Институт референдума в россии

I. Референдум как форма непосредственного осуществления                                             публичной власти

I.1. Понятие. Виды.

           Под формами демократии понимаются исторически сложившиеся способы или средства выявления и выражения воли и интересов различных слоев общества. В зависимости от того, каким путем – прямым или косвенным – выражаются эта воля и интересы общества и народа, различают две разновидности форм демократии. Это – формы представительной демократии (выборные органы государственной власти, выборные партийные и общественные органы), с помощью которых народ осуществляет власть через своих представителей, и формы непосредственной демократии (референдум, плебисцит, собрания, сельские сходы и пр.), с помощью которых основные вопросы государственной и общественной жизни народом решаются непосредственно.   Референдум -важнейший институт непосредственной демократии. Термин "референдум" (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) означает обращение непосредственно к избирателям для решения законодательного или иного вопроса государственной жизни. « Референдум Российской Федерации  - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения».¹   Классификация референдумов возможна по различным основаниям.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и политической практикой по юридической силе их можно подразделить на                                        императивные    ( обязательные ) , без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и                                       консультативные (факультативные), которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного на то органа. Консультативный референдум проводится тогда, когда нужно выяснить настроение людей, и государственные органы жестко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значительным моральным весом. Государственные власти в демократических государствах обычно учитывают результаты такого референдума. Например, Норвегия проводила консультативный референдум о вступлении в Европейское Экономическое Сообщество в 1972 году, и, когда граждане высказались «против», это вступление не состоялось. Такого же типа референдум проводился в Швейцарии. Граждане сказали «нет» идее вступления в ООН, и Швейцария до сих пор не является членом ООН.                                                                                                                                           По времени проведения референдумы можно подразделить на –                                                          до и после законодательные.                                                                                                                 Дозаконодательные референдумы означают то, что на обсуждение граждан выносится проект закона, который еще не утверждался парламентом.                                Послезаконодательные – означают то, что народ утверждает уже принятый парламентом закон, придавая ему более высокую степень легитимности. Если проведение референдума связано с принятием закона (с утверждением народом закона), то дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными (если выясняется мнение граждан), а парламент потом окончательно принимает решение. Если это послезаконодательные референдумы, то народ ратифицирует (утверждает) принятые парламентом законы. Такой ратифицирующий характер референдума чаще распространен, он является более привычной практикой за рубежом, чем дозаконодательные референдумы.                                                                                             По предмету референдумы подразделяются на                                                                                                 конституционные – когда на референдуме решается вопрос, связанный с принятием новой Конституции либо внесением в нее поправок.                                                               Законодательные - когда предметом референдума является либо проект закона, либо уже вступивший в силу закон. Разновидностями законодательного референдума являются отклоняющий референдум ("народное вето"), предполагающий полную или частичную отмену текущего закона (ст.75 Конституции Италии 1948г.), и утверждающий референдум, ратифицирующий законопроект (ст.11 Конституции Франции 1958г.)                                                                                                                                   Международно-правовые - на референдуме выясняется воля избирателей при решении важных международных вопросов (ст.20 Конституции Дании)                                  Административно-правовые - на референдум выносятся вопросы управленческого характера, например, изменение административно-территориального деления или границ субъектов федерации (ст.29 Основного закона ФРГ 1949г.), досрочного прекращения полномочий должностных лиц (ч.6 ст.60 Конституции Австрии).                                                                                                               По месту проведения референдумы можно разделить на:                                                                                                 общенациональные                                                                                                                                                         региональные                                                                                                                                                         местные

Общенациональный референдум - референдум, проводимый в пределах всей государственной территории, в котором участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме.

Под региональными референдумами следует понимать референдумы субъектов РФ, чтобы исключить путаницу, имеющую место в законодательстве ряда субъектов РФ., где в понятие регионального референдума включаются ( по указанию в законе субъекта Федерации) одновременные референдумы по одному и тому же вопросу на территории двух и более субъектов РФ либо нескольких муниципальных образований.²                                                                                                                                                      Местный референдум - голосование проживающих на территории соответствующего муниципального образования граждан, обладающих избирательным правом, по наиболее важным вопросам местного значения. В России законодательством предусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум;                                                                                                                                             По инициатору проведения:                                                                                                          Референдум проводится по инициативе органа государственной власти  Референдум проводится по инициативе избирателей (петиционный референдум). Инициатива референдума может исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования конституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референдум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум вопросы. В Италии для проведения референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии с такой инициативой могут выступить 50 депутатов парламента. Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен³.                                                                                                                                                                                                                                        Результаты референдума оформляются в итоге подсчета голосов и определения результатов голосования по вынесенному вопросу (вопросам). На основе его результатов издаются необходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определённые положения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке проекта.В отдельных случаях парламент издает закон, который не исходит собственно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референдума. Необходимо отметить, что референдум не является повсеместным и обязательным институтом. Не используется референдум во многих азиатских странах. Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне)⁴.

I.2. Соотношение референдума с иными формами прямой демократии

          Из вышесказанного можно сделать вывод, что референдум  является одной из форм прямой демократии наряду с выборами, всенародным опросом, плебисцитом, народной инициативой, сходом  граждан.                                                                                                                                                                            Все эти четыре понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы. Референдум имеет много общего с выборами (те же участники , комиссии, наблюдатели, процедура голосования и др.), однако отличие заключается в том, что выборы - это избрание лиц, а референдум - решение вопросов.                                                                                                                                     Иногда в литературе референдум трактуется как всенародный опрос (в частности, так его характеризовала сталинская конституция СССР 1936г.), но понятие "опрос" предполагает, что результаты не имеют обязательного значения, ни для публичной власти, ни для граждан. Эти так называемые консультативные референдумы юридической силы не имеют. Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум - для этого необходимо проведение его уполномоченными государственными органами и с соблюдением необходимых процедур.                                                                                                                                                                                                                   В демократических государствах ,несмотря на то, что всенародный опрос не имеет обязательного характера, власти считаются с мнением избирателей, например, в 1972г. в Норвегии был проведен консультативный референдум о вступлении в общий рынок. Более половины принявших участие в опросе высказались "против" и Правительство воздержалось.                                                                                                                       Одной из актуальных теоретических проблем в науке конституционного права является определение понятия и содержания термина « плебисцит». По мнению некоторых авторов⁵ плебисцит возможен только в международном праве, все голосования по вопросам, не имеющим отношения к международному праву – референдумы. Иные исследователи вопроса полагают⁶ , что плебисциты, как и референдумы могут проводиться по внутригосударственным вопросам и предлагают различать их по политической «окраске»: сильное давление со стороны главы государства и ( или) исполнительной власти – плебисцит, отсутствие такого давления- референдум. Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеобщими выборами – с другой. Референдум при этом рассматривается как обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам, а плебисцит (лат. – plebiscitum, от plebs – народ и scitum – решение, постановление) – как опрос населения с целью установления судьбы определенной территории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает. Плебисцит используется политиками для достижения не только юридических, но и политических целей, поскольку победа позиции инициатора плебисцита  увеличивает многократно его политические шансы.                                                                                                                                       В современном конституционном праве термин референдум почти полностью вытеснил ранее распространенное наименование плебисцит. С юридической точки зрения отсутствуют различия между референдумом и плебисцитом. процедура проведения плебисцита практически ничем не отличается от процедуры проведения референдума. В одних странах предпочитают использовать понятие «референдум» (Франция, Италия, Испания, Россия, Словакия и др.), а в других (Чили, Эквадор, Коста-Рика и др.) «плебисцит»⁷.                                                                                                  Что касается «Народной  инициативы» этот  институт существует в конституционном праве ряда зарубежных стран (Италия, Испания, Австрия, Швейцария), представляет собой механизм осуществления права законодательной инициативы непосредственно населением, для чего требуется собрать в поддержку законопроекта определенное число подписей (50 тыс. в Италии, 100 тыс. в Швейцарии, 200 тыс. в Австрии, 500 тыс. в Испании)»⁸.  Референдум- самостоятельная форма прямой демократии, но если разложить народную инициативу по этапам её осуществления, то референдум станет одним из её этапов                                                                                                                                                           I этап- сбор подписей в поддержку народной инициативы                                                               IIэтап- рассмотрение предложения парламентом                                                                                                   III этап- всенародное голосование ( референдум) по законопроекту. В такой последовательности происходит реализация права народной инициативы в Швейцарии и штатах США. В законодательстве РФ закрепление народной законодательной инициативы на федеральном уровне пока отсутствует , о народной правотворческой инициативе только упоминается в Федеральном законе « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»                                                                                                                                                       Сход граждан - одна из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Согласно ст. 25 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. проводится в поселении.                                                                                                                                      Отношения по поводу референдума как правоотношения, субъектами которых являются власть и народ , дают возможность поставить «лицом к лицу» управляемых (одновременно являющихся источником власти ) и управляющих ( призванных управлять в интересах народа ). Причём , в отличие от выборов , где происходит лишь избрание лиц , которым предстоит решать важные государственные вопросы , при референдуме решение этих вопросов будет приниматься непосредственно народом. Таким  образом,  референдум –наиболее полное воплощение народного суверенитета. Роль референдума как высшего непосредственного выражения воли и власти народа подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. В связи с этим порядок реализации референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом. Это еще один убедительный аргумент в подтверждение ведущей роли референдума по сравнению с выборами. С точки зрения демократии, референдум имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты, избранные населением представители - депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которые могут не оценить всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов - в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при президенте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, притом единственной, грозило тюремное заключение). 
 
 
 
 
 

I.3. Эволюция референдума в России

Как известно, Российская империя формировалась в сложных  условиях: огромная территория, соседство  недружелюбных и воинственных кочевых  племен и т. д. Этим была обусловлена  тенденция к формированию сильной  великокняжеской (позже - царской и  императорской) власти, снижавшей роль демократических начал и не допускавшей ограничения власти монарха. Вместе с тем социальные традиции догосударственного периода исторического развития восточнославянских племен указывают на наличие и иной тенденции. По свидетельству византийского писателя П. Кесарийского (VI в.), славянские племена не управлялись одним человеком, но издревле жили в народоправстве, вся жизнь и узаконения у них были одинаковы.                                                                                                                                         Киевское государство по форме правления относится к типу раннефеодальной монархии. Это означает сохранение в составе его органов государственной власти народного собрания (вече). В современной историко-правовой науке идут споры о распространенности веча и его роли в отдельных землях. Что касается его роли в Киевском государстве, то источники не позволяют, однозначно ответить на этот вопрос. Киевское государство вряд ли можно считать демократическим, располагающим системой, представительных органов. Чего нельзя сказать о Новгороде, в общественно-политическом развитии которого большую роль сыграло то, что он не испытал на себе в полной мере характерной для Руси княжеской власти. Это создало благоприятные возможности, для развития демократических форм управления, в том числе - и унаследованных от догосударственного периода развития. Одной из них и было новгородское вече. Особую роль в формировании представительных органов власти русского централизованного государства играли Земские соборы. По своему характеру и роли это были чрезвычайные органы, к помощи которых цари и правящая верхушка прибегали только в крайних случаях, когда происходили ощутимые изменения общественного строя либо в таких изменениях ощущалась необходимость. Возникновение Земских соборов связано с потребностью преобразования России из примитивного централизованного государства в сословно-представительную монархию. Иными словами, целью созыва Иваном Грозным 27 февраля 1549 года первого Земского собора было ослабление власти бояр и усиление власти великого князя. Итогом работы первого Земского, собора стало предварительное одобрение содержания Судебника 1550 г. Земский собор в ноябре 1612 г. был созван для избрания царя. Его заседания были одними из самых продолжительных. Лишь 7 февраля 1613 г. после долгих прений состоялось избрание царем Михаила Федоровича Романова (1613-1645). На Земском соборе 1653 г. решался вопрос о приеме Украины в состав России.                                                                                                                              Следующая попытка реформирования государственной власти и России принадлежит М.М. Сперанскому. Ею реформаторская деятельность пришлась уже на иную эпоху: Европа пережила буржуазно-демократические революции, в некоторых странах действовали конституции, в ряде государств монархия в той или иной мере оказалась ограничена. Россия же вступила в XIX в. с сохранившимися в неприкосновенности самодержавием, крепостничеством и такими порядками организации государственной власти, которые не отвечали внутренним потребностям социально-экономического развития и обуславливали ее отставание от передовых стран. В основу деятельности Учредительного собрания было положено Положение о выборах в Учредительное собрание. Его разработка - заслуга Особого совещания, сформированного Временным правительством специально для этой цели. Примерно половину состава Совещания составляли кадеты и члены других буржуазных партий. Подготовленное Особым совещанием Положение о выборах в Учредительное собрание разительно отличалось от законов о выборах в Государственную думу. В частности, был установлен возрастной ценз для избирателей - 20 лет, в то время как в Англии. США, Италии, Франции он равнялся 21 году, в Бельгии. Германии, Голландии. Испании - 25 годам. Избирательные права получили женщины (в Англии. Германии. Франции и большей части штатов США они этих прав не имели). Избирательные права впервые в мире признавались за военнослужащими. Отменялись имущественный ценз, ценз оседлости и грамотности. Не было в Положении ограничений по принципу национальности и вероисповедания. Для избирателей нерусской национальности даже предусматривались дополнительные гарантии: возможность перевода избирательного бюллетеня на любой язык (ст. 60). В основу выборов был положен принцип пропорциональности, то есть принцип избрания депутатов по партийным спискам, в соответствии с процентом поданных за список голосов. Положение не предусматривало института отзыва депутатов.                                                                                                                                    Современное российское избирательное право во многом заимствовала элементы из истории нашей страны, сложность его становления обусловлена трудностью перехода от социалистического режима к демократическому.                                    Можно считать, что основы  формирования института референдума в нашей стране началось в советский период. Ст. 49 Конституции СССР 1936 года гласила, что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик»⁹ т.е. референдум характеризовался лишь как всенародный опрос. Однако практики проведения в СССР и таких референдумов не было.                                                                                                                                                                                                                                                                                 Принятая в 1977 году Конституция CCCP зафиксировала референдум как всенародное голосование. Ст. 5 Конституция СССР 1977 г. предусматривала, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)¹⁰ ст. 108 конституции предусматривала возможность принятия на референдуме законов СССР.  Согласно Регламенту Верховного Совета СССР (ст. 49) в этом случае  Верховный Совет должен был принять специальное постановление о проведении референдума. Механизм регулирования конституционными нормами важнейших общественных отношений был во многом правовой  фикцией, поэтому на практике референдумы не проводились. Среди отсутствия референдумов в советский период можно выделить причины как технического характера –малочисленный правовой массив и отсутствие механизма проведения референдума при наличии только нормы Конституции, так и политического характера – предпочтения представительной демократии как более « безопасной» для режима. Однако отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта. Например, В.Ф. Коток обстоятельно рассматривал вопрос о содержании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общесоюзном референдуме. Эти предложения приобретали особую важность в связи с тем, что Планом организации работ по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 года, были предусмотрены разработка и принятие этого акта 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

II.Институт референдума в современной России

II.1. Анализ итогов референдумов за период с 1991-1996гг.                                              

Конституционно- правовое регулирование референдума объективно обусловлено противоречивой ситуацией, сложившейся в российском государстве  и обществе в период проведения экономических, политических, социально и правовых реформ. Комплексная правовая оценка  Конституционно- правовое регулирования референдума формируется в том числе на основе институционального регулирования права граждан на участие в референдуме.                                                                                   За период 1991-1996 г.г. в России по данным Национальной службы новостей были проведены следующие общефедеральные голосования:                                                      1)Референдум ( о сохранении СССР и введении поста президента РФ) 17 марта 1991             2)Выборы президента России (12 июня 1991 г.)                                                 3)Референдум ( о доверии Президенту и о необходимости проведения досрочных    выборов Президента и народных депутатов  (25 апреля 1993)                                                       4)Выборы депутатов Государственной Думы(12 декабря 1993 г. )                                        5)Референдум о принятии проекта новой Конституции РФ (12 декабря 1993 г) 6)Выборы президента РФ 1996 г. (1-й тур – 16 июня 1996 г.); (2-й тур – 3 июля 1996 г.)

 Таким образом,  можно считать, что институт референдума в России был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 года принятием закона « О референдуме»¹¹. Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа. Необходимо отметить, что именно законом «О референдуме РСФСР», принятым 16 октября 1990 года  было проведено 17 марта 1991 года всенародное голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России. По решению Четвёртого Съезда Народных Депутатов СССР и на основании постановления Верховного Совета СССР от 16 января 1991 года на всенародное голосование (референдум) был вынесен вопрос: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» Из 185,6 миллиона граждан СССР с правом голоса в референдуме приняли участие 148,5 миллиона (79,5%); из них 113,5 миллиона (76,43%) высказались за сохранение обновлённого СССР. Органы власти Груз ССР (Грузии), Латв ССР (Латвии), Лит ССР (Литвы), Молд ССР (Молдавии), Арм ССР (Армении) и Эст ССР (Эстонии) воспрепятствовали проведению референдума на территории своих республик и центральные республиканские комиссии референдума там не были созданы. Тем не менее на части этих территорий голосование было проведено - на территории воинских частей. Таким образом, большинство граждан исходило из того, что судьба народов страны неразделима, что только совместными усилиями они могут успешно решать вопросы экономического, социального и культурного развития. Получила поддержку позиция IV Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР по вопросу о сохранении Союза ССР на основе демократических преобразований. В тот же день — 17 марта 1991 года прошёл первый всероссийский референдум о введении поста президента РСФСР. В нём приняло участие 75,09 % граждан России, из них 69,85 % поддержало это предложение. Через три месяца, 12 июня 1991 года, первым президентом Российской Федерации был избран Борис Ельцин.                                                                                                          Верховным Советом СССР было принято постановление « об итогах референдума» который, постановил:                                                                                                                                            1. Государственным органам Союза ССР и республик руководствоваться в своей практической деятельности решением народа, принятым путем референдума в поддержку обновленного Союза Советских Социалистических Республик, исходя из того, что это решение является окончательным и имеет обязательную силу на всей территории СССР.                                                                                                                                     2. Рекомендовать Президенту СССР и Совету Федерации, Верховным Советам республик исходя из итогов состоявшегося референдума энергичнее вести дело к завершению работы над новым Союзным Договором с тем, чтобы подписать его в кратчайшие сроки. Одновременно ускорить разработку проекта новой Конституции Союза ССР.                                                                                                                                                                                                                                                                       3. Президиуму Верховного Совета СССР, комитетам Верховного Совета СССР и постоянным комиссиям его палат в законодательном процессе и контрольной деятельности обращать особое внимание на взаимодействие с Верховными Советами республик, всемерно способствовать улучшению функционирования всех органов государственной власти и управления.                                                                                         4. Президенту СССР, Совету Федерации и Кабинету Министров СССР, учитывая озабоченность, выраженную населением в процессе референдума СССР, принять меры к восстановлению хозяйственных связей, нарушение которых осложняет работу многих предприятий и строек, приводит к резкому ухудшению снабжения населения продовольствием и другими товарами повседневного спроса.                                          5. Советам народных депутатов, всем государственным органам на местах решительно пресекать ущемление прав гражданина независимо от его национальной принадлежности, использовать всю силу закона для недопущения разжигания национальной вражды и ненависти, принять меры к устранению нарушений жилищных, трудовых, пенсионных и других прав и свобод граждан.                                                                  6. Предложить Комитету конституционного надзора СССР дать заключение о соответствии принятых в связи с проведением референдума актов высших органов государственной власти республик, ограничивающих права граждан СССР, Конституции СССР и законам СССР.                                                                                                                                                                  7. Генеральному прокурору СССР в двухмесячный срок рассмотреть факты нарушения конституционных прав граждан, имевшие место в ходе проведения референдума СССР, и о принятых мерах доложить Верховному Совету СССР.                                          8. Рекомендовать государственным органам, учреждениям и организациям, политическим партиям, иным общественным объединениям, а также средствам массовой информации полнее учитывать в своей деятельности волю народа к сохранению нашего союзного государства. Считать необходимым принять меры по обеспечению строгого соблюдения законов Союза ССР, недопущению противоборства союзного и республиканского законодательства, по консолидации и сплочению общества на путях его демократического обновления.¹²                                                                  Однако, оглядываясь назад мы видим, что первый проект Союзного договора был опубликован 25 ноября 1990 г. В нём мы читаем: "Союз ССР и республики обеспечивают свободное развитие и защиту всех форм собственности... Республики являются собственниками земли, её недр и других природных ресурсов на своей территории...". В проекте мы не найдём даже упоминания о социалистических республиках, вместо них фигурируют "суверенные" республики. Буквально накануне референдума, 12 марта 1991 г. был опубликован проект "Договора о Союзе суверенных республик", который почти повторяет основные положения так называемого Союзного договора. В нём в качестве названия союзного государства составители использовали словосочетание "Союз ССР", не дав ни в одной из его статей полной расшифровки. Таким образом это можно считать введением в заблуждение широких масс трудящихся.                                                                                                                                    И, наконец, после августовского переворота, 27 ноября 1991 г., Горбачёв обнародовал свой последний документ - проект "Договора о Союзе Суверенных Государств". В нём уже нет упоминания о референдуме 17 марта, а о государственном устройстве союза говорится следующее: "Союз Суверенных Государств (ССГ) - конфедеративное демократическое государство... Государства, образующие Союз, сохраняют за собой право на самостоятельное решение всех вопросов своего развития...". Как видим, народам Советского Союза предложили вместо федерации, за которую они голосовали, аморфное конфедеративное образование.                                                                                                                                                            25 апреля 1993 года состоялся всероссийский референдум, на который выносились следующие вопросы:                                                                                                                                        Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину? (58,7 %, ответивших «да»                                                                                                                                           Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года? (53,0 %, ответивших «да»                                      Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации? (49,5 %, ответивших «да»)                                                                                                                                          Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации? (47,2 %, ответивших «да»)                                                                            5 мая 1993 г. Центральная комиссия Всероссийского референдума подвила его итоги и установила на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона «О референдуме РСФСР»:                                                                                                                                                                                                1. Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.                                                                                         2. По первому и второму вопросам решения приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.                                                                                         3. По третьему и четвертому вопросам решения не приняты, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме¹³. Конституционный Суд установил, что по первым двум вопросам референдума, имеющим нравственно-оценочный и политический характер, для принятия положительного решения требуется большинство голосов от числа проголосовавших. Положительное решение по третьему и четвертому вопросам носит конституционный характер и должно быть принято большинством от общего числа избирателей. Отсюда вытекает разная методика подсчета процентов по вопросам 1 — 2 и 3 — 4. Референдум был проведён несмотря на то, что вынесение на референдум п. 2 не соответствовало действовавшей на тот момент Конституции Российской Федерации — России 1978 года. Сам референдум породил множество вопросов: юридических, морально-этических и политических. Интенсивные споры породили сами формулировки вопросов, и их возможные юридические и политические последствия. Например вопрос о доверии президенту и одновременный вопрос о досрочных выборах мог породить множество возможных трактовок результатов. Другая неопределённость связана с пониманием, являются ли решения обязательными к исполнению и при каком именно количестве полученных голосов. С этим связан и вопрос о необходимом кворуме для принятия решения по каждому вопросу.                                                                                                                           А.Фёдоров, советник А. В. Руцкого говорил: «Результаты референдума не смогли разрешить политический и конституционный кризис, что в итоге привело к роспуску президентом Ельциным Верховного совета 21 сентября 1993 года, к последующему вооруженному противостоянию сторонников Верховного совета России и правоохранительных органов, сохранивших верность президенту, кровопролитным событиям в Москве 3-4 октября 1993 года, принятию новой конституции, с закреплёнными в ней расширенными полномочиями президента и двухпалатным парламентом, одновременно были проведены выборы в Государственную думу и Совет Федерации.                                                                                                                                                12 декабря 1993 года на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года»¹⁴ состоялся всероссийский референдум. Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 года состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 года) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 года) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей. Избирательная кампания 1993 года проходила в сложный период -трагический финал конституционного кризиса наложил отпечаток на всю политическую жизнь. В ходе голосования 12 декабря 1993 г. конституционный проект был отвергнут в 24 субъектах РФ, в том числе, в 8 из 20 республик. В 17 регионах (не считая Чечни) референдум просто не состоялся из-за низкой явки избирателей: в том числе в Татарстане, где проживало около 4 миллионов человек. По мнению многих экспертов реально участие в выборах и голосовании по Конституции приняло менее 50% населения. Эти мнения косвенно подтверждает и тот факт, что вся первичная документация по итогам референдума была крайне подозрительно-поспешно уничтожена под предлогом, что её негде хранить. Это, при том, что современные технологии архивирования документации, на основе систем магнитной или оптической записи и предварительного сжатия информации, позволяют хранить электронную версию документов практически вечно и в очень компактном виде.                                                                                                                                                      Однако, несмотря на мрачные пророчества оппозиции, все оппозиционные партии получили право на ведение избирательной кампании и участие в выборах, постепенно  возобновили выпуск изданий антипрезидентские по своей направлен-ности средства массовой информации. Политический режим сохранял прежний демократический характер, общество осознавало необходимость политической стабильности и создания прочной конституционной законности.                                      Принятие новой Конституции России 1993 года означало также легализацию тех действий президента Б.Н. Ельцина, которые он совершил, выходя за рамки своих полномочий: приостановление действия Конституции 1978 года, по существу, роспуск высшего представительного органа - Съезда народных депутатов и созданного им Верховного Совета Российской Федерации, изменение порядка выборов во вновь создаваемые высшие представительные органы и другие мероприятия такого рода, осуществленные указами Президента.¹⁵ Помимо того, нужно указать на такие традиционные проблемы непосредственной демократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неточность в формулировках, проблема явки и кворума, проблема осведомлённости голосующих, ослабление за счёт референдума законодательной власти, проблема учёта голосов и защита мнения несогласного меньшинства, а также новоявленные проблемы последнего времени, как-то: не подконтрольность финансовых расходов; оплата за подпись при сборе подписей, обман при расчётах голосов; вводящие в заблуждение рекламные компании, вмешательство видео и теле-демократии.                                                                                                Таким образом, можно сделать вывод, что референдум будет политически и идеологически эффективен лишь в том случае, «…если он по природе своей как весьма важный демократический институт, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, будет иметь своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями…»¹⁶ 

III.Реализация  конституционного права гражданина на участие в референдуме 

В последнее десятилетие в Российской Федерации произошли значительные изменения в государственной и общественной жизни, которые вызвали необходимость изменений в системе законодательства. Наша страна отказалась от прежней организации государственного управления, режимная система уступает место демократическому режиму. В сложившейся ситуации повышается роль институтов непосредственной демократии, в частности - референдума. Неотъемлемый признак демократического правового государства - принадлежащий народу суверенитет. Ст. 32 Конституции РФ гласит: "Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей... "Таким образом, право на управление - это политическое право, связанное с обладанием гражданством, поскольку само гражданство - это устойчивая политико-правовая связь лица с государством. Только признавая за гражданами право на участие в управлении делами государства, это государство" может притязать на добровольное соблюдение гражданами его установлений"¹⁷                                                                                                                          28 июня 2004 года был принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», регулирующий круг общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права гражданина на участие в референдуме. Статьей 2 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года предусмотрены основные принципы проведения референдума¹⁸                                                                                                                                            1. референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании;                                                                                                                2. граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств;                                                                                                                           3. граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных

основаниях, каждый участник референдума обладает равным числом голосов.                                                                                       4. гражданин Российской Федерации  голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно;                                                                                                    5. участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению;                                                               6. голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.                                                                                                                                                           В референдуме имеют право участвовать правоспособные граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся за пределами ее территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации его права на участие в референдуме.                                                                                                                                                  Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹⁹ установлено прямое действие его норм и их верховенство по отношению к нормам иных федеральных законов. В случае противоречия федеральных законов, а также законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» применяются нормы названного Федерального закона (пункт 7 статьи 1). Таким образом, чтобы не возникало пробелов и коллизий в праве, Закон является своеобразным арбитром в решении вопросов, касающихся проведения референдума как на Федеральном, так и на местном уровне.                                                                              Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Обязательным условием является такая формулировка вопроса, выносимого на референдум, которая бы исключала возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения                                                                                                                                                Так, Верховный суд РФ от 02.06.2005 года рассмотрев гражданское дело по заявлениям уполномоченных Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации Л., С., У., членов региональной подгруппы З., И., К., К., М., Р. об отмене Постановления ЦИК России от 20 апреля 2005 г. № 143/981-4 в части несоответствия ряда вопросов, предлагаемых для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», установил, что решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации является законным и не нарушает права граждан на участие в референдуме. В частности по вопросу № 5: «Согласны ли Вы с тем, что Жилищный кодекс Российской Федерации, ухудшающий условия реализации конституционного права на жилище, должен утратить силу по истечении одного месяца со дня проведения референдума?» ЦИК России установила несоответствие вопроса требованиям пункта 6 части 5 и частей 6 и 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».                                                                                                                                                                                                                                                                Статья 14. Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года гласит, что Инициатива проведения референдума принадлежит                                                                                                                                      1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;                                                                    2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации;                                                                                                                   3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.                                                                                                            Инициатива проведения референдума, принадлежащая гражданам Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи, не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

 Верховная власть в государстве принадлежит народу - это аксиома в любом цивилизованном обществе. Следовательно, народ лишь делегирует ее (власть) органам государства, власть которых производна по отношению к власти народа. То есть, при соблюдении указанных в законе условий, решение, принятое по результатам референдума, считается решением народа. Логически приходим к выводу о том, что юридическая сила его выше юридической силы законов, принимаемых представительным органом. С этой позиции, при референдуме "обращение к народу как к последней инстанции имеет силу высшей легитимации", а само голосование представляется "в качестве решающей меры по установлению национального единства"²⁰                                                                                                                                                                               В нашей стране принято обращаться к народу только в случае безвыходного положения и возлагать на него бремя ответственности за решение спора между властями. Причем, это беда не только наших референдумов - в XX веке этим грешили многие государства, например, Франция или современные страны бывшего социалистического лагеря. Алгоритм следующих за референдумом процессов таков: сразу после голосования народ обличают в недостатке сознательности, потом обычно вспоминают тех, кто не пошел голосовать, упрекая в неисполнении гражданского долга, и заканчивают обвинением народа во всех негативных последствиях сопутствующего референдуму политического кризиса. О политической игре, заложниками которой становятся избиратели, сообщалось в "Российской газете" 28 апреля 1993 г.: "...Да уж, не будь референдума, его стоило бы выдумать. Ведь надо же людям хоть как-то попытаться претворить в действительность так искусно подогреваемые в них демократические иллюзии, причудливо соседствующие в умах с верой в доброго батюшку-царя. Очередной шероховатостью при проведении референдума стала невозможность привлечь большинство граждан к систематическому участию в управлении без принуждения, поскольку основная масса населения не желает добровольно серьезно заниматься политикой. Об этом уже сообщалось в газетах периода проведения референдума. "Известия" за декабрь просто пестрят фразами типа "активность избирателей оказалась ниже, чем предполагалось". Доходило до того, что вечером переносные урны для голосования приносились в подъезды домов, и избиратели, проигнорировавшие голосование по причине равнодушия или просто лени, оказывались в более выгодном положении, чем активные граждане.  
 
 

IV. Анализ регионального законодательства о референдуме

28 августа 1995 года  был принят Федеральный закон  "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что послужило основой для создания нормативной правовой базы местного самоуправления у нас в Нижегородской области. 8 апреля 1996 года Законодательным Собранием области был принят закон "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области". Но чтобы этот Закон заработал в полную меру, необходимо было принять еще ряд законов по вопросам местного самоуправления. И вот только за 1996 год комитетом по вопросам местного самоуправления и связям с общественностью были разработаны и затем приняты Законодательным Собранием следующие законы: "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Нижегородской области", "О порядке назначения на должности и освобождения от должностей глав местных администраций Нижегородской области", "О государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Нижегородской области", "Об административно- территориальном устройстве Нижегородской области" и, наконец, 2 сентября был принят закон "О местном референдуме в Нижегородской области".Закон "О местном референдуме в Нижегородской области" подготовлен в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.22) и областным законом "Об организации' местного самоуправления в Нижегородской области" (ст. 21). Данный Закон определяет порядок назначения и проведения местного референдума, его полномочия. При его составлении учитывались федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", "О референдуме Российской Федерации", чтобы в области сохранить единый подход к формированию комиссии по проведению местного референдума, сбору подписей граждан, к созданию участков, досрочному голосованию и подведению итогов и т. д. Учитывались и принятые ранее Законодательным Собранием законы: "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Нижегородской области" и "О выборах глав местного самоуправления в Нижегородской области".                                                                                                                                                              Хотелось бы обратить  внимание на некоторые моменты этого Закона.                            Местный референдум в Нижегородской области - это голосование граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения, которые отнесены Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законодательством Нижегородской области к ведению соответствующего муниципального образования, а значит, на территории района - это районный референдум, на территории поселка -поселковый, сельсовета - сельский и на территории города, являющегося муниципальным образованием - городской референдум. В Законе перечислены вопросы, которые могут быть вынесены на местный референдум (ст.5), однако перечень их не исчерпывающий. Не могут выноситься на местный референдум вопросы, касающиеся принятия планов и программ развития муниципального образования, принятия и изменения бюджета и отчета об его исполнении, установления местных налогов, сборов и льгот по ним, принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, а также вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами Нижегородской области к компетенции органов государственной власти, в том числе к государственным полномочиям, которыми наделены органы местного самоуправления. Если Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указывает на то, что решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения, наш Закон предоставляет право требовать проведения местного референдума и главе местного самоуправления (главе администрации). Закон предоставляет право органам местного самоуправления определить и закрепить в уставе муниципального образования число подписей граждан, необходимых для назначения местного референдума по требованию граждан, в рамках данного Закона, т. е. не менее 2 и не более 10 процентов, если иное не будет предусмотрено уставом. Для сбора подписей граждан создается инициативная группа численностью не менее 5 человек. Регистрация инициативной группы производится представительным органом местного самоуправления, хотя первоначально предполагалось ее регистрацию производить главой местной администрации. Таким образом, исключается возможность в отказе назначения местного референдума после сбора соответствующего числа подписей по причине несоответствия вопроса требованиям статьи 5 настоящего Закона. Инициатива проведения местного референдума может исходить от общественных объединений, трудовых коллективов предприятий, организаций, учреждений независимо от их организационно-правовых форм, а также от отдельных граждан, органов местного самоуправления, действующих на соответствующей территории. В этом случае она может быть реализована через представительный орган местного самоуправления, главу местной администрации (главу местного самоуправления) и через сбор подписей граждан.                                                                                                                                       Если Федеральный закон "О референдуме Российской Федерации" не допускает проведения выборов Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления одновременно с проведением российского референдума и запрещает федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей проводить агитацию, распространять любые агитационные материалы, то областной Закон предусматривает возможность проведения местного референдума одновременно с выборами органов государственной власти области, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В этом случае по решению представительного органа местного самоуправления функции территориальной и участковых комиссий по проведению местного референдума могут быть возложены на соответствующие избирательные комиссии. Не запрещает наш Закон органам местного самоуправления и их должностным лицам участвовать в агитационной работе и даже обязывает их давать соответствующие разъяснения по существу вопроса, проекта решения, выносимого на местный референдум.                                                                                                                                                        Закон предусматривает возможность вынесения на местный референдум нескольких вопросов или альтернативных проектов решений. Для подготовки и проведения местного референдума образуются следующие комиссии: территориальные (районные, городские, поселковые, сельские) и участковые. Их формирование осуществляется представительным органом местного самоуправления на основе предложений общественных объединении, собраний граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, по месту их работы, службы и жительства. Так же, как и во время проведения выборов, в работе комиссии по проведению местного референдума могут принимать участие представители инициативных групп и общественных объединений, а непосредственно в день голосования - наблюдатели. Местный референдум признается несостоявшимся, если в голосовании приняло участие менее половины граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Число граждан, принявших участие в голосовании, определяется по числу подписей граждан в списках при получении бюллетеней, в то время как Федеральный закон "О референдуме Российской Федерации" определяет число граждан, принявших участие в голосовании, по числу бюллетеней для голосования установленной формы, извлеченных из ящиков для голосования. Несостоявшимся местный референдум признается и в случаях, если решение не принято, а также если на местный референдум выносились альтернативные варианты вопросов, и все они были отклонены. Если местный референдум признан несостоявшимся, то по тому же вопросу он может быть проведен не реже, чем через год.                                       Закон Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. N 226-З "О местном референдуме в Нижегородской области"                                                                                                                                                                         устанавливает порядок реализации инициативы проведения, порядок назначения, подготовки и проведения местного референдума в Нижегородской области, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа муниципального образования, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц, а также голосования по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в Нижегородской области; определяются дополнительные гарантии реализации гражданами РФ их права на участие в местном референдуме                                                                                                                                             Закон Нижегородской области от 23 декабря 2008 г. N 176-З                                                                                          "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О местном референдуме в Нижегородской области" принят постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 18 декабря 2008 г. N 1333-IV                                                                                               Внесенными изменениями уточнены: сроки назначения местного референдума представительным органом муниципального образования; лица, наделенные правом назначать наблюдателей при проведении местного референдума; период после регистрации инициативной группы по проведению референдума, когда могут быть зарегистрированы иные группы участников референдума; положения, регулирующие финансовое обеспечение подготовки и проведения местного референдума; порядок назначения уполномоченного представителя по финансовым вопросам; порядок представления инициативной группой по проведению референдума итогового финансового отчета. Сняты ограничения на сроки проведения повторного референдума при проведении голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  V. Обзор практики проведения референдумов  на территории Нижегородской области.

Теперь обратимся  непосредственно к практике региональной. На примере Нижегородской области рассматривать вопрос о резонности проведения референдума пока еще рано. Но кое-какие факты уже есть. В 1994 году в соответствии с результатами референдума, проведённого среди жителей, Сокольский район Ивановской области (а вместе с ним — и посёлок Сокольское) передан Нижегородской области. В 1997 году референдумы проводились в Сергачском и Лысковском районах. В Сергачском всенародное голосование было назначено на 18 мая. На него выносились два вопроса: о досрочном прекращении полномочий главы районной администрации и о досрочном прекращении полномочий Земского собрания района. Руководство области предприняло меры, чтобы убедить конфликтующие стороны (главу администрации и депутатов) отказаться от проведения местного референдума; его перенесли на 29 июня 1997 года, но за этот период урегулировать ситуацию не удалось, и референдум был проведен. На голосование были поставлены три вопроса; кроме двух вышеуказанных, фигурировал еще один - о едином муниципальном образовании. Дело в том, что на уровне сел и поселков не было органов местного самоуправления, они не были сформированы в декабре 1996 года. По просьбе жителей (в результате сходов граждан) и по решению Земского собрания вопрос об их образовании был вынесен на референдум 29 июня 1997 года. Референдум не состоялся, так как явка избирателей по району в целом составила 38,9%. Но по третьему вопросу жители нескольких сельсоветов дали утвердительный ответ (пришло и проголосовало более 50%, из них более половины "за"). Был сделан вывод, что жители Воскресенского, Лопатинского, Сосновского, Яновского, Пожарского и Кочко-Пожарского сельсоветов хотят, чтобы было местное самоуправление на уровне сел (то есть свой представительный орган - сельский совет). Еще в двух районах, где явка составила более 50%, жители большинством голосов высказались противоположно. В результате в вышеупомянутых шести сельсоветах на 29 марта 1998 года назначены выборы в представительные органы. Возникает вопрос: можно ли подводить итоги отдельно по этим образованиям, если в целом по району референдум не состоялся? В Лысковском районе, где референдум проводился в те же сроки, на голосование был вынесен лишь один вопрос: согласны ли вы создавать единое муниципальное образование на территории района? Организаторы референдума преследовали обратную цель (сравним с Сергачским районом) - получить отказ жителей муниципальных сел района от представительных органов. Явка составила 46,5% от общего числа участников, и референдум признали несостоявшимся. О его результатах можно сказать, что теперь вновь подобный вопрос можно поставить на голосование не ранее чем через два года в соответствии с новым Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", принятым Государственной думой 5 сентября 1997 года. Для приведения в соответствие Закона области "О местном референдуме" (принят 12 сентября 1996 года) с новым Федеральным законом в Закон о местном референдуме будут внесены соответствующие изменения, и процедура проведения будущих местных референдумов на территории области примет более усовершенствованный вид. Во всяком случае, Федеральный закон детализирует порядок реализации инициативы проведения референдума, регистрации его участников, составления списков участников, вопрос о комиссиях референдума.                                                                                                                                                       9 августа 2009 года  одновременно с выборами в органы МСУ в Дальнеконстантиновском районе Нижегородской области прошло три референдума по самообложению. Референдумы были направлены на решение вопроса о предусмотрении в бюджетах трех сельсоветов средств на очистку водоемов. Участники референдума проголосовали за то, чтобы выделить на эти цели собственные средства в размере 50 и 100 рублей с человека. Когда вопросы касаются непосредственно жителей, то явка граждан на референдумы оказывается достаточно высокой.                                                                                                                                                   27 августа 2009  депутаты Законодательного собрания приняли ряд законов, связанных с изменением статуса (укрупнением, упразднением, изменением границ) муниципальных образований 35 районов Нижегородской области. Как было отмечено в ходе заседания, к началу 2009 года в регионе насчитывалось 662 муниципальных образования, в том числе: 4 городских округа, 48 муниципальных районов и 610 поселений. Такого количества муниципалитетов нет ни в одном субъекте РФ, хотя Нижегородская область далеко не самый крупный регион – ни по территории, ни по количеству жителей. В 2009 году в 47 районах области прошли референдумы. На основе свободного волеизъявления жителей были приняты решения об укрупнении муниципальных образований там, где это было поддержано населением. После вступления в силу принятых 27 августа законов Нижегородская область будет включать в себя 459 муниципальных образований. Таким образом, общее количество муниципалитетов сокращается более чем на 30 процентов. «Укрупнение позволит аккумулировать финансовые ресурсы и комплексно решить вопросы развития территорий. Сейчас деньги во многом «распыляются». У поселковых советов должны быть не только полномочия, но и возможность их реализовать. В некоторых муниципалитетах денег едва хватает на содержание самой администрации. Очевидно, что решение этого вопроса не просто назрело, а перезрело», - сказал председатель Законодательного собрания Нижегородской области Виктор Лунин.  В ближайшее время референдумы об изменении статуса муниципальных образований пройдут еще в нескольких районах Нижегородской области. В частности предполагается объединение всех муниципальных образований Борского района в единый городской округ.«Важно, что такие решения могут быть приняты только на основе свободного волеизъявления граждан. Органы власти могут лишь предложить, инициировать эти процессы. Окончательное решение остается за самими жителями. Как люди проголосуют, так и будет», - отметил Виктор Лунин.                                                                 В настоящее время  Борис Немцов призывает провести референдум в Нижегородской и Владимирской областях по поводу строительств Навашинской АЭС. Об этом Немцов заявил 16 февраля 2010  в ходе заседания круглого стола "Атомная энергетика: все ли риски учтены?".По его словам, в настоящее время в России существует несколько проблем, связанных со строительством АЭС, которое планируется начать в Навашино Нижегородской области в 2011году. Помимо значительных трудностей с захоронением ядерных отходов, существует еще экономический фактор. В частности, подчеркнул Немцов, использование ГЭС для выработки электроэнергии значительно дешевле, чем АЭС. Кроме того, запасы урана в России достаточно ограничены, что вынудит страну закупать сырье за границей и сделает ее зависимой от мировой коньюктуры. По словам Немцова, движение "Солидарность" считает необходимым проведение еще одного референдума перед началом строительства АЭС в Навашино в Нижегородской и Владимирской областях, на границе которых будет построена станция. "Цена вопроса о референдуме - 1 млрд. рублей, общая стоимость проекта - 300 млрд. руб. Референдум предусматривает появление у власти обязательств перед людьми, в том числе создание общественного экологического совета", - сказал Немцов.²¹