Государственное управление чрезвычайными ситуациями

Тема: Государственное управление чрезвычайными ситуациями.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………………......3

ВВЕДЕНИЕ

Основные направления снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций сводятся к следующему: формирование единой общероссийской информационной сети оперативного наблюдения и активное включение в нее муниципальных образований, организация точечной сети моментального реагирования имеющихся структур, выявление новых и переоценка имеющихся рисков и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций, проведение мероприятий по снижению размера наносимого в результате чрезвычайных ситуаций ущерба, рациональное распределение бюджетных средств, уменьшение случаев смертности и травмирования людей в результате чрезвычайных ситуаций.

Основные усилия функционирования всех соответствующих подразделений при таких обстоятельствах должны быть сосредоточены на создании условий уменьшения рисков от чрезвычайных ситуаций, реализации превентивных мер и мероприятий по ликвидации причиненного и накопленного ущерба, а также на устранении недостатков, выявляемых при проведении контрольных проверок службы по вопросам ее деятельности.

По информации, размещенной на сайте МЧС России, о чрезвычайных ситуациях за 1 квартал 2014 года в соотношении с 1 кварталом 2013 года, общее количество чрезвычайных ситуаций в России выросло на 80,77%, при этом количество погибших от чрезвычайных ситуаций выросло почти в 2 раза (с 59 чел. до 116 чел.), а число пострадавших от чрезвычайных ситуаций – с 97 чел. до 22823 чел.

В связи с этим, целью настоящего курсового проекта является анализ и разработка мероприятий по совершенствованию системы управления в условиях чрезвычайных ситуаций.

Объектом исследования является система государственного управления в чрезвычайных ситуациях, а предметом.

Для достижения поставленной цели предполагается необходимым решить следующие задачи:

- рассмотрение теоретических основ  и методологии государственного управления в условиях чрезвычайных ситуаций;

- выработка мероприятий по совершенствованию  механизма системы страхования  территорий и населения в условиях  чрезвычайных ситуаций.

Для решения задач в качестве основных источников будут использованы труды специалистов в области государственного управления, в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций; нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность государственных органов в условиях чрезвычайных ситуаций; статьи и другие источники, освещающие проблемы управления муниципальным образованием в условиях рисков.

ГЛАВА 1.  Методологические и правовые ОСНОВЫ государственного УПРАВЛЕНИЯ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

1.1 Виды чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и иных сопутствующих им угроз

Как известно из Постановления Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера условно можно подразделить по территориальному принципу, в том числе и в целях страхования, на:

а) чрезвычайную ситуацию локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей (далее - зона чрезвычайной ситуации), не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее - количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь (далее - размер материального ущерба) составляет не более 100 тыс. рублей;

б) чрезвычайную ситуацию муниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;

в) чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;

г) чрезвычайную ситуацию регионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

д) чрезвычайную ситуацию межрегионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

е) чрезвычайную ситуацию федерального характера, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей.[16]

При этом, любая из этих ситуаций достаточно вероятна для муниципального образования, особенно в долгосрочном страховом периоде.

В основе такого подхода к определению видов чрезвычайных ситуаций лежат: количество людей, пострадавших в этих ситуациях и у которых были нарушены условия жизнедеятельности; размер нанесенного материального ущерба; границы зон распространения; силы, осуществляющие ликвидацию последствий ЧС; привлекаемые силы к ликвидации последствий ЧС; завершение ликвидации последствий ЧС.

Помимо чрезвычайной ситуации для страховой оценки необходимо выделить и так называемую кризисную ситуацию, которая может быть как причиной, так и следствием чрезвычайной ситуации. Это предполагает соответствующую детальную оценку наступления всех возможных страховых рисков, их причины и влияние этих факторов на страховой случай, в том числе и в части размера страховых взносов и выплат.

Наличие опасностей и риска еще не означает, что обстановка может быть чрезвычайной или кризисной. Наиболее часто под риском понимают произведение величины события (например ущерба от чрезвычайных ситуаций) на меру возможности наступления этого события. Риск рассматривается как ожидаемый ущерб от чрезвычайных ситуаций, или количественной мерой уровня опасности.

Итак, под кризисом (с греческого "кризис" означает "решение") понимается, как правило, тяжелое переходное состояние, затруднительное положение, угрожающее суверенитету и основам конституционного строя государства, жизни и безопасности его граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов и требующее принятия от общества и государства энергичных, экстренных, чрезвычайных организационно-правовых мер по их устранению.

Кризисы, как и катастрофы, бывают различного вида. По своим сущностным характеристикам и негативному воздействию на общественные отношения они имеют ряд общих черт. Часто катастрофы предшествуют кризисам, иногда бывают кризисы без катастроф. Известны случаи, когда катастрофы переходят в кризис.

Существует международно-правовая классификация кризисов, основывающаяся на нормах четырех Женевских конвенций 1949 г. и двух Дополнительных протоколах к ним 1977 г. Их действие распространяется и на Россию. С учетом степени применяемого насилия и допускаемых государством пределов силового воздействия выделяют следующие четыре вида кризисов, роль международного права в урегулировании которых пропорционально возрастает.[14]

1) Внутренние волнения и беспорядки, не достигшие уровня вооруженного  конфликта. Характеризуются всплеском  конфронтации и насилия в обществе.

2) Вооруженный конфликт немеждународного характера (или внутренний вооруженный конфликт) низкой интенсивности. Характеризуется тем, что участники массовых выступлений организуются в антиправительственные вооруженные формирования с использованием оружия.

3) Вооруженный конфликт немеждународного характера (или внутренний вооруженный конфликт) высокой интенсивности. Ему присущи следующие признаки: наличие командования антиправительственными вооруженными формированиями и установление ими такого контроля над определенной территорией, который позволяет вести скоординированные и продолжительные военные действия.

4) Международный вооруженный конфликт. Происходит между двумя или  несколькими государствами. Боевые  действия могут быть различными: интенсивными, очень незначительными  или не вестись вообще.

Военное положение и чрезвычайное положение представляют собой чрезвычайные ситуации более высокой степени общественной опасности, для ликвидации которых требуются особые правовые, организационные, тактические, финансовые и иные способы. По принятым в МЧС России критериям все ЧС делятся на следующие виды: техногенные, природные и биолого-социальные.

Помимо самих чрезвычайных ситуаций и кризисов, для страховой оценки значение имеют и, так называемые, угрозы – предпосылки наступления чрезвычайных ситуаций.

Для муниципального образования «Город Киров» наиболее характерными в настоящее время являются следующие группы угроз, требующие страхования: социальные, политические, коммунально-бытовые, природные, техногенные, экологические, информационные, психологические, криминальные, террористические, военные.

Эти угрозы носят взаимосвязанный характер, что определяет необходимость комплексного подхода к обеспечению безопасности государства.[10]

1.2 Основные проблемы и правовые основы обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях

Рассматривая текущую деятельность МЧС России, основные проблемы, с которыми приходится сталкиваться, условно можно разделить на сезонные и текущие. К числу первых можно отнести весенний паводок и лесные пожары, включающие небрежное отношение с огнем. Вторые имеют, как правило, бытовой характер и связаны обычно с халатностью и невнимательностью человека, эксплуатацией оборудования с истекшим сроком годности, несоблюдением техник безопасности и правил поведения на водных, промышленных и иных объектах. Важными проблемами главного управления МЧС России остаются также отсталость технического парка в совокупности с ограниченностью бюджетных ассигнований и военно-ориентированная методологическая составляющая целей и направлений деятельности. Немаловажной спецификой работы являются и частые индивидуальные особенности чрезвычайных ситуаций.

Несмотря на ряд трудностей, Главное управление МЧС России активно участвует в решении проблем, имеющих международный характер, в целях чего направляет своих представителей на ежегодный международный салон, посвященный комплексной безопасности и проходящий с 2008 года, в целях обмена опытом решения проблем и внедрения новых технологий.

Наиболее затрагиваемыми проблемными темами на салоне из года в год являются пожарная безопасность, средства спасения, техника охраны, комплексная безопасность на транспорте, защита и оборона, промышленная безопасность, безопасность границы, ядерная и радиационная безопасность, информационные технологии, экологическая безопасность, медицина катастроф.[19]

По итогам обсуждения проблемных тем вносятся изменения в законодательство и применяются новые регламентирующие нормы, в том числе и на муниципальных уровнях.

От иерархии нормативно-правовых актов в этой области зависит четкость исполнения норм законодательства, что в конечном итоге должно позволить избегать не только спорных ситуаций на практике, но и правильно действовать подразделениям Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (РСЧС) в рамках единого правового поля.

Нормативные акты законодательства, регулирующие деятельность подразделений РСЧС, представляют собой не простую совокупность, а довольно сложную целостную систему. При ее изучении необходимо применить системный подход, который считается в науке наиболее продуктивным. В качестве одного из крупнейших структурных образований законодательства, регулирующего деятельность подразделений РСЧС, может быть выделена иерархическая (вертикальная) структура, обусловленная различием в правовой силе актов, издаваемых разными нормотворческими органами.

Вертикальную структуру нормативных актов главным образом определяет юридическая сила нормативных актов издавших их органов, которым отведено главенствующее место в иерархической системе государства. Все последующие издаваемые акты должны как бы следовать главенствующим и отражать их общий смысл. Что в системе правовых актов, регулирующих деятельность МЧС России, пока представлено слабо.

Вопросы иерархической структуры достаточно подробно освещены как юридической наукой, так и в литературе, описывающей деятельность отдельных служб и подразделений РСЧС, однако комплексного подхода в этом направлении, применительно ко всем службам и подразделениям РСЧС, в настоящее время не применено. Между тем одним из существенных дефектов современной системы является незавершенность формирования законодательных массивов.

В то же время, систематизация отраслей законодательства является практически важной и теоретически сложной проблемой. Если критерии разделения отраслей права в теории права выработаны, то критерии разделения отраслей законодательства в полной мере не определены. Это обстоятельство также негативно влияет и на законодательство, регулирующее деятельность подразделений РСЧС.[6]

В иерархии правовых актов любой отрасли законодательства, как и в законодательстве, регулирующем деятельность подразделений РСЧС, особое место отведено Конституции РФ. Непосредственное отношение к деятельности РСЧС имеют такие конституционные нормы, как: ст. 7, где указано, что политика Российского государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охраняется здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты; ст. 114, где указывается, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, охране собственности граждан и общественного порядка; ст. 56, где говорится о мерах, ограничивающих права и свободы граждан, которые могут быть введены, с указанием пределов и срока их действия, в условиях чрезвычайного положения и др. Исходные конституционные нормы, обладая наивысшей юридической силой, служат верхним уровнем иерархии системы законодательства подразделений РСЧС. Эти важнейшие положения нашли свое отражение и в ст. 4 Закона "О безопасности", согласно которой граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности.

Следующими по юридической силе актами, регулирующими деятельность подразделений РСЧС, являются законы Российской Федерации. В этом направлении следует отметить, что на сегодняшний день в качестве активного центра всей системы РСЧС, призванного стабилизировать ее функционирование, выступает Закон РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В этом Законе определяются общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Закон РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" также призван стабилизировать отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Рассматриваемый Закон определяет систему РСЧС, состоящую из различных органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, указывает ее основные задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.[8]

В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" все остальные акты, конкретизирующие и детализирующие деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, являются актами вторичного характера, они занимают следующий уровень иерархии законодательства, регулирующего деятельность подразделений РСЧС. Эта массивная группа актов законодательства, регулирующего деятельность названых подразделений, включает в себя акты, различные как по содержанию, так и по сфере их действия. Надо отметить, что эти акты не совпадают по своей юридической силе, что обусловливает необходимость их дальнейшей дифференциации. Представляется, что данную категорию актов можно подразделить на четыре группы: специальные, общие, ведомственные и локальные.

К специальным относят ту часть нормативно-правовых актов, которые регулируют служебную деятельность органов служб и подразделений РСЧС в различных направлениях их деятельности, их создание и ликвидацию по мере необходимости, например на период чрезвычайных ситуаций. Согласно специальным законодательным актам образуются, например, межведомственные комиссии на функциональной и региональной основе, на случай необходимости выработки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, мобилизационные органы, органы и подразделения пожарной охраны и др.

К общим актам будут относиться те, которые издаются органами общей компетенции либо ведомствами, имеющими право принимать обязательные для всех лиц и организаций нормативные решения. Ими являются акты, изданные Правительством РФ, акты Госстандарта и Госстроя России и др. Нормативных актов такого характера принято очень большое количество, начиная со времен СССР; многие из них продолжают действовать и сегодня.[11]

К группе ведомственных актов необходимо отнести те, которые издаются органами специальной компетенции и распространяют свою деятельность лишь на данные ведомства. Такие акты, как правило, согласовываются с МЧС России, но иногда принимаются ведомствами и самостоятельно. Подобные акты издаются различными министерствами и ведомствами.

Локальные акты можно подразделить на внутриорганизационные и местные. Внутриорганизационные акты издаются органами управления РСЧС, органами исполнительной власти на местах, предприятиями, организациями, учреждениями. Внутриорганизационные следует отличать от общеорганизационных актов по организации и ликвидации структурных подразделений и формирований МЧС России, которые входят в группу специальных, но не локальных актов. Различия в данном случае будут основываться на инициативе принимаемых решений и относительной свободе волевых действий. Так, создание или ликвидация спасательного центра МЧС России будут связаны с инициативой государственного органа и его административно-властными указаниями и действиями. Связи, которые будут выстраиваться при создании или ликвидации спасательного центра МЧС России, будут носить специальный (по роду деятельности МЧС России) характер и складываться в основном по административно-правовой, вертикальной линии, свобода выбора действий здесь недопустима либо узко ограничена. В свою очередь, хотя создание нештатного аварийно-спасательного формирования либо добровольной пожарной дружины и предписано законом, но инициатива создания таких структур будет принадлежать самой организации на внутреннем, локальном, уровне, свобода принимаемых при этом решений не связана с иерархическими вышестоящими инстанциями и органами, их указания на этот счет будут носить рекомендательный характер.

Местные акты издаются теми же органами, что и внутриорганизационные, однако цель у них несколько иная, связанная с непосредственным решением задач и реализацией тех полномочий в области чрезвычайных ситуаций, для которых такие органы были созданы. Например, такой орган РСЧС как подразделение пожарной охраны может вынести постановление о закрытии объекта в связи с угрозой пожара на нем. Органы местной администрации принимают различные решения по привлечению техники, находящейся в распоряжении органов местного самоуправления с целью ликвидации чрезвычайной ситуации либо устранения ее последствий; администрации предприятий, учреждений и организаций - приказы о назначении ответственных по устранению аварийной ситуации, создающей угрозу жизни или здоровью людей, за противопожарное состояние объектов, по выполнению предписаний и указаний органов и подразделений РСЧС, усилению дежурств в праздничные дни, контролю и проведению опасных работ и т.д. Характерным недостатком актов предприятий, учреждений, организаций является то, что отдельные правовые нормы, направленные на профилактику чрезвычайных ситуаций, не всегда учитывают специфику и положения вновь принятых или недавно измененных законодательных актов в деятельности РСЧС, а это сказывается на появлении угрозы чрезвычайной ситуации либо ее возникновении в таких организационных структурах. Данный недостаток можно было бы исправить при условии согласования многих из этих актов с подразделениями МЧС России на местах, являющихся ведущими подразделениями РСЧС, либо при условии их нормотворческого контроля.[13]

Таким образом, оценивая в целом сферу обеспечения безопасности муниципального образования в чрезвычайных ситуациях, имеющиеся основные проблемы в ней зачастую опосредованы не системностью правовых основ, низким качеством проработки норм на местах с позиций экономико-аналитического подхода. Слабо учитывается и специфика управления чрезвычайными ситуациями, в том числе носящая экстерриториальный характер.

Основными задачами структурных подразделений (работников) организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и (или) гражданской обороны, являются:

- разработка предложений по  совершенствованию деятельности  в области ГО, защиты населения  и территорий от ЧС;

- анализ состояния работы по  основным направлениям деятельности, принятие мер по ее совершенствованию;

- осуществление в пределах своих полномочий руководства по определению состава, размещения и оснащения сил и средств объектового звена территориальной подсистемы РСЧС;

- определение порядка привлечения  сил и средств объектового  звена для ликвидации последствий  ЧС;

- разработка и реализация мер пожарной безопасности объекта;

- создание аварийно-спасательных  формирований;

- создание и содержание в  целях ГО запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной  защиты и иных средств;

- создание резервов финансовых  и материальных ресурсов для  ликвидации ЧС;

- проведение мероприятий ГО;

- ликвидация ЧС (проведение аварийно-спасательных  и других неотложных работ);

- противопожарная пропаганда;

- информирование работников объекта (населения) о приведении в готовность  системы ГО, возникновении (угрозе  возникновения) ЧС и ходе ликвидации их последствий, об угрозе нападения противника и применении им средств массового поражения;

- организация взаимодействия с  правоохранительными органами при  решении задач в области ГО, предупреждения и ликвидации  ЧС, пожарной безопасности;

- подготовка, переподготовка или повышение квалификации должностных лиц организаций по вопросам, отнесенным к компетенции органов управления;

- проведение мероприятий эвакуации  работников объекта, материальных  и культурных ценностей в безопасные  районы, их размещение;

- создание, совершенствование и  поддержание в готовности локальных  систем оповещения объектов;

- осуществление мер, направленных  на устойчивое функционирование  объекта и выживание населения (работников) в военное время;

- контроль готовности к выполнению задач по ведению разведки ведомственными (объектовыми) службами наблюдения и лабораторного контроля;

- выполнение норм проектирования  инженерно-технических мероприятий  ГО, накопление и поддержание  в готовности защитных сооружений, средств индивидуальной защиты, техники и специального имущества, проведение мероприятий по светомаскировке;

- осуществление мероприятий по  предупреждению, готовности сил  и средств объектового звена  территориальной подсистемы РСЧС  к действиям при их возникновении  и обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

- обучение работников объекта  способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных  действий или вследствие этих  действий, а также способам защиты  и действиям в условиях ЧС;

- обучение членов КЧС и ОПБ  в области ГО, предупреждения и ликвидации ЧС, пожарной безопасности;

- обеспечение деятельности руководства  КЧС и ОПБ объекта по вопросам  ГО, предупреждения и ликвидации  ЧС, пожарной безопасности;

- привлечение сил и средств  к ликвидации ЧС и тушению  пожаров;

- организация и проведение тематических совещаний и семинаров, обобщение и издание материалов по результатам этих мероприятий;

- принятие мер к устранению  выявленных в ходе проверок  недостатков в области ГО, предупреждения  и ликвидации ЧС.

Финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в соответствии с характером бюджетирования подразделяется на:

- федерального и межрегионального  характера - является расходным обязательством  Российской Федерации;

- регионального и межмуниципального характера - является расходным обязательством субъектов Российской Федерации;

- в границах (на территории) муниципального  образования - является расходным  обязательством муниципального  образования.[15]

Организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.

Порядок создания и использования указанных резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Система общественной безопасности, как объекта управления, представлена на сегодня на всех уровнях достаточно организовано: определены основные цели и задачи структурных элементов, структура обладает признаками системности и оперативности принимаемых решений, вертикальное подчинение предопределяет централизованное решение вопросов и согласованность действий всех звеньев.

Вместе с тем, методологические и экономико-аналитические проблемы службы, заставляют пробуксовывать системно-организованный механизм, что, несомненно, отражается не только при готовности к конкретным чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий, но также при снижении рисков и смягчении последствий чрезвычайных ситуаций.[18]