Государственное регулирование государственного и муниципального заказа

                                                                              Введение 

      Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию в 2006 году, было обозначено одним из направления  развития – поднятие престижа государственной  службы, и поддержка российского бизнеса. Однако президент также заметил, что самым серьезным препятствием на пути развития, является коррупция¹. Тем самым был намечен курс на минимизацию уровня коррупции в стране, с принятием нормативно-правовых актов, и усилением контроля за их исполнением со стороны государства.

      С 2000 года в Челябинской области  действует система размещения государственного заказа на конкурсной основе. За этот период сэкономлено более 1,5 миллиардов бюджетных  средств. С 2006 года вступил в силу Федеральный закон № 94 от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд».² Закон впервые предусматривает четкую регламентацию процедур размещения государственного и муниципального заказа на территории Российской Федерации. Контрольным органом в сфере размещения заказа, Правительством Российской Федерации определена Федеральная Антимонопольная служба России.

      Данный  закон призван повысить эффективность использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, давать толчок эффективному развитию добросовестной конкуренции, способствовать совершенствованию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере размещения заказов, предотвращать коррупцию и другие злоупотребления в сфере размещения заказов.

      Таким образом, уже два с половиной  года в стране действует принципиально  новая система размещения государственного и муниципального заказа, которая  призвана не только повысить эффективность расходования бюджетных средств, прозрачность и открытость данной сферы экономики, но и направлена на развитие конкуренции среди участников размещения заказов.

      Но  положительная оценка любого закона не отменяет необходимости его корректировки. В Законе о размещении заказов прописаны совершенно новые процедуры размещения заказа,  ранее  не применяемые, такие как аукцион и открытый аукцион в электронной форме. Такие законы не могут не корректироваться, в противном случае они не будут отвечать потребностям участников размещения заказа при их применении. Адаптация к закону со стороны органов государственной и муниципальной власти затянулась в связи с замедленным стартом принятия многочисленных подзаконных актов, которые детализируют нормы и определяют механизмы закупочных процедур, отсутствием подготовленных кадров. Адаптация со стороны поставщиков – это их не компетенция в изучении меняющегося законодательства.

      Постоянные  изменения в  законодательстве  сферы государственных и муниципальных  закупок требует от предпринимателей и органов власти и управления, постоянного мониторинга нормативно-правовой базы. Однако значительную часть нарушений совершают недобросовестные предприниматели, когда остальные вынуждены подстраиваться под периодические изменения, достаточно полностью в своей деятельности соблюдающие все необходимые нормы.

      Конечно, внедрение в жизнь новых механизмов и принципов потребовало огромных усилий от заказчиков и поставщиков, которым пришлось не только осваивать  новые порядки размещения заказов, но и учиться готовить конкурсную документацию, документацию об аукционе и, что самое главное, - технические задания на поставляемые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги.

      Многим  участникам размещения заказов пришлось также освоить и не известную  ранее процедуру обжалования в контрольные органы (например, в Федеральную Антимонопольную службу России) действий заказчиков, что также является одним из нововведений Закона о размещении заказов. За 2007 год только УФАС по Челябинской области рассмотрела 260 жалоб от участников размещения заказов³.

      В ходе работы антимонопольных органов  накопились данные по типичным нарушениям, выявляемым при реализации Закона о  размещении заказов, и сложились  определенные условия для их систематизации и дальнейшей обработки. Типологизация нарушений позволит сократить время, затрачиваемое на рассмотрение жалоб, а также позволит применять уже сложившиеся методы борьбы с нарушениями.

      В настоящее время большое внимание средств массовой информации привлекает практика применения Закона о размещении заказов. Выпускается большое количество комментариев и предложений по дальнейшему развитию законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок. Поэтому необходимо проанализировать и обобщить данный материал, а также выработать рекомендации по проблемам, возникающим в процессе применения Закона о размещении заказов.

      Однако, вопросы, связанные с размещением  государственного и муниципального заказа, широко освещены только в масштабе страны, а изучению ситуации в отдельных  субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях не уделяется должного внимания.

      Все это делает выбранную мной тему, особенно актуальной на данном этапе.

      В данной выпускной квалификационной работе объектом исследования выступают  нарушения в сфере размещения государственного и муниципального заказа в России.

     Предметом является деятельность УФАС по Челябинской  области в сфере контроля за размещением  государственного и муниципального заказа.

     Цель  данной работы - проанализировать типичные нарушения при размещении государственного и муниципального заказа, выявленные УФАС по Челябинской области, и выработать рекомендации по их предупреждению.

     Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

1. изучить нормативно-правовую базу, касающуюся размещения государственного и муниципального заказа;
2. изучить публикации по практике размещения государственного и муниципального заказа;
3. проанализировать деятельность УФАС по Челябинской области в сфере контроля за размещением государственного и муниципального заказа;
4. выявить типичные нарушения законодательства о размещении государственного и муниципального заказа и выработать рекомендации по предотвращению нарушений.

        Несмотря на то, что конкурсной  системе государственных и муниципальных  закупок в Российской Федерации всего несколько лет, но многочисленные исследования и публикации требуют обобщения и анализа материала. Исследованию различных аспектов управления системой государственных и муниципальных закупок посвящены труды таких авторов, как В.И. Смирнов, А.А. Храмкин, М.Н. Бродский, А.Б. Виссарионов, А.А. Гладков, М.М. Горбунов-Пасадов, Г.А. Ковалева, С.И. Костенко, Л.Ф. Лаврентьева, М. Н. Михайлов, М.Я. Евраев, а также публикации сотрудников антимонопольных органов и  института госзакупок при Высшей школе экономики.

      Теоретической и методологической основой работы послужили научные труды отечественных  и зарубежных ученых, законодательные  акты Российской Федерации и её субъектов, зарубежный практический опыт, накопленный  в данной области.

      В работе использовались методы системного анализа, статистических группировок и  сравнительного анализа, общенаучные и общелогические методы.

     Данная  выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, списка литературы, заключения и приложения. В первой главе произведен анализ развития нормативно-правовой базы при размещении государственного и муниципального заказа, раскрыты основные термины и понятия, применяемые в ходе реализации Закона о размещении заказов, а также структура контроля в данной сфере.

Вторая  глава посвящена рассмотрению функций и полномочий УФАС по Челябинской области, выявлению типичных нарушений и проблем на всех  этапах закупочного цикла в сфере размещения государственного и муниципального заказа, а также выработка рекомендаций по снижению количества нарушений Закона о размещении заказов.  
Глава 1. Государственное регулирование государственного и муниципального заказа 
 

1. . Правовое регулирование  института размещения  заказов для государственных и муниципальных нужд

     Система государственного и муниципального управления содержит два основных уровня управления. Функции обоих уровней существенно различаются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества.

     Государственное и муниципального управление в России, как и в других странах, имеет много различных сторон: управление экономикой, социальными и политическими процессами, культурой, некоторыми аспектами духовной жизни общества. В каждой из этих сторон – своя сфера регулирующей деятельности органов государства, субъектов РФ, органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Каждая из них имеет свои особенности.

     «Характер управления работой административного  аппарата задается заложенным в ее основу типом организационной структуры (управления). Тип организационной  структуры задает конкретную схему координации и контроля в работе функциональных подразделений  и служит формой распределения всех типов информации между основными командными уровнями и подразделениями»⁴.

     Одним из элементов программно-целевого типа организации в сфере государственного и муниципального управления является конкурсное размещение государственных и муниципальных заказов, обеспечивающее экономию бюджетных средств на основе создания условий равной конкуренции между участниками размещения заказов.

     В Российской Федерации (далее РФ), экономическая система государственных и муниципальных закупок в своем развитии  претерпела значительные изменения. Период с начала 90-Х годов характеризовался глубоким и всеобостряющимся кризисом системы госзакупок. Старая система исчезла, а новая нарождалась медленно. Внешне наблюдалась картина бурного нормотворчества – масса новых федеральных законов, постановлений Правительства РФ, множество различных ведомственных нормативно-правовых документов, однако внутри кризис постоянно усиливался. Он проявлялся в снижении качества закупаемой продукции, росте ее стоимости, значительном увеличении в этой стоимости коррупционной составляющей, в увеличении количества фактов срывов закупок, в возрастании фактов ухода из сферы госзакупок традиционных поставщиков. Причины кризиса были достаточно очевидны, эффективный механизм госзакупок в рыночной экономике должен базироваться на четкой системе контрактов, основанных на детальной спецификации правомочий всех субъектов, на применении развитых методов оценки эффективности принимаемых решений, на четких механизмах контроля исполнения контрактов, но такой системы в планово-административной экономики появиться не могло.

     Рассмотрим  правовое регулирование государственного и муниципального заказа, как один из методов государственного регулирования.

     «Правовое регулирование отношений по закупкам товаров для государственных  и муниципальных нужд осуществлялось отдельными нормативными актами, не составлявшими  целостную систему правового  регулирования. Действовавшее законодательство в сфере государственного и муниципального заказа не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, предоставляя неограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у «аффилированных» хозяйствующих субъектов, не содержало правовых норм, направленных на регулирование поставок для региональных и муниципальных нужд»⁵.

     Рассмотрим  развитие законодательства о государственных  и муниципальных закупках.

     Впервые необходимость проведения конкурса была провозглашена в 1992 году в законе РСФСР «О поставках продукции  для государственных нужд». В  соответствии с этим законом федеральные  и региональные заказчики обязаны  были проводить конкурсы при размещении государственных заказов. Муниципальные заказчики также должны были руководствоваться этим положением, но только в рекомендательном порядке. Основными препятствиями в проведении государственных и муниципальных заказов были: отсутствие нормативно-правового регулирования порядка размещения заказов и проведения конкурсов, отсутствие какой-либо ответственности, большая нехватка бюджетных средств, а также работа по взаимозачету.

     Затем вступил в силу Указ Президента РФ № 305 от 9 апреля 1997 года «О мерах по предотвращению коррупции в сфере размещения государственных заказов»⁶ (далее Указ о мерах по предотвращению коррупции). Рассмотрим новации данного нормативно-правового акта. Во-первых, определился порядок проведения торгов, появилось официальное извещение в средствах массовой информации, разработана единая основа конкурсной документации и основные параметры отбора победителя. Также были определены основания для закупки продукции без проведения торгов (путем запроса котировок и закупки у единственного поставщика). Установлена возможность административного контроля за размещением государственных заказов со стороны Министерства экономического развития и торговли РФ, предусмотрев право участников конкурса обжаловать действия заказчика, путем подачи жалобы в контролирующий орган. Однако, несмотря на положительные новации, сфера государственных и муниципальных закупок имела и серьезные пробелы. Указ о мерах по предотвращению коррупции распространялся только на региональные и федеральные закупки, а муниципальные заказчики не обязаны были руководствоваться этим документом, не были определены официальные печатные издания, в которых должны публиковаться извещения о проведении конкурса, предусматривалось право заказчика на установление требований к участникам конкурса, что позволяло заказчику устанавливать произвольные требования и тем самым позволять участвовать в конкурсе только своим поставщикам.

     Федеральный закон № 97-ФЗ от 6 мая 1999 года «О конкурсах  на поставку продукции для федеральных  государственных нужд»⁷, Определил официальные печатные издания, где должны публиковаться извещения о проведении торгов, но данный закон урегулировал исключительно порядок проведения конкурса и фактически лишил заказчика права закупать продукцию менее сложными процедурами как запрос котировок и закупку у единственного поставщика.

     Следовательно, существовавшее законодательство в  сфере размещения государственных  и муниципальных заказов нуждалось  в комплексном совершенствовании  и доработке.

     С этой целью Правительство страны поручило Минэкономики России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной   власти и с участием органов власти субъектов Российской Федерации подготовить проект нового федерального закона «О закупках и поставках продукции для государственных нужд». В соответствии с концепцией данного законопроекта предполагалось обобщить положения всех действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих государственные закупки, и принять единый закон — своеобразный кодекс государственных закупок.

     Проект  закона подготавливался на основе изучения отечественного и иностранного законодательства, международно-правовых документов, актов  Всемирной торговой организации, Всемирного банка и Комиссии Организации  Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).

     Разработчики  законопроекта ставили перед  собой следующие цели:

     — привести законодательство Российской Федерации о поставках для государственных и муниципальных нужд в соответствие с международным законодательством;

     — систематизировать законодательство Российской Федерации в данной сфере, и создать основополагающий нормативно-правовой акт, регламентирующий вопросы закупок;

     — обеспечить прозрачность механизма закупок продукции для государственных и муниципальных нужд;

     — стимулировать добросовестную конкуренцию;

     — устранить возможности злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.

     В результате проведенной работы 21 июля 2005 года был принят Федеральный закон  № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»⁸ (далее — Закон о размещении заказов), который вступил в силу 1 января 2006 года. С этого момента утратил силу Федеральный закон от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»⁹, а иные федеральные законы, принятые до его вступления в силу и предусматривавшие порядок размещения государственных и муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, стали применяться в части, не противоречащей Закону о размещении заказов.

     «Закон  о размещении заказов установил  единый порядок размещения заказов  для государственных и муниципальных нужд и позволил упорядочить и привести к единым принципам и правилам ранее разобщенные системы закупок продукции, функционирующие на различных уровнях государственного управления: федеральном, региональном и муниципальном,  вне зависимости от их распорядителя и источника»¹⁰.

     Положения данного закона направлены на повышение  открытости размещения заказов путем  установления обязанности заказчика  по размещению в сети «Интернет» информации о торгах и запросах котировок.

     Установлены четкие требования, которые заказчик вправе предъявлять к участнику, в числе этих требований отсутствие задолженности по налогам, неприостановление деятельности, ненахождение в стадии ликвидации, банкротства, наличие лицензии, если это требуется по российскому законодательству.

     Установлены четкие критерии отбора победителей  конкурса (цена, качество, сроки, гарантии).

     Установлен  четкий перечень закупки у единственного  поставщика.

     Появилась возможность административного  обжалования в антимонопольную  службу, в контролирующие органы субъекта РФ и муниципального образования.

     При этом реализация Закона о размещении заказов ставит необходимым достижение следующих целей:

   1. Обеспечение единства экономического  пространства на территории РФ при размещении заказов. К моменту принятия Закона о размещении заказов Бюджетным кодексом РФ¹¹ уже были установлены общие принципы и основы бюджетного законодательства, бюджетной системы и бюджетного процесса в РФ. Поэтому установление единых подробных правил размещения государственного и муниципального заказа решало как политические, так и экономические задачи.

   2. Эффективное использование средств  бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

     Достижение  данной цели обеспечивается главным  образом созданием конкурентной системы размещения заказов. И то, что за счет конкуренции между потенциальными поставщиками можно добиться повышения качества закупаемой продукции (товаров, работ, услуг) с одновременным понижением ее стоимости, не только следует из теории, но и подтверждается практикой проведения конкурентных процедур во всем мире. Наличие конкурентной системы размещения заказов хотя и относится к необходимым составляющим повышения эффектности закупочной деятельности, но само по себе является явно недостаточным. Так, например, для успешного достижения цели потребуются обученные профессиональные специалисты, четкие системы управления и контроля.

     3. Расширение возможностей для  участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия. Предусматриваются равные возможности для участия в процедурах размещения заказов любых юридических лиц независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, а также «любых физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей»¹². Причем равные по отношению к российским поставщикам права приобретают и иностранные поставщики — устанавливается так называемый «национальный режим», который подразумевает такое же отношение к иностранной продукции (иностранным поставщикам, исполнителям), какое встречает российская продукция (российские поставщики, исполнители) за рубежом. В результате в большинстве случаев продукция иностранного производства и иностранные поставщики смогут участвовать в торгах наравне с продукцией отечественного производства и российскими поставщиками.

     Для всех участников процедур устанавливаются  единые требования, перечень которых становится закрытым, и никто (ни Правительство РФ, ни заказчик, ни уполномоченный орган) не вправе устанавливать иные требования к участникам размещения заказа. Аналогичным образом устанавливаются ограничения дополнительных требований на предоставляемые участниками документы¹³.

       Исключением из указанных правил являются только прямо установленные в Законе о размещении заказов, преимущества учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов и субъектам малого предпринимательства¹⁴, что, однако, следует рассматривать не как изменение общей политики равенства участников размещения заказов, а как специальный инструмент государственной политики по отношению к данным субъектам.

       4. Развитие  конкуренции. В целях достижения добросовестной конкуренции, Закон о размещении заказов вводит ограничения на установление требований к закупаемой продукции, которые могли бы существенным, но зачастую беспочвенным образом ограничить конкуренцию. В частности, к таким ограничениям относится запрет указания на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования и тому подобное. Одновременно с этим определяется минимальный перечень информации и документов, которые должны предоставляться участникам размещения заказов¹⁵. 

     5. Справедливость. Закупочная деятельность должна осуществляться справедливо и честно, обеспечивая равные возможности для всех участвующих поставщиков. Соблюдение принципа справедливости в государственных и муниципальных закупках особенно необходимо при расходовании бюджетных средств. 

     6. Подотчетность. Подотчетность субъектов,  осуществляющих размещение государственных  и муниципальных закупок, зависит  от возможности установления контроля над указанной процедурой. Контроль над соблюдением законодательства заказчиком, уполномоченным органом, специализированными организациями, комиссиями по размещению заказов должен осуществляться уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Федерации, органом местного самоуправления.

     Однако  в настоящий период укрепления рыночного  развития российской государственности  базовую правовую основу регулирования сферы размещения государственных заказов составил не только Закон о размещении заказов, но и ряд нормативных актов:

     1. Гражданский кодекс России¹⁶ (статьи 447–449, глава 28; статьи  525–534, параграф 4, глава 30; статьи 763–768, параграф 5, глава 37). Например, Гражданский кодекс РФ системно регулирует вопросы формы и содержания договора купли-продажи (поставка товаров для государственных нужд), особенностей его заключения и исполнения, ответственности сторон.

     2.  Бюджетный кодекс Российской Федерации¹⁷ (статьи  70–73, 177, 274, 301). Так, он устанавливает необходимость конкурсного подхода к размещению заказов для государственных и муниципальных нужд, определяет правовую основу отношений, связанных с государственными и муниципальными контрактами.

     3.  Налоговый кодекс Российской Федерации¹⁸.

     4.  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статьи 7.29-7.32, 19.5, 19.7.2, 28.4) (далее КоАП РФ)¹⁹.

     5. Федеральный закон от 6 октября  2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁰.

     6. Федеральный закон  от 26 июля 2006года  № 135-ФЗ «О защите конкуренции»²¹.

     В рамках перечисленных нормативно-правовых актов принятый Закон о размещении заказов, с одной стороны, обеспечивает существенную либерализацию рынка государственных и муниципальных заказов, а с другой  устанавливает единые правила и порядок размещения государственных и муниципальных заказов. Кроме того, по мнению многих независимых экспертов, Закон позволит повысить прозрачность процедур размещения заказов, снизить риск коррупции, содействовать развитию честной конкуренции.

     Закон о размещении  заказов также  предполагает принятие ряда Постановлений  Правительства РФ, Приказов МЭРТ, некоторые  из них уже приняты и направлены на конкретизацию отдельных норм данного закона, такие как: Распоряжение  Правительства РФ от 15 мая 2007года № 609-р «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона»²², Постановление Правительства РФ  от 3 марта 2006 года №117 «О Федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов»²³ и так далее.

     Однако  по отдельным положениям в настоящее время разработать проекты постановлений не представляется возможным в связи с отсутствием соответствующих положений в смежных законах. Например, разработка и представление в Правительство РФ актов, определяющих требования к системе, обеспечивающей электронную форму участия в аукционе, невозможно в установленные сроки в связи с тем, что в настоящее время отсутствует развитая инфраструктура применения электронно-цифровой подписи, а также нормативно-правовая база, регулирующая применение аналогов собственноручной подписи в системах информационного взаимодействия и документооборота.

     Существует  также большое количество подзаконных  актов, которые до сих пор не приняты, но их принятие значительно облегчило  бы некоторые пункты в размещении государственного и муниципального заказа, например Постановление Правительства РФ «О порядке оценки и сопоставления заявок», это создает трудности заказчикам в разработке порядка, а также выработке критериев оценки и их значений.

     С момента начала действия Закона прошло 2,5 года, и практика его применения выявила многие проблемы и пробелы правового регулирования.

     В целях их разрешения с 1 октября 2007 года было принято около 150 поправок в  рассматриваемый Закон. В целом, такое количество поправок вызвано  его новационным характером, так как, опережая практику применения, в нем прописаны совершенно новые процедуры размещения заказа, и такой закон не может не корректироваться, в противном случае он не будет отвечать потребностям участников размещения заказа при их применении. Именно поэтому идет постоянная работа по изучению практики размещения заказа, работа с отраслевыми федеральными органами исполнительной власти, субъектами Федерации, работа с Федеральной Антимонопольной службой России (далее ФАС России).