Гарантии местного самоуправления. 3

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………..... 3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГАРАНТИЙ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ…………………………........................6

1. Понятие, сущность и особенности гарантий

     местного самоуправления…………………………………………..  6

2. Классификация гарантий местного самоуправления……………. .10

ГЛАВА 2. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ЮРИДИЧЕСКИХ  ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ….. 15

2.1.    Понятие и сущность  юридических гарантий

          местного  самоуправления………………………………………….. 15

2.2.    Правовые формы защиты  правовых основ 

          местного  самоуправления   как юридическая  гарантия…………..20

ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………... 25

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………………... 27

ПРИЛОЖЕНИЕ......………………………………………………………... 30

ВВЕДЕНИЕ

  Конституция  Российской Федерации, определяя  российское государство как демократическое,  закрепляет важнейшие устои его  демократизма, находящие выражение, прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление признаётся и гарантируется в статьях 3 (п.2), 12, 130-133 и др. Конституции Российской Федерации, а в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в статье 2 прямо указывается: “Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации”.

Таким образом, актуальность такого института муниципального права как гарантии местного самоуправления заключается в его фундаментальности, значимости, как в теоретическом, так и в практическом плане и в том, что гарантии нашли свое закрепление в первую очередь в конституционных принципах организации и деятельности местного самоуправления и ими принято считать те реально существующие объективные и субъективные факторы, которые обеспечивают существование и развитие различных общественных институтов, а также реализацию гражданами своих прав, свобод и обязанностей.

 Однако следует заметить, что практика осуществления местного самоуправления показывает, что в стране не создана система гарантий для решения местным сообществом вопросов местного значения в полном объеме. Оценивая состояние местного самоуправления в России, можно констатировать бедственное положение экономики и финансов большинства муниципальных образований, низкий уровень развития муниципальной инфраструктуры, остроту социальных проблем, отсутствие единых подходов со стороны государственной власти при предоставлении финансовой поддержки органам местного самоуправления.

   Поэтому  такой институт, как гарантии  местного самоуправления,  как  очень важное, комплексное и многообразное  явление, требует особо тщательного  изучения и рассмотрения различных  его сторон.

  В настоящее время появилось значительное количество научных работ, темой исследования которых является анализ действующего законодательства о местном самоуправлении и практика его применения.   Существенный вклад внесли такие российские учёные, как С.А. Авакьян, П.В. Анисимов, Н.С. Бондарь, М.В. Баглай, С.Н. Бочаров, Н.И. Грачев, В.Г. Игнатов, В.Т. Кабышев, М.Н. Козюк, O.E. Кутафин, В.В. Лазарев, Ж.И. Овсепян, В.В. Пылин, Н.В. Постовой, A.C. Прудников, Ю.М. Прусаков, В.Д. Симухин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шургина, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов и др.

  Однако  проблемы, связанные с обеспечением  и защитой прав местного самоуправления, специально не исследовались.  Фактически, несмотря на имеющиеся  научные работы, вопросы гарантий  и защиты прав местного самоуправления  до настоящего времени не получили  самостоятельного и полного научного  освещения.

  Актуальность  проблемы данного исследования  и степень ее разработки определяют  объект и предмет исследования, его цель и задачи.

  Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе реализации конституционно закрепленного института гарантий местного самоуправления в условиях современной России.

  Предмет исследования - гарантии и защита прав местного самоуправления в современных условиях развития российского государства.

  Цель исследования заключается в том, чтобы на основе системного анализа, исследовать реализацию института гарантий местного самоуправления  с точки зрения современного законодательства Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели ставятся следующие задачи:

1. исследовать понятие, сущность, особенности основных гарантий местного самоуправления с точки зрения современного законодательства РФ;
2. рассмотреть классификацию гарантий местного самоуправления, описать виды указанных гарантий и раскрыть их основное содержание;
3. изучить понятие и сущность защиты прав местного самоуправления в свете последних изменений российского законодательства;
4. подвести итоги исследования выбранной темы, сформулировать выводы и заключения, обобщить полученные материалы в курсовой работе.

  Поставленные  цели и задачи обусловили структуру  представленной работы. Курсовая  работа  состоит из введения, теоретической  части из двух глав и заключения, включает в себя список использованной  литературы.

  Законодательной  основой курсовой работы выступают  – Конституция Российской Федерации  от 12 декабря 1993 года, Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации» от 6 декабря  2003 года, и другие нормативные  правовые акты, регулирующие данный  вид правоотношений в России.

  Основой методологии исследования являются методы, обеспечивающие познание наиболее общих закономерностей становления и развития общества, в частности, единства исторического и логического, диалектического метода, индукции, дедукции, анализа; общенаучных методов: системного и структурно-функционального подходов.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1.Понятие,  сущность и особенности гарантий  местного самоуправления

  В Конституции РФ впервые местное самоуправление было определено как одна из основ конституционного строя России. Статья 12 Конституции РФ установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления был определен в гл. 8 Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».¹

  Согласно п. 2 Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, местное самоуправление (см. Приложение 1) – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций.²

  Необходимым  условием полного и эффективного  осуществления задач и функций  местного самоуправления в Российской  Федерации является обеспечение  реализации и защиты прав местного  самоуправления, создание гарантий  подлинной независимости и самостоятельности  местного самоуправления. Обеспечение  государственных гарантий местного  самоуправления на сегодня является одним из важнейших направлений государственной политики Российской Федерации.

 Гарантия  в переводе с французского  garantir означает «обеспечивать». Толковый словарь русского языка трактует гарантию как ручательство, порука, в чем-нибудь, обеспечение.³

  Конечно,  нельзя сказать, что в современных научных и иных источниках гарантиям местного самоуправления не уделялось внимания. Наоборот они довольно широко освещались учеными-государствоведами (Авсеенко В.И., Бабун Р.В., Бондарь Н.С., Бочаров С.Н., Кудин В.А., Кутафин O.E., Прудников A.C., Симонов A.M., Пылин В.В., Фадеев В.И., Шугрина Е.С. и др.) в различных изданиях.

  Однако глубокого системного анализа реального положения дел с обеспечением прав местного самоуправления не проводилось. Фактически освещения сводились к комментированию конституционных положений и действующего в то время Федерального закона от 28.02.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».⁴ Большинство ученых существующие проблемы местного самоуправления в своих работах не отражали, в изданиях фактически отсутствовали элементы критики. А между тем, по инициативе администрации Президента России в 2000-2003 гг. в стране была проделана большая работа по изучению проблем реализации действующего с 1995 г. вышеуказанного закона и поиску действенных механизмов развития местного самоуправления, отвечающего объективным реалиям.

 Обновленный  закон об общих принципах организации  местного самоуправления сегодня  многое расставляет по своим  местам. Он направлен на децентрализацию  власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности  пред народом. В целом —  на то, чтобы сделать жизнь  более предсказуемой и обеспеченной.

  Система  гарантий местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность  условий и средств, обеспечивающих  их реализацию и правовую защиту.⁵

  В современной  литературе встречаются различные  определения гарантий прав местного  самоуправления.

  Некоторые  авторы считают, что гарантии  местного самоуправления - это условия  и средства, позволяющие обеспечить  реализацию и эффективную правовую  защиту прав местного самоуправления.

  По мнению  Фадеева В.И., система гарантий  прав местного самоуправления, закрепляемая  муниципальным правом, охватывает  всю совокупность условий и  средств, обеспечивающих их реализацию  и правовую защиту.⁶ Этого же мнения придерживается профессор Шугрина Е.С. в своем издании.⁷

  Группа  авторов во главе с профессором  Бондарем Н.С. полагает, что гарантии  местного самоуправления представляют  собой систему средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности  реализации гражданами их прав  на местное самоуправление. Одновременно  это также своеобразный механизм  ограничения государственной власти, которая всегда стремиться к  усилению своего влияния на  местном уровне, включая сферу  местного самоуправления.⁸

  В научных работах, посвященных конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления гарантии представлены как система средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализаций гражданами их прав на местное самоуправление.

  Ткачева  H.A., говоря о гарантиях основ  конституционного строя, определяет  их как организационно-правовые  условия и средства, которые обеспечивают  реальность, социальную исполнимость  предписаний, содержащихся в нормах  этого института, а также их охрану и защиту в случае нарушения.⁹ Как видно в научных изданиях имеет место тенденция использовать понятие гарантий более широко. Указанная позиция соответствует ст. 12 Конституции Российской Федерации, где говориться, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.¹⁰ Сходной позиции придерживается и Шеремет К.Ф.¹¹

  Профессор  Князев под гарантированностью  понимает обязательство государства  в лице региональных и федеральных  органов не только не препятствовать  законной деятельности различных  управленческих структур, но и  благоприятствовать ей (вовремя  принимать нужные законы), способствовать  защите интересов местного самоуправления. Фактически Князев говорит о  том, что государство настолько  "обязано" местному самоуправлению, что говорить о самостоятельности  местного самоуправления невозможно, так как у государства сплошные  обязанности, а у местного самоуправления  только права.¹²

 Целевое  назначение гарантий - это обеспечить  правовыми средствами:

-  организационную  и материально-финансовую самостоятельность  органов местного самоуправления  в решении вопросов местного  значения;

- защиту  прав местного самоуправления  и создание благоприятных возможностей  для их наиболее полной реализации.

  Таким образом, в муниципальном праве сложились различные понимания гарантий местного самоуправления:

1. Гарантии  понимаются как реально существующие  условия и средства, обеспечивающие  реализацию местного самоуправления.

2. Как совокупность  правовых норм, гарантирующих осуществление  местного самоуправления.

3. Гарантии  местного самоуправления рассматриваются  в первых двух смыслах сообща, это точка зрения большинства.

И нельзя при  этом сказать, что чья-либо точка  зрения не верна.

2. Классификация гарантий местного самоуправления

  Определение  четкой классификации несомненно обладает большой значимостью, как теоретической, так и практической. В теоретическом аспекте классификация позволяет обеспечить логичность и последовательность научного исследования. ¹³ «В практической плоскости, - пишет М.В. Карасева, - классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении научного материала и т.д.». Более того, «правильно составленная классификация, отобразив закономерности развития классифицируемых объектов, глубоко вскрывает связи между изучаемыми объектами и помогает исследователю ориентироваться в самых сложных ситуациях, служит основой для обобщающих выводов и прогнозов».¹⁴

 В современном  законодательстве не существует  четкого решения вопроса о  классификации гарантий местного  самоуправления. Подходы же наоборот, отличаются большим разнообразием. 

  В ст. 133 Конституции РФ закреплены  такие гарантии местного самоуправления  как право на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникших  в результате решений, принятых  органами государственной власти. Не допускается запрет на ограничение  прав местного самоуправления, установленных  Конституцией РФ, законами¹⁵. Из этого следует - гарантии местного самоуправления делят на экономические, организационные и правовые

 Наиболее  распространенным подходом в научной литературе классификации гарантий местного самоуправления на мой взгляд является разделение на общие и специальные (юридические). Такая классификация позволяет выделить с одной стороны гарантии, напрямую связанные с осуществлением местного самоуправления (специальные), а с другой стороны - связанные с ним, но не напрямую, а опосредованно (общие).   Данный критерий сводится к разделению гарантий местного самоуправления в зависимости от формы и степени воздействия на общественные отношения, возникающие при реализации права на местное самоуправление¹⁶.

  Под общими гарантиями понимаются экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.¹⁷

  К общим гарантиям чаще всего причисляют экономические, политические, духовные гарантии, социальные, а к специальным - юридические гарантии. Разделение гарантий на такие группы является достаточно распространенным и может быть применимо не только по отношению к местному самоуправлению, но и в ряде других случаев.

  К экономическим гарантиям относится сложившаяся экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальную собственность. Не меньшее влияние на местное самоуправление оказывает существующая финансовая система. Состав финансовой системы непостоянен и может меняться.   Существенное влияние на это оказывают процессы, протекающие в обществе и государстве. Изменения, касающиеся финансовой системы, не могут не сказываться и на развитии местного самоуправления.

  К политическим гарантиям местного самоуправления относят политико-правовой режим государства. В условиях демократического режима власть реализуется в интересах народа демократическими, правовыми методами, права и свободы человека и гражданина всесторонне гарантированны и защищены, закон господствует во всех сферах общества. Отдельные исследователи считают, что о политических гарантиях можно говорить с большим сомнением, так как в Российской Федерации еще не решены окончательно вопросы разделения властей, не определены полномочия Российской Федерации и ее субъектов, не решены еще многие вопросы формирования российской государственности. С этим мнением сложно согласиться.¹⁸

  Несмотря на все проблемы, в соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Далее в Конституции выделено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Система органов государственной власти основана на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В статье 13 Конституции Российской Федерации закрепляется идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. При этом никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Все указанные положения Конституции Российской Федерации имеют прямое действие и применяются на всей территории России.¹⁹ Вместе с тем, это не исключает возможности прихода к власти путем свободных выборов тех или иных политических сил, общественных объединений со своей идеологией. Однако это не должно вести к исключению из жизни других идеологий, не должно отражаться на учебных программах, на государственных и муниципальных средствах массовой информации, на подборе и расстановке государственных и муниципальных служащих.

  Другие авторы выделяют среди общих гарантий местного самоуправления не политические, а организационно - политические гарантии. Под ними они понимают демократический характер политического режима в стране, который обуславливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством²⁰.

  Организационный аспект гарантий особенно важен в условиях становления местного самоуправления. В Российской Федерации большое значение имело проведение съездов, совещаний, конференций и других мероприятий, где происходила разработка концепций новых законопроектов по вопросам местного самоуправления. Организационной гарантией осуществления местного самоуправления стало и объединение муниципальных образований.             Под духовными гарантиями понимается существующий в обществе уровень развития культуры, правосознания, духовных ценностей. Построение системы местного самоуправления должно базироваться на основе учета существующих традиций и обычаев. Насаждение чуждых той или иной культуре институтов обречено на провал. Характеризуя современное состояние духовных гарантий, следует отметить, что правовая культура нашего населения пока еще низка. Более того, нецеленаправленное и хаотичное развитие общественных процессов, как считает Д.Н. Козак, породили правовой нигилизм.

  А если в правовой культуре общества есть изъяны, существенные недостатки, то и исполнение законов затрудняется, законы порой наталкиваются на «неприятие» их людьми. В связи с этим очень часто можно наблюдать безразличие людей к решению вопросов местного значения, проведению выборов в различные органы власти²¹.

  О социальных  гарантиях местного самоуправления  стали говорить после принятия  Конституции РФ. Согласно Конституции,  РФ провозглашена социальным  государством,  следовательно, это  относится и к местному самоуправлению. Социальные гарантии с этой  точки зрения означают гарантированность  прав и свод  в экономической  и социальной сфере, в культурной  жизни общества, гарантированность  прав и свобод человека на  уровне местного самоуправления. При этом речь идет о гарантированности  образования, культуры, семьи, здравоохранения  и иных социальных вопросов  на местном уровне.

  Когда речь идет о социальных гарантиях, особо рассматриваются гуманистические основы местного самоуправления, под которыми понимаются такие основополагающие принципы, которые закрепляют правовое положение человека, его права и свободы в качестве высшей ценности.

  Профессор  Коваленко среди социальных гарантий  выделяет такие, как развитие  социальной структуры общества, формирование основных социальных  групп с определенными социально-экономическими  интересами и потребностями, институты  гражданского общества. Иными словами  под социальными гарантиями он  понимает реально сложившиеся  условия существования и развития  местного самоуправления.²²

  Также выделяют духовные гарантии в отдельный вид, но при этом практически ничего не говорят о гарантиях социальных.

В заключении можно сказать, что этот вид гарантий изучен недостаточно, ведущую роль в их познании играют работы Дмитриева  и Коваленко.²³

  Особое место в системе гарантий местного самоуправления занимают специальные (юридические) гарантии. О них подробнее речь пойдёт в следующей главе.

ГЛАВА 2. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЮРИДИЧЕСКИХ                     ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1.    Понятие и сущность юридических  гарантий местного самоуправления

  Юридические гарантии представляют  собой правовые средства обеспечения  деятельности местного самоуправления (также можно встретить термин  «правовые гарантии местного  самоуправления», но я считаю, что правильно будет  называть  юридические гарантии)

  По мнению Н.Л. Пешина, юридические гарантии можно разделить на общие и специальные. К общим гарантиям относятся конституционные гарантии, гарантии, закрепленные в федеральном законодательстве, и гарантии, закрепленные в законодательстве субъектов Российской Федерации.   Специальные же гарантии - это дополнительные меры, устанавливаемые с целью обеспечения осуществления местного самоуправления с учетом специфики той или иной сферы общественных отношений.

   В свою очередь специальные  гарантии могут быть закреплены  как в Конституции Российской  Федерации, федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов  Российской Федерации. Думается, что данный подход требует  некоторого уточнения²⁴.

  Следуя подобной логике, среди  общих гарантий можно было  бы выделить и гарантии, закрепленные  в уставах муниципальных образований  и нормативных актах органов местного самоуправления, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Мнения о том, что в уставах муниципальных образований могут содержаться гарантии местного самоуправления, придерживаются и другие ученые. В уставы муниципальных образований включаются положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления. Следовательно, в них конкретизируются гарантии местного самоуправления, содержащиеся в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.²⁵

  Юридические гарантии по  своему характеру могут быть  материальными и процессуальными.  Например, право на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых  органами государственной власти, закрепленное в статье 133 Конституции  Российской Федерации, является  материальной гарантией.²⁶ Процессуальной же гарантией будет порядок компенсирования данных расходов, определенный в федеральном законодательстве, где указывается, что размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения теми органами, которые приняли это решение. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

  В зависимости от целевого  назначения специальные (юридические)  гарантии можно разделить на  три группы:

1) Гарантии, обеспечивающие финансовую и  экономическую самостоятельность  местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих  материально-финансовых ресурсов, которые  должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Важнейшей общей  гарантией, обеспечивающей самостоятельность  местного самоуправления в решении  вопросов местного значения, выступает  закрепляемая законодательством финансово-экономическая  база местного самоуправления.

2)  Гарантии, обеспечивающие организационную  самостоятельность местного самоуправления. К гарантиям, обеспечивающим организационную  самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством  о местном самоуправлении организационные  основы местного самоуправления, принципы определения компетенции  органов местного самоуправления.

  Статья 3 Конституции Российской Федерации  устанавливает, что народ осуществляет  свою власть непосредственно,  а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает  местное самоуправление в качестве  самостоятельного уровня осуществления  народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного  самоуправления должна быть организационно  обособлена от государственной  власти и может действовать  в известных пределах автономно²⁷.