Гарантии местного самоуправления

    Содержание 

    Введение

    Организация местного самоуправления является одним  из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством.

    Реформа местного самоуправления на современном  этапе является одной из важнейших  задач развития российской государственности. Не случайно Конституция Российской Федерации относит институт местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации наряду с институтом государственной власти, федеральным устройством государства, республиканской формой правления и другими положениями первой главы основного закона.

    Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ¹ разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике. Закон направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению. Закон направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию.

    В Законе введены новые принципы территориальной  организации местного самоуправления, предусматривающие формирование муниципальных  образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах, с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий. Это позволяет создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов. В Законе четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение не финансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий. Закон предусматривает проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в нем положений в достаточные по продолжительности сроки.

    Процесс становления местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, главными среди них являются финансово-экономические  трудности местного самоуправления, недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы функционирования местного самоуправления, проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

    Тема  данной курсовой актуальна в силу того, что организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством, а нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает противоречивость и неопределенность многих процессов и решений. Кроме того, развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

    В данной курсовой работе я рассматриваю правовые и конституционные основы местного самоуправления.

    Задачей является определение понятия местного самоуправления, анализ правовых основ местного самоуправления, в частности:

• определить понятие, функции и принципы местного самоуправления;
• раскрыть систему и полномочия органов местного самоуправления;
• описать конституционные основы местного самоуправления.

    Глава 1. Понятие, функции и принципы местного самоуправления 

    Местное самоуправление – одна из двух форм организации публичной власти в  административно-территориальных единицах государства.

    Местное самоуправление неотъемлемо связано  с демократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. Конституция РФ предусматривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству², что и реализуется в новом варианте закона о местном самоуправлении³. Местное самоуправление является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом. 

    1.1  Понятие местного самоуправления

    В соответствии с п.2 ст.1 ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций⁴.

    Под местным самоуправлением понимается право и способность органов  местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел  и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей  компетенцией и в интересах местного населения.

    В соответствии с ч. 1 Конституции РФ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Под основами конституционного строя Российской Федерации обычно понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерации характер конституционного государства⁵. Таким образом, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством. В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.

    При уяснении сущности местного самоуправления необходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня публичной власти, следовательно, местное самоуправление обладает всеми основными признаками и свойствами власти и может осуществляться в двух основных формах народовластия: непосредственно и опосредованно, т.е. через органы местного самоуправления. Во-вторых, самостоятельность местного самоуправления не безгранична: оно может осуществляться в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, издаваемыми в соответствии с федеральными законами. В-третьих, автономность и самостоятельность местного самоуправления не означают полной его изолированности, многие вопросы местного значения население не в состоянии решать самостоятельно, в то же время некоторые государственные функции эффективно могут выполняться органами публичной власти на местах. Поэтому Конституция РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). Данное конституционное положение корреспондирует и Европейская хартия местного самоуправления, п. 3 ст. 4 которой закрепляет, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. 

    1.2 Функции местного самоуправления

    В соответствии с Конституцией РФ местное  самоуправление осуществляет ряд функций, охватывающих основные направления  деятельности местного самоуправления, характеризующие его природу и социальное назначение. Так, местное самоуправление:

    а) обеспечивает участие населения  в самостоятельном решении местных  вопросов;

    б) обеспечивает социально-экономическое  развитие соответствующей территории;

    в) управляет муниципальной собственностью;

    г) обеспечивает потребности населения  в социально-культурных, коммунально-бытовых  и других полезно важных услугах;

    д) осуществляет защиту интересов и  прав местного самоуправления;

    е) обеспечивает охрану общественного  порядка, реализацию законов, поддержание правопорядка на территории муниципального образования.

    Как одна из форм власти, местная власть, реализует политику государства  на местах, принимая обязательные для  исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.

    Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию  граждан, их непосредственное участие  в управлении местными делами и в  этом смысле является одной из структур гражданского общества.

    Как организатор местного хозяйства, местное  самоуправление выполняет экономические  функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших  общественных услуг. Таким набором  функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан – не его дело. Общественные и другие некоммерческие организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, привлекая для их решения местные ресурсы. 

    1.3 Понятие основных принципов местного самоуправления

    Принципы  местного самоуправления - это обусловленные  природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

    В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных  закономерностей и тенденций  развития местной власти. Для них  характерно следующее:

    1. Принципы предопределяют построение  и функционирование муниципальной  власти.

    2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

    3. Принципы выступают в качестве  критерия оценки действующей  системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

    4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки  и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности  в развитии институтов местного  самоуправления.

    Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы.

    Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации", основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно - территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

    Реализация  принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах  муниципальных образований, но и  системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

    К общим принципам местного самоуправления относятся:

    а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

    б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

    в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его  полномочиям;

    г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

    д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

    е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

    ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

    з) гласность деятельности местного самоуправления;

    и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

    к) государственная гарантия местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава 2. Конституционные основы организации местного самоуправления 

    Осуществление местного самоуправления в РФ обеспечивается рядом конституционных гарантий, представляющих собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Они являются важнейшим  условием полного и эффективного осуществления местным самоуправлением своих задач и функций.

    Конституционные нормы обладают высшей юридической  силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции РФ запрещается ограничение, кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами.

    Конституция России устанавливает право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также право самостоятельно осуществлять управление местными делами путем прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130). Эта норма, по существу, развивает положение о местном самоуправлении как одной из форм народовластия и основ конституционного строя.

    Гражданам РФ предоставляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме.

    В Конституции РФ сформулировано поле деятельности местного самоуправления – «вопросы местного значения⁶». В их перечень Конституция РФ включила строительство и распределение жилья, в сфере муниципального здравоохранения к вопросам местного значения отнесено оказание бесплатной медицинской помощи за счет средств местного бюджета, страховых взносов и иных поступлений. Конституцией также гарантируется общедоступное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных образовательных учреждениях.

    Правовое  регулирование сферы местного самоуправления отнесено к совместному ведению  РФ и ее субъектов, поэтому перечень вопросов, отнесенных к ее полномочиям  местного самоуправления, может осуществляться законодательством субъектов РФ и конкретизироваться в нормативных правовых актов местного самоуправления⁷.

    Функционирование  местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой, территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).

    2.1 Правовая основа местного самоуправления

    Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

    Правовая  база местного самоуправления – это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.

    Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации  посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

    – население муниципального образования  самостоятельно решает вопросы местного значения;

    – экономической основой местного самоуправления является муниципальная  собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;

    – система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления  местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

    – местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и  на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций;

    – изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

    – органы местного самоуправления имеют  самостоятельные полномочия по решению  вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

    – местному самоуправлению гарантируется  право на судебную защиту;

    –местному самоуправлению гарантируется компенсация  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых органами государственной власти;

    – устанавливается запрет на ограничение  прав местного самоуправления, установленных  Конституцией Российской Федерации  и федеральными законами.

    Правовую  основу местного самоуправления в России составляют⁸:

    – общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Весьма важное значение в регулировании  местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года. Россия, подписав вышеуказанную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:

• обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;
• основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом;
• органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив;
• осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;
• предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом и т.д.⁹

    – федеральные Конституционные законы и федеральные законы (Федеральный  закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 декабря 2003 г.);

    –  Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.);

    –  Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) ;

    – федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: Указы  и Распоряжения Президента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

    – Конституции (Уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов  РФ (в настоящее время специальные  законы приняты во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов  организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»);

    – муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

    Особые  права законодательство закрепило за сходами граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Если прежде сходы граждан действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются. 

    2.2 Территориальная и организационная основа местного самоуправления