Бюджетный федерализм. 4

Введение 

    Утверждение демократических принципов в  государственном устройстве и управлении России способствовало тому, что органы местного самоуправления, наделенные управленческими и финансово-бюджетными правами, стали обязательным компонентом системы государственного управления. Важную роль стали играть территориальные финансы в общегосударственной финансовой системе, возрастает роль местных бюджетов. Доля местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства. Но при этом возникает множество вопросов. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? Как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

    Одной из основных характеристик федеративного  государства является соответствие базовых направлений экономической политики в действиях федерального правительства и в действиях правительств субъектов Федерации. Так, если действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Однако добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, — задача более чем непростая.

    Необходимо  установление новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, что является важнейшим условием создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

    Взаимодействия  между центром и регионами  – бюджетный федерализм – становится все более актуальным вопросом. В  последние годы существенно возросла ответственность субъектов РФ и  органов местного самоуправления за обеспечение социальных гарантий на их территориях.

    Бюджетный федерализм является одной из наиболее сложенных проблем в бюджетном  устройстве страны. Сегодня система  межбюджетных отношений не устраивает ни центр, ни регионы и нуждается  не в косметической, а в системной модернизации, что является одним из условий оздоровления всей системы общегосударственных финансов страны.

    Для этого необходимо, во-первых, понять сущность бюджетного федерализма и, во-вторых, выявить основные недостатки системы межбюджетных отношений и указать направления ее совершенствования.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Сущность бюджетного федерализма

1.1. Понятие и сущность бюджетного федерализма

    Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений  Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

    В последнее десятилетие экономические  и политические структуры Российской Федерации развивались достаточно быстрыми темпами. В политической системе  произошли сдвиги в сторону более  демократичной и представительской  формы управления, которая требует от политических деятелей повышенного внимания к избирателям и ответственности перед ними. В крупномасштабной экономике, подобной российской, эффективность таких политических изменений зависит от того, насколько успешно развиваются отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации (региональными и местными органами власти).

    Основу  бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ¹.

    В ведении Российской Федерации в области федерализма находятся:

    • управление федеральной государственной собственностью;

    • установление основ федеральной  политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

    • установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

    • федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

    В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:

    • вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

    • разграничение государственной собственности;

    • природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

    • общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

    • координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

    • установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

    • административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

    • установление общих принципов организации  системы органов государственной власти и местного самоуправления;

    • координация международных и  внешнеэкономических связей субъектов  РФ, выполнение международных договоров РФ.

    Вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

      По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ (Рисунок 1) ².

    Рисунок 1.

    Общая принципиальная законодательная  основа бюджетного федерализма  в России

    Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов. Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. 

1.2. Принципы бюджетного федерализма     

    Многообразие  принципов бюджетного федерализма  может быть сведено к трем ключевым:

    1. Единство бюджетной системы; 

    2. Самостоятельность бюджетов;

    3. Равенство бюджетных прав.

        Единство  бюджетной системы  основано на единой денежной системе страны и на взаимодействии бюджетов всех уровней.

    Взаимодействие  бюджетов всех уровней, в свою очередь, должно обеспечиваться единством правовой базы построения и исполнения бюджетов, гарантирующими единые правила поведения участников бюджетного процесса и единый порядок применения санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

    Принцип единства бюджетной  системы по отношению  к самим организационным  формам бюджетов реализуется как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Практическое применение этого принципа заключается в использовании единой бюджетной классификации РФ, единстве форм бюджетной документации, предоставлении необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджетной системы на другой для обеспечения единых принципов организации и согласованных процедур бюджетного процесса по всем  уровням бюджетной системы.

    Единство  предполагает сопоставимость частей бюджета между собой. Для этого применяется единая бюджетная классификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам.

    Реализуется это единство через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством  использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения. Это осуществляется посредством установления нормативов отчислений в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также предоставления финансовой помощи в различных формах (субвенций, дотаций, субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

    Таким образом, единство бюджетной системы  РФ не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты со своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние в Федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней (федерального и регионального) могут передаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

        Самостоятельности  бюджетов означает:

    - право законодательных органов  государственной власти и органов  местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

    - наличие собственных источников  доходов бюджетов каждого уровня;

    - законодательное закрепление регулирующих  доходов бюджетов, полномочий по  формированию доходов соответствующих бюджетов;

    - право государственной власти  и органов местного самоуправления  самостоятельно в соответствии  с законодательством определять  направления расходования средств  и источники финансирования дефицитов  соответствующих бюджетов;

    - недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

    - недопустимость  компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и  дополнительных расходов, возникших  в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.      

    Исходным  условием обеспечения принципа самостоятельности бюджетов является разграничение бюджетных полномочий между органами власти различных уровней. Это означает законодательное разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также ответственности за  реализацию этих полномочий.

    Самостоятельность бюджетов предполагает прежде всего  право законодательных (представительных) органов власти на каждом уровне самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (составлять, утверждать, исполнять бюджет и контролировать его исполнение).

    Законодательное закрепление бюджетной самостоятельности  в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны любого уровня государственной исполнительной и законодательной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.

    Этот  принцип может быть полностью  реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения  доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом «этаже» управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет.

    Равенство бюджетных  прав означает, что для всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые для всех и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.      

    Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных методов  распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам на базе единых социальных стандартов для граждан  единой страны, обеспечивающих им равные гарантии в потреблении государственных услуг.      

    Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной  модели бюджетного федерализма. Причины  этого кроются в сильнейшем влиянии  политики и исторических событий  на бюджетно-налоговое устройство разных стран. В настоящее время различается несколько моделей – модель фискального, бюджетно-налогового и  конкурентного федерализма.

2. Проблемы бюджетного  федерализма

2.1. Развитие бюджетного федерализма  в России

    В начале 1990-х годов политические отношения  внутри России характеризовались децентрализацией в области принятия решений, которая шла слишком быстро и зашла слишком далеко, в то время как налогово-бюджетные отношения продолжали оставаться централизованными, что приводило к путанице. В результате, не было открытости, подотчетности и эффективного распределения ресурсов, а из более высокой степени политической автономии на региональном уровне не следовала более высокая степень политической ответственности. Одним из основных противоречий ранней российской системы бюджетного федерализма была децентрализация ресурсов (как доходов, так и расходов) в сочетании со слабым и неэффективным федеральным правительством.

    Конституция 1993 г. стала важным шагом на пути к развитию российской модели федерализма. Она обеспечила институциональную и правовую базу, необходимую для новой федеральной системы, а именно равный статус для всех субъектов Федерации. Разделение предметов ведения зафиксировано в ст. 71 и 72 Конституции, которые начали реализовываться в 1994-1995 гг. Впервые в межбюджетные отношения были введены однозначные и стабильные правила распределения доходов и расходов между всеми регионами вместо двусторонних договоров.

    После выборов губернаторов в 1996 г. регионы  России стали более независимыми от федерального правительства как  в политическом, так и в экономическом  плане. Власть региональных элит росла и процветала. В условиях сильных различий между регионами по уровню дохода на душу населения сравнительно быстро политическое влияние богатых регионов или регионов-«доноров» в отношениях с федеральным правительством стало гораздо сильнее, чем влияние бедных регионов, и политический фаворитизм вновь начал определять отношения между федеральным правительством и региональными органами власти. В конце 1990-х годов реформа федеральной системы в России получила дальнейшее развитие: правительство представило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в 1999-2000 гг.», которая была одобрена Государственной Думой в июле 1998г.

    На  протяжении 1990-х годов оставались несоответствия между федеральными и региональными законами, а бюрократическое вмешательство и коррупция, на региональном или местном уровне, часто тормозили институциональное развитие и предпринимательскую инициативу.  

2.2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации в                      настоящее время.

    Российская  Федерация в настоящее время отличается достаточно высоким уровнем централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Ярким примером служат Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».³

    Единственным  способом превратить Россию в подлинную  федерацию является конституционное  урегулирование отношений между центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления.

    Российская  конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ. Конституционное закрепление основ бюджетного федерализма позволит децентрализовать отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.

    Позитивное  влияние бюджетной децентрализации  на экономический рост, в частности, доказывалось Дж. Хафером и А. Шахом, которые основывались на системе специально разработанных ими индексов (показатели политической свободы, политической стабильности, качества управления), которые сравнивались с динамикой ВВП, его распределением, соотношением внутреннего долга с ВВП и т.д. Другой специалист Х. Девуди отметил негативное влияние бюджетной децентрализации на экономическое развитие. Но как показывают статистические данные, уровень бюджетной децентрализации в развитых странах значительно выше, чем в развивающихся. ⁴

    Говоря  же о России, то именно централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.

    Необходимо  отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой  с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний  день завершена.

    Результатом ее стало четкое разграничение расходных  полномочий, закрепление за бюджетами  всех уровней доходных источников. Самое главное – принята основополагающая часть закона о разграничении  полномочий. Принято решение по самостоятельности  каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов. ⁵

    Одна  из основных задач, которая была поставлена, это сглаживание объективных  различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Что касается закрепления доходных источников, то и здесь не достигнуто намеченной цели, потому что мы видим сейчас высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, мы видим, что собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, и это не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.

    Изменения, внесенные в бюджетное и налоговое  законодательство России в 2001-2004 гг., еще больше усилили эту тенденцию. И без того высокая степень концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы заметно возросла. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В результате повысилась их зависимость от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, и резко увеличился объем встречных финансовых потоков.

    Передача  федеральным органам государственной  власти полномочий по формированию и  распределению доходной базы региональных и местных бюджетов с этого  времени стала неотъемлемым элементом  организации бюджетного процесса. Наиболее наглядно данная позиция отражена в Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005г.: «…В основу стратегии нового этапа реформы должен быть положен принцип централизации бюджетных ресурсов и одновременно децентрализации официальных бюджетных полномочий».

    Совет Федерации неоднократно вносил предложения  по поводу перевода регионального подоходного  налога с населения. Обсуждалось  то, что этот налог надо взимать  по месту жительства людей, но Правительство  на это предложение так и не откликнулось.

    С 2005г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных  финансовых ресурсов. В федеральном  бюджете аккумулируется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль организации, в  него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) – с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). При этом все изменения в распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы планируется закрепить в Бюджетном и Налоговом кодексах, а не в действующих только один год законах о бюджете.⁶

    Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр  оставляет за собой, строго регламентируя  даже крайне ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Такое «совершенствование» системы межбюджетных отношений и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

    Было  принято решение подготовить  новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.

    1. В первую очередь необходимо сделать стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Нужен переход к среднесрочному бюджетному планированию и межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции.

    2. Необходимо отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Зачастую вносятся изменения в налоговое законодательство, которые приводят к сокращению ресурсной базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения полномочий принятие таких решений должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает такие решения. Но в отношении налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко понимать, что, если вносятся изменения в налоговое законодательство, затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.

    3. Следующий вопрос, на который, будет обращено внимание в новой программе, это то, что Правительство намерено создать порядок контроля и мониторинг за передаваемыми полномочиями. В каждом субъекте Российской Федерации делегируются полномочия в соответствии с законодательством. На вопрос как реализуются эти полномочия в том или ином субъекте, Правительство лишь имеет информацию по отчетности. А как на самом деле доходят эти средства до граждан, до конкретных получателей, вот этот вопрос, который требует дополнительного рассмотрения и создания целой системы министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации о реализации тех или иных полномочий.