Государственная промышленная политика в Российской Федерации

Введение

В последнее время все более актуальной, и это подтверждается дискурсом, в котором участвуют промышленная, научная, политическая общественность, федеральные промышленные министерства, становится проблема разработки осмысленной промышленной политики в Российской Федерации. С чем связано обострение внимания к этому вопросу? Десятилетний период экономических реформ в стране осуществлялся по модели примата финансовых инструментов. Ставилась практически единственная задача финансовой стабилизации, как условия массированного притока в экономику России иностранного и частного капитала. Одновременно решались задачи институциональных преобразований форм собственности, либерализации внешнеэкономической деятельности. Задач экономического роста, активной промышленной политики как таковых не ставилось. По крайней мере, они являлись даже не второстепенными. В значительной степени перечисленные проблемы в той или иной мере за прошедшее время решены. Однако ни Президент страны в своих официальных выступлениях, ни бизнес, ни население не могут быть удовлетворены темпами и перспективами экономического роста.

Ограничивая предмет анализа и последующих предложений промышленностью, промышленным развитием, промышленной политикой, необходимо иметь в виду, что речь идет о сфере национального производства материальных благ, материального продукта. Это ограничение не противоречит проблеме исторической стадии постиндустриальной модернизации страны, поскольку информатизация промышленности, нарастание доли интеллектуально емкого продукта (интеллектуальной собственности) в структуре производства, модернизация промышленности входят в систему целей и ценностей в предлагаемых подходах. Нет противоречия и с миссией государственного управления т.к. в неразрывном контексте предлагаемого рассмотрения находятся вопросы социальной и гуманитарной ответственности государства, вопросы национальной безопасности, логика политического выбора страны последнего десятилетия - рыночной экономики, вхождения страны в мировую экономику.

Развитие рыночных отношений в России и ее регионах актуализировало проблему разработки и реализации обоснованной и тщательно продуманной промышленной политики.

В современных условиях региональная политика в сфере промышленности требует двухуровневого структурирования. С одной стороны, это должна быть политика региональных властей, стержнем которой является деятельность, направленная на воспроизводство путем обеспечения оптимального взаимодействия факторов - ресурсов в сфере промышленности на территории каждого конкретного региона и на институциональное обеспечение его преимуществ по развитию приоритетных отраслей промышленности. Эффективная организация такой деятельности способна относительно быстро стабилизировать ситуацию в промышленности по стране в целом.

С другой стороны, это должна быть политика федерального Центра. Его роль состоит в создании таких общероссийских макроэкономических институциональных условий, которые бы способствовали развитию региональной инициативы по наращиванию промышленного потенциала. Другая задача федерального Центра в этом плане - стимулирование развития наиболее значимых для экономики страны сфер промышленности, в т. ч. за счет эффективного использования финансовых трансфертов.

Вместе с тем, существует ряд проблем промышленного развития, которые не могут быть эффективно решены только федеральным Центром или самими субъектами Федерации. К ним относятся перестройка структуры промышленного производства, инновационные "прорывы", развитие комплекса производственной и рыночной инфраструктуры страны с учетом особенностей территорий и т.д. Такие проблемы определяют необходимость проведения интегрированной согласованной промышленной политики федерального Центра и регионов.

Объект исследования - промышленная политика РФ.

Предмет исследования - промышленная политика РФ в условиях кризиса.

Цель исследования - изучить особенности промышленной политики РФ в условиях кризиса.

Задачи исследования:

1. Изучить историю развития и  сущность промышленной политики.

2. Рассмотреть технологию выработки  промышленной политики.

3. Обосновать необходимость новой  промышленной политики.

4. Рассмотреть цели, ценности, принципы, субъекты, этапы новой промышленной политики.

Глава 1. Основная характеристика промышленной политики в РФ

1.1 История развития и сущность  промышленной политики

Что же такое промышленная политика? Здесь сталкиваются два подхода.

Один - радикально-либеральный заключается в том, что никакой промышленной политики как таковой в национальной экономике быть не должно. Отраслевые пропорции, проблемы перелива капитала меж секторального, межрегионального, многие другие проблемы должны решаться на стыке спроса и предложения в процедурах саморегуляции рынка. Это крайняя позиция. Она вряд ли выглядит убедительно, хотя бы потому, что сами механизмы и институты рыночной экономики в российском случае далеко еще не являются зрелыми и в полной мере функционирующими и сами должны быть предметом активного регулирования и поддержки.

Второй подход тяготеет к традициям государственной экономики, ведомственного администрирования, исключительно бюджетного дотационного механизмов. Очевидно, что такой подход также далек от требований жизни.

Более взвешенной, хотя также не оптимальной позицией является узкое понимание промышленной политики как структурного маневра, т.е. определенных усилий, направленных на перелив капитала из одной отрасли в другую.

Промышленную политику иногда сводят к внутриотраслевому подходу в регулировании отдельных секторов промышленного производства. Это характерно в частности для отраслевых министерств. Так разработаны программы и стратегии развития автопрома, металлургической промышленности, лесопромышленного комплекса, медицинской промышленности, инновационного развития. Но этот подход также не выглядит эффективным. Причина в том, что он даже не ставит проблемы универсального управленческого характера, имеющей отношение в равной степени к разным отраслям промышленности. Именно той основной проблемы, которая является самой острой в российской промышленной повестке дня.

Тут важно упомянуть один принцип. Промышленная политика, как набор мер и действий, должна отвечать на проблемы и вызовы реального промышленного состояния и развития.

В истории на примерах целого ряда индустриально и постиндустриальной развитых стран было видно, что активная промышленная политика решает двойственную задачу. С одной стороны, задачу конъюнктурной модернизации экономики путем решения ее самых острых текущих проблем и стимулирования экономического роста. А с другой стороны, задачу определения долговременной стратегии экономического развития страны.

Значит, говоря серьезно о промышленной политике, мы должны иметь в виду пакет взаимосвязанных документов, включающий следующие:

концепцию промышленной политики (идейные ориентиры);

программу промышленной политики (набор и порядок решений, мер и действий), пакет проектов нормативно-правовых актов по ее осуществлению (реализация государственно-управленческих решений).

Если спросить руководителей промышленных предприятий России, каковы основные проблемы, с которыми они сталкиваются, то ответ будет в большинстве случаев касаться одного и того же. Отсутствия оборотных и инвестиционных средств.

Действительно, проблема номер один функционирования промышленности в России - это неотложность в новых условиях механизма воспроизводства. Меж секторальный перелив капитала из банковского в промышленный сектор неэффективен и не работает.

В качестве субъектов промышленной политики очень активно начинают выступать регионы. Можно сказать, что они даже опережают федеральное правительство в изменении своих управленческих ориентиров. В десятках субъектов Российской Федерации, таких, как, например, Свердловская, Тульская, Пермская области, Башкортостан и других, уже разработаны стратегии и программы промышленной политики соответствующего региона, и в тех пределах и с теми ресурсами, которыми эти регионы располагают, они пытаются поменять вектор развития на устойчивый промышленный рост. Очень важным субъектом промышленной политики выступают крупные промышленные ассоциации и союзы, такие, как Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата, отраслевые объединения.

Возникновение проблем регионального промышленного развития имеет свою историю. Так, в СССР проблема выравнивания межрегиональных экономических различий занимала видное место в проводившейся социально-экономической политике. Инструментами этой политики были централизованное финансирование экономики и социальной сферы регионов, дотации субвенции, разнообразные социальные компенсаторы, плановые цены и др. Тем не менее, различия между российскими регионами по важнейшим социально-экономическим показателям были весьма велики [2, c.88].

С началом рыночных реформ дифференциация регионов стала быстро усиливаться. Это объяснялось двумя комплексами причин. Во-первых, действием рыночной конкуренции, неодинаковой адаптируемости к рынку регионов с разной структурой экономики. Во-вторых, значительным ослаблением регулирующей роли государства (сокращением государственной финансовой поддержки, отменой большинства региональных экономических и социальных компенсаторов) и фактическим неравенством субъектов федерации в отношениях с центром.

1.2 Технология выработки промышленной  политики

Специалисты утверждают, что в технологии выработки промышленной политики нельзя скатиться к идеологически-догматическим крайностям левого или правого толка. Нельзя остановиться на традиционных подходах, связанных с особенностями бывшей социалистической государственной экономики. В этом смысле отраслевой подход без универсальной управленческой компоненты является неперспективным. Наконец, нельзя ограничиться только констатацией проблем и в лучшем случае постановкой задач. К сожалению, именно этим грешит большинство известных документов, разработанных не только Правительством, но и, например, Российским союзом промышленников и предпринимателей. К постановке задач можно переходить только после констатации проблем и определения целей и ценностей, во имя которых будут ставиться задачи, и находиться их решения. Нужно согласованное в обществе решение по целям и ценностям промышленной политики. Когда-то, в 90-е годы, эти цели не выходили за рамки устанавливаемого процента приватизированного имущества.

Пришла пора ставить иные цели - промышленного роста, устойчивого развития, преодоления спросовых ограничений, конкурентоспособности, ресурсосбережения, экологичности и т.д.

Какие задачи соответствуют таким целям? Создание системы государственного регулирования. Создание системного механизма, состоящего из упомянутой выше обратной связи промышленного бизнеса и государственной власти, а также прямой связи: управления, стимулирующего воздействия, координации, консалтинга со стороны государства в отношении объектов промышленной политики. Как видим, это конкретные решения перечисленных проблем. Они существуют, они не носят идеологического характера. Они носят сложный синтетический характер, поскольку решение проблем промышленной политики неизбежно находится в системе конфликтов интересов. Например, конфликта интересов сырьевого сектора и сектора высокой нормы передела, поворота приоритетов экономического развития с сырьевого на высокотехнологичный путь развития. Это противоречие между задачей создания условий для предельной эффективности бизнеса и задачей его ответственности за стратегию развития, т.е. отчислений на подготовку кадров, обеспечение соответствующей науки, решение некоторых сопутствующих социальных проблем в регионах.

В целом цели и ценности промышленной политики могли бы выглядеть следующим образом.

1. Устойчивое экономическое развитие, для чего необходимо создание  механизма государственного правового  и экономического регулирования  промышленного развития.

2. Реконституирование в рыночных  условиях механизма воспроизводства  в промышленности.

3. Создание механизма межотраслевого  и межсекторального перелива  капитала (управлением, регулированием, стимулированием).

4. Структурный межотраслевой маневр. Вскрытие всех имеющихся финансовых  источников развития промышленности.

5. Целеполагание промышленной политики  следующего по значимости уровня  могло бы выглядеть следующим  образом.

6. Создание общественно-государственного  механизма формирования и реализации  промышленной политики, включая  систему государственных органов, функций и инструментов, законодательно  определенный равноправный диалог  бизнеса и власти.

7. Стимулирование и включение  рыночных механизмов промышленного  развития, таких, как обеспечение  опережающей разведки месторождений  полезных ископаемых, финансирования  прикладной и фундаментальной  науки, НИОКР, разработки новых технологий, подготовки кадров.

8. Переход к регионально-зонированному  подходу стимулирования промышленного  развития, учитывающему большие  размеры и климатические особенности  страны.

9. Своего рода экономический  пакт промышленного бизнеса и  государства по проблемам монопрофильных  городов, по некоторым сопутствующим  социальным вопросам.

10. Государственная поддержка российского  экспорта, изменение структуры экспорта  в сторону продукции высокой  нормы передела.

11. Поддержка наукоемкой промышленности  и промышленности высокого передела.

12. Поддержка модернизации основных  фондов в переходный период.

13. Стимулирование внутреннего  спроса, импортозамещения, лизинга, в  том числе государственного, оборудования.

14. Поддержка интеграции, диверсификации  и транснационального характера  крупнейших российских промышленных  компаний .

Приведенное проблемное и целевое поле не является исчерпанным, но дает представление о том, что проблема промышленной политики существенно шире, чем отраслевой маневр, чем просто федеральная бюджетная поддержка, чем просто административные меры.

Таким образом, промышленная политика - это согласованная система законодательных, административных, финансово-экономических государственных решений и мер, позволяющих управлять развитием промышленности в стране в соответствии с поставленными целями такого развития.

А вот вопрос об этих целях, вопрос ценностей и критериев должен быть согласован с широкими общественными и промышленными кругами. И в этом роль Торгово-промышленной палаты как медиатора промышленных объединений и государства является ведущей.

Глава 2. Разработка промышленной политики в России в условиях кризиса

2.1 Необходимость новой промышленной  политики

Основные проблемы текущего состояния промышленности России:

1. Отсутствие оборотных и инвестиционных  средств.

2. Изношенность и отсталость  основных фондов.

3. Низкая конкурентоспособность (низкое  качество, производительность, плохая  фондоемкость, технологическая отсталость).

4. Низкая доля в экспорте продукции  обрабатывающих отраслей.

5. Слабый внутренний спрос.

6. Импортизация внутреннего рынка.

7. Тяжелая структура промышленности: недостаточная доля производства  продукции конечного потребления.

8. Неэффективность механизмов финансового, научно-технологического, кадрового  воспроизводства.

9. Неэффективность механизмов государственной  поддержки экспорта, решения региональных  проблем, социальных механизмов, механизмов  преодоления структурных диспропорций.

10. Несовершенство диалога бизнеса  и власти, низкая рефлексия властей.

11. Невоспроизводимое по запасам  недропользование.

12. Недостаток инфраструктуры и  навыков сбыта и сервиса.

13. Слабый менеджмент и финансовая  дисциплина и ответственность.

14. Неоптимальная структура крупных  и малых предприятий.

15. Несбалансированная с промышленной  экономикой тарифная политика  в естественных монополиях.

16. Все большая утрата инновационного  характера, научно-технического потенциала [9; 12].

Методы промышленной политики

1. Экономичеcкие.

финансовые (лизинг, кредиты, гарантии, валютное регулирование, инвестирование, субсидирование);

налоговые (стимулирующие специальные налоговые режимы, амортизация, отчисления на науку, недропользование, подготовку кадров, социальные проблемы);

таможенные;

тарифные (по естественным монополиям);

банковские (стимулирование межсекторального перелива капитала, использования резервов и прибыли ЦБ).

2. Институциональные.

новые инвестиционные инструменты (пенсионные фонды, ссудный фонд промышленности, фондовые облигационные займы, эмиссия ценных бумаг);

механизмы банкротства;

управление госимуществом в промышленности.

3. Бюджетные и законодательные.

федеральные и региональные программы;

целевые законы.

4. Административные и социально-политические.

государственное управление (органы и функции, правовой инструментарий);

общественно-государственный диалог бизнес-власть (механизмы рефлексии).

Документы промышленной политики

1. Концепция промышленной политики  России (идейные и ценностные  ориентиры).

2. Программа реализации промышленной  политики (меры, действия, порядок осуществления).

3. Пакет проектов нормативно-правовых  актов по реализации промышленной  политики (механизм реализации).

Технология разработки промышленной политики

1. Сбор всех предыдущих наработок (РСПП, правительства, министерств, научных  организаций, исследовательских центров, зарубежных прецедентов).

2. Определение понятия и предмета  промышленной политики для целей  данной разработки.

3. Определение инструментариев  промышленной политики.

4. Определение фактического состояния  и содержания промышленной политики, проводимой правительством в  России на текущий момент.

5. Определение основных проблем  и вызовов состояния и тенденций  российской промышленности на  текущий момент.

6. Выбор целей и ценностей  промышленной политики. Конкретный  выбор в условиях конфликта  интересов: государство-бизнес, различных  идейных моделей, особенно в сравнении  с право-либеральной.

7. Определение приоритетов текущих  и стратегических управленческих  задач в рамках промышленной  политики.

8. Выбор решений (методы и инструменты, сроки, порядок, ресурсы, уровни решений, субъекты и объекты решений) для  поставленных управленческих задач.

9. Детализация решений до уровня  технологий и механизмов их  реализации.

10. Определение и прогноз политической  приемлемости выбранных решений  в конкретных российских политических  условиях.

11. Оформление итоговых документов:

* концепция промышленной политики;

* программа промышленной политики;

* пакет нормативно-правовых проектов  по ее реализации.

Важно реформировать промышленную политику на уровне региона. Анализ современной региональной политики развитых стран тоже свидетельствует, что цели выравнивания межрегиональных различий за счет бюджетных трансфертов во многом противоречат целям общего роста экономики.

В последнее время, однако, заметна тенденция к трансформации региональной промышленной политики, по крайней мере на уровне предложений отдельных экспертов. Ранее эта политика представляла собой комплекс мер по достижению оптимального состояния региональных социально-экономических образований, ориентированный на систему централизованно задаваемых приоритетов межрегионального распределения множества национальных экономических и финансовых ресурсов. Сейчас все больше проявляется стремление к эффективному использованию абсолютных и сравнительных преимуществ отдельных регионов, что в принципе должно обеспечить оптимальное распределение общественных ресурсов в целом.

России нужна новая региональная политика, которая создавала бы систему действенных стимулов к развитию и для лидеров, и для аутсайдеров; которая бы решала проблемы пространственного развития не только через бюджет, но и в первую очередь через систему прямых экономических связей субъектов рынка. Однако и он все еще находится в плену традиционных представлений, предлагая перейти к политике, направленной на проекты экономического развития базовых регионов - локомотивов роста.

Реализация новой региональной промышленной политики, направленной на развитие точек роста и базовые регионы, остро ставит вопрос о том, как распространять импульсы экономической активности от лидеров к аутсайдерам, как втянуть аутсайдеров в цепочки добавленной стоимости, как устранять преграды для перетока экономического роста через границы регионов. Однако он не предлагает конкретных механизмов такой политики, оставаясь по существу в рамках традиционной концепции "полюсов роста".

Такой механизм на самом деле существует, этот механизм заключается, как показывает зарубежная практика, в использовании концепции региональных и отраслевых кластеров.

В последнем десятилетии во многих развитых и развивающихся странах наблюдалось возрождение интереса к проблемам региональной промышленной политики. При этом содержание такой политики в настоящее время заметно отличается как от моделей распределения бюджетных ресурсов сверху вниз, доминировавших в западных странах в послевоенный период, так и от политики "самоустранения" государства, что было характерно для 1980-х годов.

Особенностью новой региональной промышленной политики является важная роль местных органов власти и районных институциональных структур, ориентация на использование местных конкурентных преимуществ и повышенное внимание к местным производственным системам. Вследствие этого региональная промышленная политика стала по своему содержанию более стратегической и превратилась в составную часть относительно более сложной системы государственного управления, отличительными чертами которой в настоящее время являются преимущественное использование таких механизмов, как сетевое взаимодействие, партнерство, "конкурентоспособность", "инновационные системы" и обеспечение консенсуса государства и бизнеса.

Новая региональная промышленная политика отражает принципиальные изменения, произошедшие в последнее десятилетие в общенациональной промышленной политике. Отличительной чертой этих изменений являются переход от отраслевого принципа к региональному и возрастание роли различных форм партнерства между государством и частным капиталом на разных уровнях управления.

В условиях глобализации регионы и локальные экономические системы стали рассматриваться в качестве элементов, играющих важную роль в повышении производительности, достижении большего экономического динамизма и создании новых рабочих мест.

Традиционная региональная промышленная политика часто приводила к искусственному созданию "полюсов" экономического роста, не имеющих необходимой устойчивости в долгосрочной перспективе, а также формированию культуры иждивенчества вследствие использования массированных субсидий. Новая региональная промышленная политика нацелена на максимизацию внутреннего потенциала экономического развития территорий за счет мобилизации конкурентных преимуществ через формирование системы эффективных рыночных институтов, систем предпринимательства, профессиональной подготовки, создание инкубаторов инноваций и новых технологий.

Одной из фундаментальных черт промышленной (производственной) организации мировой экономики является тот факт, что схожие или близкие бизнесы все больше географически и территориально группируются друг с другом и становятся все больше взаимозависимыми. Концентрация взаимозависимого бизнеса, который действительно связан общими или взаимодополняемыми факторами производства, инновациями, производственными процессами или товарами и услугами в настоящее время доминирует на каждом экономически развитом рынке.

Кластеры представляют собой географическую концентрацию на определенной территории совокупности взаимосвязанных между собой компаний и институтов, обеспечивающих конкурентоспособность регионального кластера. Они включают в себя поставщиков определенных товаров, производственных услуг, сырья, энергии, а также инфраструктурных услуг. Кластеры могут распространяться как вдоль нисходящих цепочек добавленной стоимости (например, к системам сбыта и потребления), так и по восходящим цепочкам к производителям взаимозаменяемой продукции, а также компаниям в отраслях со схожими технологиями, уровнем квалификации рабочей силы или структурой издержек.

Наконец многие кластеры включают в себя государственные и иные институты, например, университеты, агентства по стандартам, научные центры, центры переподготовки и профессиональные организации, а также структуры, обеспечивающие специализированную поддержку в области обучения, переподготовки кадров, а также информационную, исследовательскую и техническую поддержку.

Успех, с которым компания может конкурировать в конкретном регионе или в конкретной местности, в значительной степени определяется местной предпринимательской средой.

Региональные кластеры воздействуют на конкурентоспособность по трем направлениям: во-первых, увеличивая производительность компаний, базирующихся в кластерном ареале; во вторых, ускоряя инновационный процесс, который закладывает фундамент будущего роста производительности; и наконец, стимулируя создание новых компаний и новых бизнесов, которые, расширяясь, усиливают сам кластер. Кластер дает возможность входящим в него компаниям, не теряя своей гибкости и независимости, приобретать те же преимущества, которые независимые компании могут получить, только увеличивая масштабы производства или осуществляя формальные альянсы с другими компаниями.

Нахождение в составе кластера позволяет компании повышать производительность и эффективность благодаря общему использованию факторов производства, информации, технологий, необходимых институтов и координации действий с другими родственными компаниями.

В рамках кластера накапливается разнообразная рыночная, техническая и конкурентная информация, к которой члены кластера имеют первоочередной доступ. Кроме того, личные взаимоотношения и локальные связи в рамках кластера формируют атмосферу доверия и стимулируют обмен информацией. Подобные условия делают саму информацию более прозрачной.

В кластере также происходит эффект взаимодополняемости, поскольку совокупность устойчивых связей между компаниями создает целостный комплекс, эффективность которого гораздо выше, чем простая сумма компаний.

Новая кластерная региональная политика должна быть в значительной мере политикой самих региональных властей. Стержнем этой политики должна являться деятельность, направленная на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в сфере предпринимательского климата (включая инвестиционный климат). В динамике это будет означать быстрое улучшение предпринимательского климата в стране в целом. Роль федерального центра при этом должна заключаться в создании таких общефедеральных институциональных условий, которые бы не исключали, а, напротив, способствовали эффективному развитию региональной инициативы в области институционального строительства.

Кластерный метод, первоначально использованный в исследованиях проблем конкурентоспособности, теперь стал применяться при решении и более масштабных задач регионального развития, в том числе и при разработке программ регионального развития, развитии новых технологий инвестиционного и инновационного профиля и как основа для решения такой злободневной задачи, как эффективное взаимодействие большого и малого бизнеса. Этот метод, в частности, был успешно использован Л. Вардомским и В. Матвеевым при разработке Программы социально-экономического развития Республики Адыгея на 2008-2011 годы. При этом ставилась цель выхода Республики на траекторию устойчивого роста за счет развития производственного сектора экономики с акцентом на укрепление профилирующих отраслей АПК, лесопромышленного комплекса и промышленности строительных материалов, опирающихся на местный ресурсный потенциал .

Формирование промышленных кластеров рассматривается часто в качестве необходимого условия глобальной конкурентоспособности, так же как экономическая специализация рассматривается в качестве важного пути преодоления глобализационной ловушки, связанной с воздействием внешней конкуренции. Кластерный подход превратился в последние годы в ключевой инструмент региональной промышленной политики ведущих индустриальных стран. Однако его практическое использование для формирования эффективной локальной предпринимательской среды, создания социальной и производственной инфраструктуры, повышения конкурентоспособности территорий еще недостаточно изучены и оценены отечественной практикой.