Дополнительные стадии законодательного процесса

Содержание.

Введение……………………………………………………………………………1

Глава I. Законодательный процесс в Российской Федерации…………………..2

1.1 Понятие  законодательного процесса…………………………………………2

1.2 Понятие  стадий законодательного процесса………………………………...6

Глава II. Основные стадии законодательного процесса………………………...8

2.1 Осуществление права законодательной инициативы………...………8

2.2 Подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу

Российской Федерации…………………………………...……………...………..9

2.3 Обсуждение законопроекта в Государственной Думе Российской

Федерации и его последующее принятие или отклонение……..………….…..11

2.4 Одобрение Советом Федерации принятого Государственной

Думой закона, либо его отклонение………………………………………….….14

2.5 Подписание закона, либо его отклонение Президентом

Российской Федерации…………………………………….................…………..19

Глава III. Дополнительные стадии законодательного процесса…..………...…21

3.1 Рассмотрение  Государственно Думой отклоненного 

Советом Федерации закона………………………………………..…….……….21

3.2 Повторное  рассмотрение Советом Федерации  и 

Государственной Думой отклоненного Президентом закона…………...….….22

Заключение………………………………………………………………..…….....24

Список литературы……………………………………………………..…...…….26

Введение.

Законодательный процесс - одно из важных и приоритетных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам законотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности.

В настоящее время, как никогда ясно, насколько важен для России сам процесс создания закона, начиная с предпосылок его создания и выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «влиться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, его работоспособность и реальность применения.

Излишняя спешка и малограмотность законодателя, нарушение научных основ законопроектной деятельности в полной мере может негативно отразиться на всей правовой системе в целом.

Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные на протяжении веков различными государствами, сосредоточены в области знаний, называемой законодательной техникой. Эта отрасль знания хорошо развита во многих цивилизованных странах.

Цель данной работы - проанализировать теоретические основы законотворческого процесса и показать их практическое применение.

Для достижения поставленной мною цели необходимо решить некоторые задачи: проанализировать понятия законодательного процесса и стадий законодательного процесса; понять:

-как осуществляется законодательная инициатива;

-каким путем происходит подготовка и внесение законопроекта;

-на каких основаниях  законопроект может быть принят, а на каких отклонён;

-кем и где  законопроект подписывается и  опубликуется.

А также разобраться с порядком рассмотрения отклоненного законопроекта на дополнительных стадиях законодательного процесса.

Глава I. Законодательный процесс в Российской Федерации.

1.1 Понятие законодательного процесса.

Исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества. В теоретическом плане законодательный процесс - это установленная процедура оформления, воплощения в закон соответствующих социальных, политических, экономических и иных интересов.

Законотворчество является неотъемлемой частью правотворческого процесса. В свою очередь, правотворчество является элементом более широкого процесса –правообразования1, который подразумевает естественный исторический процесс развития права, в котором происходит анализ и оценка текущей правовой ситуации.

Под правотворчеством обычно понимают деятельность компетентных государственных органов, направленную на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов. Правотворчество является завершающим процессом правообразования. В результате правотворчества акты государственных органов приобретают юридическую силу. По своей социальной сути правотворчество выступает как процесс возведения государственной воли в закон путем формирования различных юридических актов, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества. Правотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечили бы в наибольшей степени равновесное состояние общества, разумное «сцепление» его членов в общественной жизни. А законодательный процесс выступает при этом основным фактором такой деятельности, такой социальной «сцепки».

Правотворчество как процесс состоит из отдельных действий. Эти действия группируют и называют стадиями правотворчества. Ученые расходятся в числе и наименованиях выделяемых стадий. Эти расхождения связаны с тем, что стадийность наиболее отчетливо просматривается только в законотворчестве. Правотворчество как процесс состоит из индивидуальных действий. Они группируются и называются этапами правотворчества. Ученые различают их по количеству и наименованию выделенных этапов. Три стадии видны при любой разновидности правотворчества2:

- подготовка проекта нормативного  правового акта;

- принятие (прохождение) нормативного  правового акта;

- введение в действие нормативного  правового акта.

В законодательном процессе важное место отводится такой стадии как законодательная инициатива. Право на нее получает конституционное закрепление. Оно предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть вопрос об издании соответствующего закона, если инициатива исходит от субъекта названного права. В других случаях субъекты правотворческой инициативы, как правило, не указываются. Однако инициатива издания акта присутствует всегда, какой бы акт не принимался.

Стадию подготовки проекта нормативного правового акта предваряет решение компетентного государственного органа о необходимости издания документа, о выработке проекта, о включении его в план правотворческих работ, о создании комиссии (или о поручении подготовить проект уже существующим органам или структурным подразделениям того или иного органа государства) и т.д. Затем начинается разработка (текста) проекта нормативного правового акта. В содержательном отношении это один из важнейших этапов правотворческого процесса. Именно здесь должны быть найдены и сформулированы положения, которые в дальнейшем станут нормами права.

Стадию подготовки проекта нормативного правового акта предваряет решение компетентного государственного органа о необходимости издания документа, о выработке проекта, о включении его в план правотворческих работ, о создании комиссии (или о поручении подготовить проект уже существующим органам или структурным подразделениям того или иного органа государства) и т.д. Затем начинается разработка текста проекта нормативного правового акта. В содержательном отношении это один из важнейших этапов правотворческого процесса. Именно здесь должны быть найдены и сформулированы положения, которые в дальнейшем станут нормами права.

Содержание следующей стадии правотворческой деятельности - принятие нормативного правового акта - зависит, в первую очередь, от того, каким органом государства (единоначальным или коллегиальным) принимается официальный документ. В одном случае, проект подписывается руководителем, хотя и здесь не исключены более сложные варианты, например, при возвращении проекта нормативного правового акта на доработку. Принятие нормативных правовых актов коллегиальным органом, например, парламентом, представляет собой уже более длительный и более структурированный процесс, в котором можно выделить следующие этапы:

Во-первых, внесение проекта нормативного правового акта на рассмотрение правотворческого органа - этот этап заканчивается включением проекта нормативного правового акта в повестку дня; во-вторых, обсуждение проекта нормативного правового акта; в-третьих, доработку проекта нормативного правового акта; в-четвертых, принятие нормативного правового акта. Прохождение законопроекта в законодательном органе определено регламентными нормами.

Последняя стадия правотворчества - введение в действие нормативного правового акта. Правотворческий процесс не может считаться полностью завершенным без включения в него различных процедур, совершаемых с уже принятыми нормативными правовыми актами до вступления их в юридическую силу: подписания, регистрации, официального опубликования или иных способов официального доведения содержания, принятого нормативного правового акта до его адресатов и т.п. Многие нормативные правовые акты подлежат обязательному официальному опубликованию - помещению в официальное издание, на которое можно ссылаться.

В общем виде, под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином "законодательный процесс" используется термин "законотворческий процесс". В литературе зачастую категории законотворческого и законодательного процесса отождествляются, поскольку они, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработке и принятию законов.

Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования3. Его следует рассматривать как более широкое понятие, поскольку, во-первых, он не полностью формализован и, во-вторых, его начальный этап - выявление потребности принятия закона и законодательная идея - не ограничен по времени и по кругу лиц. Законодательный же процесс предельно формализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган. Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее как по времени, так и по времени, так и по содержанию4.

Основные конституционные требования к правотворчеству:

- законность нормативных правовых  актов;

- отражение в законодательстве  интересов населения;

- обеспечение демократизма и гласности  при разработке и принятии  нормативных правовых актов;

- единство, полнота и непротиворечивость  системы нормативных правовых  актов;

- согласованность правовых актов  регионального уровня с федеральными  актами;

- обязательность создания механизмов  реализации нормативных правовых  актов;

- открытость и доступность информации  о правовых актах.

В общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

В России законодательный процесс регулируется Конституцией Российской Федерации5, регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации6, федеральным законом от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации»7, федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»8. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральное Собрание является законодательным органом (статья 94), и только Федеральное Собрание вправе принимать федеральные законы и федеральные конституционные законы (не противоречащие Конституции), имеющие высшую юридическую силу и прямое воздействие на всю Федерацию, в связи с чем, законотворчество является основной функцией российского парламента.

Статьи 104-108 Конституции РФ отражают порядок принятия законопроекта. Нарушение конституционного порядка прохождения законопроекта лишает принятый акт законной силы. Более того, со стороны палат Федерального собрания к законопроекту предъявляются определенные требования, отраженные в Правилах Палат. Поэтому Конституция Российской Федерации и Положения о Палатах регламентируют в деталях законодательный процесс, который, как мы видим, идет поэтапно. Каждый этап обычно называется этапом законодательного процесса. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он представлен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в порядке, установленном Конституцией.

1.2Понятие стадий законодательного процесса.

Одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, называемые процессуальными стадиями.

Стадия законодательного процесса - регулируемая Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, совокупность действий уполномоченных органов государственной власти по представлению, рассмотрению, утверждению, подписанию и опубликованию нормативного правового акта. Другими словами, это процесс рождения закона.

Можно выделить следующие этапы этого процесса:

1. Осуществление  права законодательной инициативы.

2. Подготовка  законопроекта для рассмотрения  в Государственной Думе.

3. Рассмотрение  законопроекта в Государственной  Думе.

4. Одобрение  закона или его рассмотрение  в Совете Федерации.

Вместо этого этапа возможно, хотя и необязательно, обязательное: неодобрение закона Советом Федерации. Затем следует следующий: создание coгласительной комиссии обеих палат, второй пересмотр закона в Государственной Думе, и его принятия простым большинством голосов (если оно согласуется с Советом Федерации) или 2/3 голосов (Дума не согласна). В последнем случае закон направляется непосредственно Президенту. Кроме того, этого этапа может не быть: если федеральный закон, принятый Государственной Думой, не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, или если он не был рассмотрен Советом Федерации в течение 14 дней.

5. Подписание  и обнародование закона Президентом  Российской Федерации. 7-йВ случае  отклонения закона Президентом (право  вето) появляется дополнительный  этап - рассмотрение закона в обеих  палатах и ​​утверждение предложений  президента или преодоление права  вето на 2/3 голосов, за которыми  следуют Подписанием закона Президентом  и его публикацией.

Некоторые ученые выделяют еще один этап, предшествующий первому - пред-законодательный процесс, включающий появление идеи, обоснование предложений о необходимости нового акта и подготовку самого законопроекта9.

Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из различного количества этапов. Некоторые авторы также выделили чтение закона в Государственной Думе на определенных этапах. Важно подчеркнуть, что, строго говоря, его нельзя ограничивать только рамками Федерального собрания; Хотя, конечно, основная часть этапов приходится именно на этот орган, активные участники также являются Президентом Российской Федерации; в какой-то мере на принятие и появление законопроектов влияют другие субъекты законодательного процесса.

Глава II. Основные стадии законодательного процесса.

2.1 . Осуществление  права законодательной инициативы.

Законодательный процесс начинается с законодательной инициативы и предварительного рассмотрения. Право законодательной инициативы - это возможность внести законопроекты в законодательный орган, то есть в предварительные тексты (проекты законов). «Право законодательной инициативы не следует путать с правом обращения в парламент, который принадлежит любому гражданину, любой организации и не влечет обязательной проверки со стороны парламента»10. Это, то есть обязательный пересмотр, законодательная инициатива отличается от простого желания конкретного человека, организации представить свое предложение парламенту, что, на мой взгляд, просто заблокировало бы работу парламента, поскольку поток предложений было бы огромным. Таким образом, Конституция и законы четко определяют круг субъектов, имеющих право на законодательную инициативу.

В соответствии с частью 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации11 Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, законодательными (Представительных) органов Субъектов Российской Федерации, а также высших судебных органов: Конституционного Суда Российской Федерации, судов Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - по их вопросам. Возможна совместная законодательная инициатива субъектов. Он приобретает особое значение для субъектов Российской Федерации в связи с принципиально новыми подходами к их участию в федеральном законотворчестве. Не исключено совместное осуществление законодательной инициативы и других ее субъектов. В соответствии с Правилами Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов и поправок к законопроектам, законодательных предложений по разработке и принятию новых законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в существующие Законы или признать эти законы недействительными; Предложения о внесении изменений и дополнений в положения Конституции Российской Федерации.

2.2 Подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу РФ.

Введению законопроекта в законодательный орган предшествует очень длительная работа по его подготовке. Для подготовки законопроектов привлекаются различные специалисты и соответствующие учреждения. К примеру, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, обычно, осуществляется министерствами или созданными при них специальными рабочими группами.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч.2 ст.104 Конституции РФ), поскольку Конституция именно к компетенции этой палаты отнесла принятие федеральных законов, функции другой палаты - Совета Федерации - состоят в последующем рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или неодобрении.

Вносимый законопроект в соответствии с Регламентом Государственной Думы (ст.105 Регламента12) должен сопровождаться: пояснительной запиской к законопроекту, указывающей предмет законодательного регулирования и  излагающей концепцию проекта, непосредственно текстом проекта с указанием на титульном листе субъекта законодательной инициативы, внесшего проект, необходимыми обоснованиями, включая финансово-экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмена, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона, заключения Правительства РФ (в случаях, определенных ч.3 ст. 104 Конституции) и другими документами.

В текст внесенного законопроекта могут быть включены положения о сроках и порядке вступления закона в силу, об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного закона, предложение Президенту РФ и поручение Правительству РФ о приведении в соответствие с вновь принятым законом их правовых актов (ст.106 Регламента).

Поступивший в Думу законопроект, согласно ч.1 ст.107 Регламента Думы13, регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ.

Далее, Председатель ГД направляет законопроект в профильный комитет. Комитет определяет соответствие представленного законопроекта требованиям Конституции (ст.104) или Регламенту Думы (ст.105) и в 14-дневный срок представляет его на рассмотрение Совета Думы. Совет Думы в свою очередь принимает решение о назначение ответственного Комитета по законопроекту (могут быть назначены несколько комитетов, но заключение по законопроекту выносит профильный) и по его предложению назначает срок представления законопроекта на рассмотрении в первом чтении, либо принимает решение о возвращении законопроекта инициатору, если он не соответствует Конституции и Регламенту Думы. Совет может установить срок для подготовки законопроекта. Для работы над законопроектами комитет (либо комитеты) могут создавать рабочие группы. В состав рабочих групп могут включаться депутаты, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты (ч.4 ст.111 Регламента Думы14). Поступающие предложения и замечания по законопроекту рассматриваются и обсуждаются на заседаниях ответственного комитета. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета ГД может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. В случае, если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой экспертизы законопроекта, ответственный комитет вносит проект обращения ГД к Общественной палате о проведении экспертизы законопроекта (ч.1ст.112 Регламента Думы15). Правовое управление Аппарата ГД по поручению Совета ГД или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта (ч.2 ст112 Регламента Думы). Все заключения (Общественной палаты, правового управления аппарата ГД, отзывы и предложения по поводу законопроекта из субъектов РФ) направляются в ответственный комитет.

По итогам проведенной работы по законопроекту ответственный комитет выносит заключение, в котором вносит его на заседание Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить. Законопроект, материалы к нему, заключение ответственного комитета, направляются в Совет Думы для внесения на пленарное заседание Думы (ст.114-115 Регламента Думы16).

Таким образом, на данной стадии происходит внесение законопроекта уполномоченным на то субъектом законодательной инициативы в Государственную Думу, где законопроект регистрируется и предварительно рассматривается, то есть проверяется его соответствие требованиям Конституции и Регламенту Думы, наличие сопроводительных материалов.   Заключительной ступенью является либо возвращение законопроекта инициатору, либо включение проекта в повестку заседания Государственной Думы.

2.3 Рассмотрение проекта закона в Государственной Думе РФ и его последующее принятие или отклонение.

Согласно Регламенту Думы, порядок рассмотрения законопроекта осуществляется в трех чтениях (ст.116 Регламента Думы17).

В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклад ответственного комитета Думы, проводившего предварительную работу над законопроектом. Если проект был направлен в несколько комитетов, то также заслушиваются содоклады этих комитетов. Далее проводятся прения, в ходе которых предоставляется слово для выступления представителям фракций и депутатских объединений, депутатам Думы, членам Совета Федераций, представителям Президента и Правительства, субъектов Федерации и другим лицам, приглашенным для участия в обсуждении. При обсуждении законопроектов, предусматривающие затраты из федерального бюджета (согласно ч.3 ст. 104 Конституции18) заслушивается заключение Правительства. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений путем голосования (ст.118-199 Регламента Думы19).

Дума вправе принять одно из следующих решений:

1) принять законопроект  в первом чтении и поручить  ответственному комитету продолжить  работу над ним с учетом  поправок;

2) отклонить законопроект;

3) принять закон  в целом. 

Законопроекту считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы (ч.2 ст.105 Конституции). Если по итогам голосования предложение о принятии закона в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется постановлением Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается инициатору.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Дума устанавливает сроки подачи поправок к нему. Также, по решению Думы законопроект может быть вынесен на всенародное обсуждение (ч.6 ст.119 Регламента Думы). Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.

В соответствии ст. 120-121 Регламента Думы, принятый в первом чтении законопроект передается на доработку (работу над поправками) комитету, ответственному за его подготовку. Поправки вправе вносить все субъекты, наделенные нравом законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. К доработанному законопроекту прилагается таблица поправок, одобренных комитетом, таблица поправок, отклоненных комитетом, таблица поправок, по которым решение не принято.

В ходе второго чтения, порядок которого утвержден ст.123 Регламента Думы, представитель ответственного комитета докладывает депутатам об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем происходит обсуждение поправок и далее голосование по принятию или отклонению этих поправок к законопроекту. После чего на голосование ставить вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования набрано недостаточное число голосов по принятию законопроекта, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения и возвращается инициатору. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет, который вместе с Правовым управлением Аппарата Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго чтения (с учетом принятых или отклоненных поправок (ст. 124 Регламента Думы). По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем чтении.

При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам (ч.2 ст.124 Регламента Думы).

Законопроекты о принятии федерального бюджета имеют ещё одно четвертое чтение.

Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы. При принятии федеральных конституционных законов или поправок к Конституции необходимо, чтобы проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы.