного федерализма.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного  управления бюджетным процессом. В  более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения  для обеспечения совместного  достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности  каждой из сторон.

Во многих государствах, которые  относятся к унитарным (Франция, Китай, Турция, Япония и др.) межбюджетные отношения не следует отождествлять с понятием бюджетного федерализма, поскольку в этих странах бюджетная система, как это было в СССР, представляет собой единый государственный бюджет, а не систему самостоятельных бюджетов, что и является специфической чертой в бюджетном федерализме.

Хотя с правовой точки  зрения Россия представляет собой федерацию, сложившаяся система политических и фискальных отношений между  федеральными, региональными и местными органами власти сталкивается с серьезными проблемами, говорится в отчете, опубликованном компанией Standard & Poor’s.[17]

Сложившаяся слабая модель бюджетного федерализма ограничивает эффективное экономическое развитие, снижает действенность различных  структурных реформ, осуществляемых в настоящее время, препятствуя  их справедливому воплощению. Россия по-прежнему сталкивается с серьезными проблемами в попытках модернизировать  собственную федеральную систему.

Вопросы разграничения властных и бюджетных полномочий между  различными уровнями бюджетной системы  относятся к наиболее актуальным на современном этапе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

В настоящее время совершенствованию  бюджетного федерализма в России придается большое значение. В  посланиях последних лет Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на эту проблему обращено особое внимание. Правительство РФ занимается ее решением, в том числе  на основе разработки Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 — 2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации  на период до 2005 г. Начиная с 2005 г. запланирован новый этап бюджетной реформы, одной из задач которого является упорядочение межбюджетных отношений.[12] Наконец, этой же теме посвящены серьезные исследования, опубликованные в последние годы.

Вместе с тем, многие вопросы  этой серьезной проблемы пока остаются недостаточно глубоко изученными или  вообще выпадают из поля зрения исследователей. А главное, практические результаты, достигнутые пока в этом направлении, говорят скорее о том, что работа в самом начале, чем о том, что  найден оптимальный путь их реального  улучшения.

Цель данной работы – проанализировать особенности российского бюджетного федерализма и выявить пути его  совершенствования.

Для реализации указанной  цели в работе поставлены задачи:

1) рассмотреть сущность  и содержание бюджетного федерализма  на основе изучения мирового  и отечественного опыта;     2) проанализировать состояние и выявить проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации;

3) рассмотреть перспективы  развития бюджетного федерализма  в России.

При написании работы были использованы следующие методы исследований: метод  исторического анализа; метод сравнительного анализа; экономико-статистический метод; метод экспертных оценок и др.

1. Бюджетный федерализм, его содержание

1.1. Сущность и содержание  бюджетного федерализма

Федеративные системы  характеризуются рядом признаков:

наличием иерархии;

четко сформулированными  полномочиями каждого из уровней управления;

установленной автономией и  регламентированным суверенитетом  каждого из уровней.

В федеративном государственном  устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений.

В настоящее время насчитывается  более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.).[25] Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.

Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.

Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочий предполагает и их ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

В то же время во многих случаях  действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных  источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.

Другими словами, при недостаточности  средств для реализации бюджетной  самостоятельности регионов (субъектов  федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

Вероятно, из этой посылки  исходили авторы трактовки понятия  бюджетного федерализма, приведенного в Энциклопедическом словаре. Под бюджетным федерализмом они понимают «форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях».[21]

Аналогичное определение  бюджетного федерализма приведено  учебнике «Бюджетная система Российской Федерации»: «Бюджетный федерализм –  это разграничение полномочий между  центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных  уровней».[15]

Очевидно, что данные определения  отражает некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.

Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.

Достаточно часто бюджетный  федерализм рассматривается как  организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления.[18]

Довольно сложно, а по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.

Говорить о том, что  бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Ряд авторов рассматривают  бюджетный федерализм как форму  бюджетного устройства в федеративном государстве, которая включает систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса».[10] Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.

Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления государством.

Авторы учебника «Бюджетная система Российской Федерации» определяют бюджетный федерализм как отношения  между федеральной властью и  властями национально-государственных  и административно-территориальных  подразделений по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения  доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них.[4]

В. В. Ковалев под бюджетным  федерализмом понимает форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов  всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.[25]

Государство на всех стадиях  бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с  федеративным устройством можно  выделить три основные проблемы, требующие  принятия компромиссных решений  между представителями различных  уровней власти в области финансов.[22]

Первая проблема связана  с определением состава расходных  полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит  в определении источников поступления  денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в  организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня. 

1.2. Модели бюджетного  федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три  типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.[25]

При централизованном типе разграничение полномочий между  уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы  строятся на признании высокой степени  самостоятельности региональных и  местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена  к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям  в сфере доходов. При этой организации  проведение единой финансовой и экономической  политики в рамках государства весьма затруднено.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных  органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и  местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что  руководители независимых в экономическом  отношении региональных органов  власти зачастую склонны ставить  собственные интересы выше интересов  государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных  государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения  и обособления национально-административных образований. Региональная децентрализация  в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ  национальных экономик, так и стать  причиной распада государства.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие моменты:[14]

1) региональные власти  получают высокую степень финансовой  самостоятельности;

2) финансовым обеспечением  независимости и самостоятельности  является право регионов (штатов  и т.п.) устанавливать собственные  налоги или определять порядок  налогообложения;

3) четкое разделение и  закрепление соответствующих налогов  и доходов за каждым уровнем  бюджетной системы. Как правило,  налоговыми источниками центрального  бюджета являются подоходные  налоги физических и юридических  лиц, таможенное налогообложение.  Налоговыми источниками региональных  и местных бюджетов выступают  налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки  (второстепенные налоги);

4) центральное правительство  не контролирует бюджетную деятельность  региональных органов и безразлично  относится к проблеме горизонтальных  дисбалансов;

5) система бюджетного  выравнивания развита слабо. Как  правило, федеральные средства  предоставляются в виде целевых  перечислений на финансирование  конкретных программ;

6) центральное правительство  снимает с себя ответственность  по долгам региональных правительств  и не отвечает за дефициты  бюджетов. Региональные правительства  самостоятельно изыскивают средства  для погашения дефицита бюджета.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

использование механизма  горизонтального и вертикального  бюджетного выравнивания;

повышенная ответственность  федерального центра за создание условий  для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей  и обусловливает необходимость  контроля со стороны федеральных  органов власти;

значительная роль бюджетных  трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования  и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками  и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений  из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение  налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства  налоговых возможностей различных  территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование  региональных различий в прожиточном  минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с  федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три условия, а именно:

однозначное разграничение  и законодательное закрепление  полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

наделение соответствующих  уровней власти достаточными для  выполнения этих полномочий доходными  источниками;

вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства  с различными типами федеративного  устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и  германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.[13]

Американская модель строится на относительно большой самостоятельности  отдельных штатов. Зачастую она рассматривается  как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует  система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство  федеральных субсидий штатам зависит  от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий  жизнедеятельности регионов. Более  того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов.[11]

Отдельные штаты, местные  органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллакационную эффективность и экономический рост.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция  к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.

Однако имеются и такие  налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают  все акцизы. К региональным (налогам  земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам  относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других.

Для выравнивания условий  между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что основные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.

Несмотря на такую систему  финансового выравнивания возможностей, отдельные земли все же продолжают оставаться относительно «слабыми». Для них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране.[8]

Расходные полномочия между  всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса. Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую  степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет массивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.

Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать  законы по всем региональным и местным  вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и  индивидуальные налоги для каждого  уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов  корпораций, а также налог на добавленную  стоимость.

Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Так, общая ставка федерального налога на доходы корпораций равняется 28,84%, а провинциальная часть налога на доходы корпораций колеблется от 14 до 17%, за исключением Квебека, где она составляет 8,9%.[25] Таким образом, суммарная ставка налога на доходы корпораций может достигать 45,84% (сравнивать эту ставку с российской ставкой налога на прибыль некорректно в силу различий в расчетах налогооблагаемой базы).

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относится прежде всего к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. Так, провинция Квебек самостоятельно собирает и распоряжается своей частью личного подоходного налога.

В то же время в канадской  модели бюджетного федерализма в  отличие от американской важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетно слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.

Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма  иностранных государств, в них  существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие.

Во-первых, разграничение  предметов ведения и компетенций  должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти. Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации. При выполнении заданий нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат. В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимоотношений, которая оборачивается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга. В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции. В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.