Дисциплинарная ответственность сотрудников ОВД

Введение

Дисциплинарная ответственность  сотрудников органов внутренних дел является важным средством обеспечения законности и эффективности деятельности ОВД. В отечественной науке государственного управления и административного права вопросам дисциплинарного принуждения в системе государственной службы вообще и в ОВД в частности уделяется достаточно пристальное внимание.

В системе общественных отношений служебная дисциплина сотрудников ОВД занимает особое место. Она представляет собой разновидность нравственных и правовых отношений, характеризуется высокой категоричностью и жесткостью связей.

Вместе с тем приходится констатировать, что институт дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства в существующем виде не в полной мере обеспечивает решение задачи поддержания в ОВД должной служебной дисциплины. Подтверждением тому служит устойчивая тенденция роста числа нарушений служебной дисциплины и законности среди личного состава ОВД. Дисциплинарные взыскания налагаются гораздо чаще и в больших масштабах, нежели иные правовые санкции, применяемые к сотрудникам ОВД.

Следует отметить, что законодательство о дисциплине и дисциплинарном производстве именно в ОВД несовершенно и противоречиво. Действующие административно-правовые нормы не содержат хотя бы примерного перечня деяний, признаваемых дисциплинарными проступками. Это создает определенные трудности в применении мер дисциплинарного воздействия, так как в каждом конкретном случае обязывает соответствующего начальника, наделенного дисциплинарной властью, самостоятельно, по одному лишь усмотрению, решать вопрос - совершен подчиненным дисциплинарный проступок или нет.

В законодательстве отсутствует  также перечень грубых нарушений  служебной дисциплины, что является одним из обстоятельств увольнения из органов внутренних дел «по отрицательным мотивам». В ведомственных формах отчетности нарушения служебной дисциплины классифицируются по усмотрению того или иного руководителя.

В настоящее время  к тому же нормативно не определен  порядок контроля за правомерным применением дисциплинарного воздействия, что снижает правовые гарантии сотрудников от ведомственного произвола. Имеют место и другие пробелы в правовом регулировании дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.

Сказанное свидетельствует об актуальности и сложности проблемы дисциплинарного производства в ОВД и предопределяет выбор ее в качестве темы исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения материально-правового и процессуального характера, складывающиеся в сфере дисциплинарного производства в ОВД.

Предмет исследования: нормативные правовые акты и правовые нормы, регламентирующие дисциплинарное производство в ОВД, а также дисциплинарная практика органов и подразделений внутренних дел.

Цель и задачи исследования: обоснование и разработка логически взаимосвязанных теоретических выводов относительно особенностей правового регулирования дисциплинарного производства в ОВД с формулированием предложений и рекомендаций по совершенствованию действующих нормативных актов.

Для достижения указанной  цели предполагается постановка и разрешение следующих задач:

1) рассмотреть историческую ретроспективу становления дисциплинарной ответственности;

2) сформулировать и обосновать понятие «служебная дисциплина», а также способы ее обеспечения в ОВД;

3) изучить круг прав и обязанностей руководителя ОВД по обеспечению законности и служебной дисциплины в вверенном подразделении;

3) дать понятие и рассмотреть особенности проведения служебных проверок по фактам нарушений служебной дисциплины сотрудниками ОВД;

4) исследовать виды дисциплинарных взысканий и порядок их наложения, а также практику применения в ОВД;

5) исследовать специфику  стадий дисциплинарного производства;

6) определить основные  направления и условия совершенствования  законодательства о дисциплинарном производстве в ОВД.

Глава I. Служебная дисциплина в органах внутренних дел

1.1. История возникновения института дисциплинарной

ответственности как средства обеспечения служебной дисциплины

В отличие от европейских государств, сделавших в XVIII в. первые шаги к построению правового государства и ограничивших в законодательном порядке круг действий полиции, Российская империя еще длительное время представляла собой набор архаизмов «полицейского государства». Так, вплоть до революционных событий 1917 г. большинство российских кодексов не устанавливало каких-либо общих начал по вопросу ответственности государства за вред, причиненный должностными лицами. На практике же при выяснении спорных вопросов решения суда были весьма разнообразными.¹

К пережиткам «полицейского государства» следует отнести и набор на низшие полицейские должности, который длительное время после образования министерства внутренних дел (1802 г.) оставался принудительным, а не контрактным. По действовавшему закону полицейские команды комплектовались исключительно за счет низших армейских чинов, ставших негодными к строевой армейской службе вследствие приобретенных увечий и продолжавших отбывать воинскую повинность уже на должностях полиции при столь же мизерном жаловании. Авторы исторического обзора, посвященного столетию министерства внутренних дел (1902 г.), при всей своей лояльности к существовавшему режиму вынуждены были признать, что такие команды были «малоспособны к полицейской службе и небезупречны по поведению».²

Одним из первых документов, свидетельствующих  о том, что состояние дисциплины в правоохранительных органах становится предметом серьезного изучения, является указ Николая I от 3 июля 1826 г. о создании III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Правоохранительные органы были одной из силовых структур, за деятельностью которой Николай I после декабрьского восстания 1825 г. решил установить централизованный контроль во избежание подобных покушений на самодержавие в дальнейшем.

Созданное III отделение было первым органом, на который возлагалась функция надзора за деятельностью аппарата государственного управления, в том числе и местного административно-полицейского аппарата. Исполнительной структурой III отделения был корпус жандармов, о чем в Указе хотя и не было сказано прямо, но было закреплено в соответствующих секретных инструкциях для жандармских офицеров. Корпус жандармов, входя в состав МВД, подчинялся одновременно и военному ведомству, но глава его докладывал о состоянии дел лично императору, что изначально определяло независимый статус жандармов.³

Исключительное положение жандармерии, как внешней контролирующей инстанции, не могло устраивать министерство внутренних дел, которое было вынуждено расширить органы внутреннего контроля. С начала 30-х гг. XIX в. увеличивается количество полицейских чиновников для личных поручений министра, создается даже специальный подраздел для проведения негласных ревизий и расследования материалов относительно фактов злоупотреблений местной полиции. С их помощью становятся очевидными случаи нарушений законности со стороны крупных полицейских чинов Санкт-Петербурга, Москвы и близлежащих губернских городов.

К этому периоду относятся и  первые попытки укрепления служебной дисциплины путем повышения профессиональной подготовки полицейских. В 1838 г. для улучшения деятельности столичной полиции на службу в полицию были приглашены выпускники Училища правоведения – одного из лучших учебных заведений того времени.

Проведенная, однако, министерством в 1847 г. внутренняя ревизия в 27 губерниях показала, что злоупотребления в полиции, достигшие государственных размеров, угрожают ее дальнейшему функционированию и требуют немедленного реформирования полицейских подразделений.⁴

Именно с этого момента  мы можем говорить о постоянной деятельности государства в вопросах укрепления служебной дисциплины и законности ОВД. После военной реформы 1874 г., отменившей рекрутский набор, в полиции с 1880 г. был введен свободный наём по контракту через прохождение вступительных испытаний. Для того, чтобы сделать службу по найму более привлекательной, были увеличены размеры жалования, учреждены пенсии, награды за выслугу лет, специальные льготы.

В своде законов издания 1892 г. была подтверждена роль губернского правления как инстанции, принимающей жалобы на медленность, проволочку, беспорядки и неправильные действия местных полицейских органов и имеющей право «…преследовать, остановить и отменить всякое действие полиции, если оно не касается производства дознаний о преступных деяниях, по коему полицейские чины находятся в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Надзор за следственными действиями полицейских чинов закреплялся за институтом прокуратуры, которая была обязана привлекать к ответственности полицейских чинов всех рангов «за упущения и беспорядки по следственной части». В случаях разногласия между прокуратурой и МВД дело поступало на окончательное разрешение Правительствующего Сената, в Соединенное Присутствие Первого и Уголовного Кассационного департаментов.⁵ Деятельность полиции и состояние законности в ее рядах к концу XIX в. контролировалось таким образом тремя «внешними» инстанциями: прокуратурой, губернским правлением и жандармерией.

Наиболее важной для  укрепления законности в деятельности органов внутренних дел была разработка жесткой правовой регламентации  служебной деятельности судебных и полицейских должностных лиц. «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1885 г. предусматривало почти все действия чиновников, отклоняющиеся от буквы закона и содержащие угрозу для возникновения злоупотреблений. Отделение третье данного Уложения было посвящено исключительно действиям полицейских и носило название «О преступлениях и проступках чиновников полиции».

В отношении полицейских  чинов были предусмотрены уголовные  наказания за совершение таких проступков:

– несвоевременное извещение  о совершенном преступлении и  несвоевременное задержание лиц, которые могут быть подозреваемы в его совершении;

– незаконное содержание под стражей без уважительных на то причин и в местах, для того не предназначенных;

– не предоставление начальству бумаг, подаваемых содержащимися под  стражей, когда это не запрещено им законом;

– несвоевременное извещение  руководства о фактах взятия под  стражу в установленный срок;

– применение насилия  к содержащимся под стражей и  причинение им вреда;

– пристрастие к одной  из сторон при исполнении судебного  решения.⁶

Уголовно-правовые меры в отношении указанных субъектов  также представляли собой достаточно разработанную систему, в которой, кроме общих видов наказаний и взысканий, за преступления и проступки по службе предусматривалось:

– исключение из службы (лишение права вступать снова в какую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избираемым в должности по назначению дворянства, городов и селений);

– отрешение от должности (лишение права в течение трех лет поступать снова на государственную и общественную службу);

– вычет из времени  службы, дающей право на получение  наград, пенсий, знаков отличия;

– удаление от должности;

– перемещение с высшей должности на низшую;

– арест от трех недель до восьми месяцев;

– выговор с внесением  в послужной список;

– вычет из жалованья (но не более одной трети годового дохода);

– выговор без внесения в послужной список;

– замечание.

Как дополнительное наказание применялось  опубликование фамилии осужденного через столичные и губернские сенатские ведомости.⁷

Требования к личной дисциплине полицейских кроме этого были сформулированы в ряде инструкций и наставлений, носившим характер поднормативных актов, а потому предусматривавшим часто не уголовную, а дисциплинарную ответственность – арест от одних до семи суток или штраф от одного до пяти рублей. Городовому, например, строго воспрещалось под каким бы то ни было предлогом брать на сбережение платье от посторонних лиц; стеречь покинутый товар и исполнять подобные поручения по просьбам частных лиц; ходатайствовать по делам в местах полицейского управления; во время службы входить в излишнюю откровенность, могущую повредить делу и роняющую значение городового.

Отдельным пунктом предписывались требования в отношении морали и поведения полицейских, которые должны были соблюдать честность, вежливость, непредубежденность как норму служебного этикета, порядочность и трезвость в личной жизни. На службе городовой обязан был быть всегда в форме при бляхе и оружии, соблюдать чистоту и опрятность в одежде, обращаться с публикой вежливо и предупредительно, не взирая на возможное вызывающее поведение граждан. Как блюстителю порядка, городовому предписывалось быть примером благопристойности не только на службе, но и в быту, для чего он обязан был избегать непристойных шуток, сквернословия, бражничества, плясок и пения в публичных местах. Столичным околоточным надзирателям с учетом этих требований было даже запрещено посещать трактиры и рестораны в свободное от службы время в качестве частных лиц.

Кратко состояние  в ОВД служебной дисциплины и наличие негативных явлений в соблюдении законности личным составом определялось следующими основными положениями:

– формальным контролем со стороны государства (Правительствующий Сенат, прокуратура, губернские правления);

– несовершенным механизмом ответственности чинов полиции перед законом;

– отсутствием форм общественного (социального) контроля за деятельностью ОВД;

– неразвитостью муниципальных полицейских подразделений;

– перегруженностью обязанностей полиции посторонними функциями;

– недостаточным уровнем профессиональной подготовки личного состава и его материального обеспечения.

В течение ХХ века содержание дисциплинарных отношений  при прохождении государственной службы в России дважды подвергалось радикальному реформированию, что вызывало настоятельную необходимость научного осмысления обновленного характера отношений, возникающих между государственными служащими и их руководителями (начальниками).

Полный отказ в РСФСР  от правового института дисциплинарных отношений, сложившийся в дореволюционной России, в коше менял прежние подходы к природе этого института и обусловливал необходимость выработки и правового урегулирования новой системы дисциплинарных отношений⁸.

В августе 1919 года заместителем Народного Комиссара внутренних дел и заместителем заведующего Главмилиции РСФСР был утвержден Дисциплинарный устав для служащих советской Рабоче-Крестьянской милиции.

В Дисциплинарном уставе милиции  понятие «дисциплины в милиции» и его содержание не было обозначено, хотя из анализа текста опосредованно вытекает, что под дисциплиной в милиции понималось строгое и неуклонное исполнение обязанностей по службе.

Устав определял полномочия командного состава по наложению дисциплинарных взысканий на подчиненных. Заведующий Главмилиции и начальник губернского управления милиции имели одинаковые дисциплинарные права. Меньшими по объему дисциплинарными правами обладали соответственно начальники уездных, городских и волостных милиций.

Необходимо  отметить, что в части привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, избранных на свою должность, Устав не противоречил положениям Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР об организации советской Рабоче-Крестьянской милиции от 12 октября 1918 года. Взыскание на эту категорию могло быть наложено только соответствующими исполнительными комитетами Советов.

Устав провозглашал индивидуальный подход к лицу, нарушившему дисциплину в милиции, и поэтому при избрании меры наказания руководитель должен был учитывать степень вины, срок службы, обстоятельства дела, предыдущее поведение нарушителя.

В Дисциплинарном уставе милиции указывался перечень накладываемых на подчиненных взысканий (предостережение, выговор в строю или в приказе по милиции, наряд вне очереди, арест не свыше 10 суток, смещение на нижестоящую должность, увольнение со службы).

Анализ содержания правовых норм Дисциплинарного устава милиции позволяет сделать вывод, что данный документ именовать подобным образом нельзя. Это, скорее, была инструкция по наказанию личного состава, а не полноценный дисциплинарный устав ведомства. Данный вывод обуславливается тем, что в этом документе:

- отсутствовали  ссылки на правовые основы поддержания дисциплины в милиции и не были определенны обязанности, которые она налагает на руководящий и подчиненный состав;

- не содержалось  даже намека на применение поощрений в отношении работников милиции, которые отличались по службе. Как следствие подобного практиковалась дисциплинарная тактика начальников (командиров), которая однобоко была связана с наказанием либо карой своих подчиненных;

- провозглашенные в Дисциплинарном уставе милиции тезисы о том, что служащие милиции пользуются одинаковыми с гражданами РСФСР правами и им разрешается подавать жалобы на дисциплинарные взыскания, практически не реализовались, так как в Уставе не был предусмотрен механизм разбирательства подобных жалоб и заявлений, что, по существу, сводило данные нормы к лозунгу.

Профилактика нарушений законности и дисциплины в органах милиции в соответствии с Дисциплинарным уставом строилось на других основаниях: устрашение служащих возможностью занесения их фамилий «на черную доску» после увольнения со службы по постановлению суда либо в дисциплинарном порядке за совершение проступка, позорящего звание работника советской милиции.

Заметим, что  Положение о советской Рабоче-Крестьянской милиции (1920 г.) сохранило в милиции «воинскую дисциплину и строгое соподчинение», основанные на действующем в Красной Армии Дисциплинарном уставе РККА.

В соответствии с п.12 Положения «О милиции» предусматривалось, что работники милиции несут дисциплинарную ответственность «согласно Уставу «О дисциплинарных наказаниях», вырабатываемых Главным управлением милиции в соответствии с воинским дисциплинарным уставом. Из этого следует, что законодатель уполномочил НКВД РСФСР разработать новый текст не дисциплинарного устава, а устава о наказаниях в дисциплинарном порядке, который бы трансформировал нормы воинского дисциплинарного устава применительно к личному составу милиции и, по сути, должен был концептуально соответствовать Дисциплинарному уставу РККА.

Таким документом, который реализовал вышеназванные требования ВЦИК и СНК РСФСР и привел дисциплинарные отношения в милиции в соответствии с новыми политическими, экономическими и социальными реалиями страны послевоенного периода, явился Дисциплинарный устав Рабоче-Крестьянской милиции 1923 года. Он был утвержден комиссией в составе заместителя Наркома внутренних дел, заместителя председателя Реввоенсовета Республики, Наркомов юстиции и труда РСФСР и объявлен приказом НКВД от 4 сентября 1923 года. Из ведомственного нормативного акта, которым являлся Дисциплинарный устав милиции (1919 г.), он превратился в межведомственный документ четырех наркоматов.

Наиболее важное и существенное достоинство нового дисциплинарного устава состояло в том, что он впервые нормативно закрепил сущность «революционной милицейской дисциплины», под которой понималось «точное соблюдение установленных в Рабоче-Крестьянской милиции законами и уставами правил службы и обязанностей поведения служащих на основах:

а) уважения всех законов  РСФСР;

б) беззаветной преданности социалистическому Отечеству и советскому строю и данному торжественному обещанию;

в) сознание необходимости  подчинения своей воли предписаниям законом и приказам начальников;

г) взаимного уважения, сплоченности и товарищества всех служащих;

д) воспитания качеств и  способностей, необходимых для безупречного и самодеятельного выполнения своего долга».

В Дисциплинарном уставе РК милиции (1923 г.) усиливалась карательная направленность дисциплинарных взысканий. Максимальная продолжительность дисциплинарного ареста возросла в три раза и достигла 30 суток. Появились новые виды дисциплинарных взысканий: не увольнение из казарменного помещения во внеслужебное время до двух недель (для тех, кто должен был жить в казармах), а также лишение права на повышение по службе, на получение наград и отличий по службе на срок от 4 до 8 месяцев.

Значительно полнее рассматривались и регламентировались вопросы наложения дисциплинарных взысканий и порядок приведения их в исполнение.

Были введены новые  главы, в том числе о поощрении личного состава. Норма о мерах поощрения была отсылочной на ранее принятую (в 1922 г.) Инструкцию о награждении ценными и денежными подарками работников милиции. В соответствии с нормами этого правового акта поощрение объявлялось за «честное и сознательное отношение к обязанностям, добросовестное исполнение возложенных на них поручений».

Большим недостатком содержания Дисциплинарного устава милиции (1923 г.) являлось отсутствие в нем норм, содержащих основание и порядок поощрения личного состава, так как дисциплинарная практика любого руководителя регламентировалась двумя разными правовыми документами: поощрение осуществлялось на основе Правил прохождения службы в милиции, а наказание – в соответствии с нормами Дисциплинарного устава милиции.

В главу о порядке разбора жалобы подчиненного на дисциплинарное взыскание была включена норма, что жалобы нельзя приносить «во время исполнения служебных обязанностей». Последнее, по нашему мнению, практически дезавуировало право подчиненного на ее подачу, так как личный состав в этот период ежедневно работал по 10 – 12 часов без выходных дней. Данная норма была аннулирована Дисциплинарным уставом милиции 1926 года.

Расширялись система мер морального воздействия к нарушителям дисциплины (словесное предупреждение, замечание в приказе, словесный выговор) и круг лиц, которым предоставлялись правомочия по наложению дисциплинарных взысканий на подчиненный состав. Эти права получили помощники начальников органов (от помощника начальника милиции республики до помощника начальника района), комиссары, начальники отделений милиции, старшие милиционеры. Кроме того, была проведена дифференциация дисциплинарных прав руководящего состава разного должностного уровня.

Таким образом, Дисциплинарный Устав РК милиции (1923 г.) являлся важным правовым документом, урегулировавшим многие вопросы в дисциплинарных отношениях в органах милиции. В нем также были устранены нормы, присущие воинским дисциплинарным уставам, определено содержание понятия «милицейская дисциплина».

На основании  решения ВЦСПС в мае 1923 года были воссозданы профсоюзные организации работников милиции, деятельность которых в годы Гражданской войны была приостановлена. Важнейшей их задачей являлась защита трудовых и социальных прав и интересов членов профсоюза.

В первые годы деятельности профсоюзных организаций их работа по укреплению служебной дисциплины среди членов профсоюза сводилась к участию в исполнении чисто административных функций в коллективах: осуществление контроля за соблюдением трудовой дисциплины (выявление прогульщиков, опаздывающих и рано уходящих с работы), наблюдение за соблюдением работающими Правил внутреннего трудового распорядка, рассмотрение обоснованности наложения дисциплинарного взыскания на сотрудника в случае подачи жалобы⁹.

Таким образом, профсоюзные организации, с одной стороны, в какой-то степени подменяли руководящий состав, вторгаясь в их административные правомочия, а с другой, реализуя защитную функцию профсоюза, отстаивали законные права своих членов перед администрацией и в заседаниях народных судов.

Стратегическим направлением профилактики нарушения служебной дисциплины и законности являлось повышение общего профессионально-милицейского уровня подготовки кадров, «ликвидация, - как отмечалось в резолюции совещания заведующих губернскими отделами управления в 1923 году, - правовой безграмотности и создание единообразных методов работы на основе законов».

Одним из составляющих элементов содержания дисциплины в милиции являлась культура поведения ее работников при общении с гражданами, коллегами по службе. Данный подход имел правовую форму. Впервые в практике советской Рабоче-Крестьянской милиции был принят нормативный документ, который регулировал сферу этических взаимоотношений работников государственных органов с гражданами. Таким документом являлся приказ Главмилиции № 35С от 22.06.1922 г. «О вежливом обращении милиции с народонаселением». В приказе говорилось, что «человек, поставленный блюсти общественную нравственность, собственную должен иметь безупречную. Понятие и представление о милиции у населения должно быть связано с честью, справедливостью, законностью, культурой и прочими лучшими качествами безупречных людей».

Итак, в период НЭПа продолжала оставаться на низком уровне служебная дисциплина работников милиции, и в связи с этим почти поголовно командный (начальствующей) состав увлечен был наложением дисциплинарных взысканий, в первую очередь, в виде дисциплинарных арестов и увольнений со службы. Одновременно на состояние служебной дисциплины негативное влияние оказывал высокий уровень преступности в рядах милиции.

1.2. Способы обеспечения  служебной дисциплины 

в органах внутренних дел

Сущность служебной  дисциплины в ОВД выявляется на основе признания ее комплексного характера и рассматривается в двух аспектах: во-первых, в объективном смысле - как совокупность правовых норм, устанавливающих служебные обязанности, права и ограничения; во-вторых, в субъективном смысле – как практическое соблюдение этих правил¹⁰.

Система норм, регламентирующих служебную дисциплину органов внутренних дел, составляет правовой институт, содержанием которого являются:

- нормы, закрепляющие  общие и специальные права  и обязанности;

- ограничения, установленные  для субъектов дисциплины;

- нормы, регламентирующие  применение мер поощрения;

- нормы, устанавливающие  меры ответственности за нарушения  дисциплины;

- дисциплинарно - процессуальные  нормы.

Дать исчерпывающий  перечень правил поведения и профессиональной деятельности сотрудников ОВД в каждом конкретном случае не представляется возможным. Такие правила содержаться в различных законах, уставах, наставлениях, инструкциях, положениях и других правовых актах.

Так, по мнению С.А. Казакова, служебная дисциплина в ОВД «означает соблюдение сотрудником ОВД установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, а также приказами МВД России и прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий».