Кадровая политика и эффективность государственного упровления

Введение

       Вопросы эффективности государственного управления находятся в центре внимания современной науки и практики. Многие ученые видят данную проблему все более актуальной для современной  России. И, разумеется, с этим трудно не согласиться;       

Высказывание профессора Хольцера к изданию на русском  языке названного труда: “Будущее демократических  структур власти в России на всех уровнях  во многом зависит от их способности  обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан  и общества в целом”... Долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен определяется реальным повышением производительности... тем, что эффективнее  работают государственные структуры, предоставляющие населению разнообразные  услуги, тем ... насколько в действительности удается любым организациям, декларирующим  своей целью “служение интересам  народа”, получать реальные конечные результаты, на основании которых  можно судить о достижении поставленной цели”.       

Далее предстоит выделить ряд вопросов, составляющих основные проблемы эффективного гос. управления; Сопоставить несколько имеющихся  в литературе наработок и попробовать  разобраться в вопросах, связанных, в частности, с проблемой государственной  кадровой политики как основы эффективного государственного управления.

Глава 1. Современная  государственная кадровая политика

1. Понятие государственной  кадровой политики.

       Под ГКП понимается общий курс и последовательная деятельность государства по созданию требований к государственным служащим, их подготовке и рациональному распределению, с учетом потенциального развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах государственных служащих на основе принципов гос. службы.        

Государство - единственный работодатель государственных служащих. Оно предъявляет необходимые  требования к их квалификации и навыкам, поведению на службе и вне ее: в том числе и вопросы служебной  этики, и отношения к политике, к качеству исполнения ими должностных  обязанностей в соответствии с государственными должностями.       

Главная цель ГКП заключается в привлечении, закреплении и рациональном использовании на гос. службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий по реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечении на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти.       

Главной целью государственной кадровой политики является формирование такого кадрового потенциала, который в  профессиональном, квалификационном и  деловом отношении позволял бы обеспечивать эффективное функционирование и  развитие государственного аппарата.        

Под кадровым потенциалом на государственной службе имеется в виду совокупная способность кадров государственных служащих к эффективному исполнению должностных обязанностей, достигаемая посредством профессионального образования, практических навыков, опыта и других служебных ресурсов.       

Кадровый  потенциал государственной службы рассматривается в качестве ключевого  фактора, определяющего эффективность  государственной власти на всех уровнях  и обеспечивающего управляемость  процессов реформирования общества, становления правового государства, разработки курса действий, изменений  в структуре, стиле и системах управления, взаимодействие человека и государства.        

Функционирование  государственной службы подчинено  целям укрепления государственности, осуществления функций государства  по управлению обществом. Поэтому кадровая политика на государственной службе должна отвечать общему курсу внешней  и внутренней политики государства.       

Государство должно создавать реальные возможности:       

- равного доступа граждан к государственной службе;       

- проявления каждым государственным  служащим своих способностей, реализации  своих интересов и личных планов  на государственной службе;        

- правовой и социально-экономической  защищенности государственных служащих.        

Однако  в кадровой политике принцип равного  доступа граждан к государственной  службе сочетается с принципом соблюдения ограничений в условиях найма  на государственную службу, установленных  законом. Ограничения, предусмотренные  самим законом, связаны в основном с тремя моментами, относящимися к личности претендента на государственную  службу: возрастом, гражданством и состоянием здоровья.       

Помимо  требования соблюдения ограничений, установленных  законом для государственных  служащих, кадровая политика на государственной  службе должна отвечать принципу уважения конституционных прав граждан, конфиденциальности вопросов их частной жизни. Данное требование предполагает четкую правовую регламентацию  процедур принятия и реализации всех кадровых решений.       

Работа  государственных служащих требует  ознакомления со сведениями особой значимости и практически полного посвящения ей всей профессиональной жизни. В силу этого государственная служба должна приносить государственному служащему  материальное и моральное удовлетворении, по крайней мере равное тому, которое  могло бы быть получено им в другой сфере деятельности. При этом через  денежное содержание государственной  должности государство оплачивает не труд государственного служащего, а  государственную функцию, делегированную на уровень конкретной должности. Денежное содержание государственной должности  составляет постоянную составляющую денежного  содержания государственного служащего  и распределяется по принципу: «за  равную функцию - равное денежное содержание». Переменная составляющая включает систему  надбавок, дифференцированных по качеству исполнения должностных обязанностей.        

С точки зрения регламентации вопросов денежного содержания государственных  должностей кадровая политика ориентируется  прежде всего на проблемы адресного  применения различных форм, рычагов, инструментов управления кадрами с  целью формирования у государственных  служащих необходимых качеств.        

Основными стимулами стабильности кадров государственных  служащих в государственных органах  являются:       

- возможности самореализации личности  на государственной службе;       

- гарантии объективности служебного  продвижения;       

- достаточное денежное содержание  и стабильно-бытовое обеспечение;       

Кадровая  политика должна гарантировать защиту государственной службы от карьеристов  и бюрократов, случайных и недостойных  людей, в том числе стремящихся  получить доступ к власти ради самой  власти, неустойчивых перед ее соблазнами, нечистых на руку людей, для которых  выбор государственной службы диктуется  исключительно соображениями престижа, свободного доступа к служебным привилегиям и повышенным гарантиям социальной защиты.        

Таким образом, исходя из сущности кадровой политики государственной службе, ее главные приоритеты состоят в  обеспечении:        

- государственных органов кадрами  государственных служащих;       

- высокого профессионализма, культуры  и нравственности государственных  служащих;       

- эффективного использования кадрового  потенциала;       

- оптимального сочетания преемственности  кадров с их сменяемостью;       

- служебного продвижения государственных  служащих.       

Конечной  целью кадровой политики на государственной  службе является формирование профессионального, стабильного и сбалансированного  по необходимым параметрам корпуса  государственных служащих, способного эффективно, гибко, последовательно  и экономично обеспечивать осуществление  задач и функций государства.       

Среди множества задач российского  государства первостепенное значение имеет разработка эффективной системы  кадровой работы. Ее актуальность и  сложность определяют следующие  обстоятельства:       

-       кадры, персонал являются творцами и производителями материальных и духовных ценностей, субъектами управления общественными процессами;       

-       многоаспектность кадровой проблемы, необходимость учета и использования для ее решения организационно-управленческих, социально-экономических, правовых, нравственных и психологических знаний и умений;       

-       необходимость применения новых подходов в соответствии с обновлением всей политики Российской Федерации, учета отечественного и зарубежного опыта.       

Государственная кадровая политика (ГКП) заключается в определении  стратегии работы с кадрами на общегосударственном уровне, целью  которой является формирование, развитие и рациональное использование трудовых ресурсов страны.       

Российская государственная  кадровая политика находится в стадии разработки, формирования ее концепции, т.е. системы взглядов на цели и принципы работы с кадрами. Понятием "кадры" принято обозначать основной (штатный) и квалифицированный состав работников. В последние годы в научной  литературе и практике часто используется более емкое понятие "персонал", которое включает весь личный состав работающих. Наряду с кадровыми работниками  к персоналу относятся временные, совместители, стажеры, проходящие испытательный  срок и другие категории. На основе кадровой политики строится кадровая работа, теория и практика управления персоналом.       

Кадровая политика разрабатывается и реализуется  на разных уровнях управления. На федеральном (общегосударственном) и региональном (субъектов Федерации) уровне осуществляется государственная кадровая политика. Через законодательство, систему  подготовки кадров, государственный  контроль она оказывает воздействие  также на кадровую политику муниципалитетов  и трудовых организаций. Таким образом, государственной кадровой политике отводится ведущая роль в системе  управления трудовыми ресурсами  России. 

1.2 Структура и функции, цели и приоритеты ГКП

       В структуре ГКП  выделяются следующие основные компоненты:       

-       официально признанные цели, задачи и принципы деятельности государства по регулированию кадровых процессов и отношений;       

-       главные критерии оценки кадров;        

-       направления и формы совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала;       

-       формы и способы рационального использования кадрового потенциала страны.        

К числу важнейших  социальных функций ГКП относятся  следующие:       

- повышение эффективности государственного  управления и общественного производства;        

- укрепление государственной целостности  и социально-политической стабильности  общества;       

- вовлечение трудовых ресурсов  в государственное управление  и местное самоуправление в  интересах государства, общества  и человека.        

Государственная кадровая политика является частью, определенной сферой социальной политики, через  которую она включается в общий  комплекс внутренней и внешней политики Российской Федерации. Приоритеты и  цели ГКП определяются в зависимости  от государственного устройства, уровня развития и состояния общества. Поскольку  и государственное устройство, и  организация российского общества находятся в стадии реформирования, постольку приоритеты и цели ГКП  не приобрели пока достаточной определенности и конкретности, высказываются, в  частности, различные взгляды на объем и пределы государственного регулирования кадровых процессов, на уровень централизации государственной  службы, на соотношение платного и  бесплатного обучения в системе  подготовки и переподготовки кадров.       

Вместе с тем  в процессе теоретической и практической деятельности все более отчетливо  вырисовываются основные черты ГКП, ее главные цели и приоритетные направления.       

В концепции ГКП  предусматриваются следующие главные  цели:       

-       обеспечение высокого профессионального уровня управленческого и исполнительного труда;       

-       эффективное использование интеллектуального потенциала трудовых ресурсов страны;       

-       создание благоприятных условий для развития и проявления способностей работников, системы стимулирования профессионального роста и служебного продвижения.       

Приоритетными стратегическими направлениями  достижения указанных целей следует  считать:        

-       обеспечение высококвалифицированными, компетентными кадрами государственной службы Российской Федерации;       

-       формирование системы обеспечения рыночной экономики соответствующими кадрами специалистов массовых профессий, предпринимателей, менеджеров, фермеров и др.;       

-       реформу средней и высшей школы, специального профессионального образования, в том числе послевузовского, с учетом социальных и экономических преобразований, требований современного этапа научно-технического прогресса и организации труда;       

-       обеспечение рациональной трудовой занятости населения, предотвращение массовой безработицы, особенно среди молодежи, уволенных в запас военнослужащих и специалистов ВПК;       

-       создание новой нормативно-правовой и информационной базы кадровой работы в целях научного обеспечения государственного регулирования кадровых процессов.       

В целом новая  концепция государственной кадровой политики направлена на укрепление демократического правового государства и социально  ориентированной рыночной экономики, на обеспечение конституционного права  граждан на свободу выбора места, рода и времени своей трудовой деятельности.  

Методы и источники  изучения государственной кадровой политики и механизма ее реализации:        

Успешное  изучение указанного предмета как объекта  научного исследования и как учебной  дисциплины предполагает использование  определенных методов, наиболее важными  из которых являются:        

-       признание диалектики общего, особенного и единичного, в соответствии с которой необходимо прежде всего уяснить суть кадровой политики, ее социальную обусловленность, а затем раскрыть механизмы ее реализации в конкретных условиях;       

-       применение принципов объективности, системности, историзма в описании и объяснении кадровых процессов и отношений;       

-       творческий подход, предполагающий критическое отношение к стереотипам прошлого, усвоение ценного опыта в работе с кадрами, накопленного в нашей стране и за рубежом, выявление новых тенденций, изучение современных технологий управления персоналом;       

-       активное использование методологии структурно-функционального и статистического анализа кадровых процессов, эмпирических данных и теоретических выводов социологических исследований.       

Среди источников изучения данной дисциплины наибольшую ценность имеют:       

-       законы и нормативные документы Российского государства, прежде всего Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, регламентирующие кадровую политику и управление персоналом государственной службы;       

-       нормативные акты субъектов Федерации, относящиеся к кадровой работе;        

-       документы и материалы политических партий и движений, выступления партийных и политических лидеров.       

В изучении проблематики данной дисциплины необходимо использовать также научную литературу, учебно-методические пособия, словари, справочники, публикации СМИ.   
  
 

Глава 2. Государственная  кадровая политика как  основа эффективного государственного управления

2.1 Управление  кадровой политикой       

Формирование  благоприятного имиджа государственной  службы зависит от коренного улучшения  всего комплекса управленческой деятельности и прежде всего от государственной  кадровой политики. Опыт показывает, что "оторванность чиновника от народа" имеет реальные основания там, где  население не информируется о  новых кадровых назначениях, трудовом и жизненном пути, семейном положении  государственных чиновников, мотивах  их служебного выдвижения. Важно также  сделать более открытой деятельность государственных органов и организаций  путем регулярных выступлений их руководителей и специалистов в  СМИ с изложением планов работы, достижений, нерешенных проблем и  предпринимаемых действий. Достоверная  информация позволяет выявить непрофессионализм  работников и принять соответствующие  кадровые решения. Опыт налаживания  регулярной и разносторонней коммуникации органов власти и должностных  лиц с населением, накопленный  за последние годы в Москве, свидетельствуют  о положительных сдвигах в  нравственных оценках личности и  деятельности мэра Москвы, других руководителей  и специалистов.        

Другим  главным фактором эффективности  государственного управления является организация системы власти и управления, ее функционирование как единого организма, т.е. кадровая политика. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность управления обеспечивается, во-первых, реальной целостностью систем государственного управления, единством правил “игры” всех задействованных в них управляющих субъектов; во-вторых, правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой; наконец, в-третьих, высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления. Естественно, что в нашем государстве, где до основания разрушены все прошлые системообразующие организационные связи и формы управления, но не завершен процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора эффективности остается нереализованным. Более того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис власти и управления. Ученые-эксперты, политики, администраторы едины во мнении о необходимости доведения ныне существующей структуры российской государственной власти до превращения ее в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех уровней и ветвей власти. На поверхности, как говорится, лежит истина: принцип разделения властей пока не обеспечивает единство государственной власти, а стало быть и управления. Законодательные и исполнительные органы власти действуют не только разрозненно, но находятся, если говорить о федеральном уровне, в состоянии перманентно возникающего конфликта. Механизм сдержек и противовесов функционирует лишь в плане “противовесов”. Сдержки исполнительной власти на всех уровнях не предусмотрены. Ее авторитарность теперь уже очевидна. Не отлажена до конца общая система государственной власти и управления. Она “прерывается” на уровне субъектов Федерации, обладающих, кстати сказать, неодинаковым объемом властных полномочий. Местное же самоуправление — это своеобразный “коктейль” из всех ветвей власти.       

Каков же путь достраивания единой системы? В правящих кругах единой позиции  по этому вопросу нет. Одни считают  целесообразным решать проблему путем  внесения изменения в Конституцию  и ограничения самостоятельности  органов местного самоуправления и  субъектов Федерации. Другие, напротив, высказываются за дальнейшее расширение объема властных полномочий субъектов  и незыблемость местного самоуправления без каких-либо корректив Основного  Закона страны. Думается, что потребность  повышения эффективности всех органов управления в конце концов приведет оппонентов к принятию оптимального варианта. Ясно одно, что до тех пор, пока не будет создана и не станет функционировать целостная система государственной власти и управления, разумеется, на демократической основе, эффективность останется переменной, всецело зависящей от субъективныхкачеств управляющих.       

Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия  населения к властям  — не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Понятие “государственный аппарат” в настоящем контексте используется в узком смысле в отличие от широкого, идентичного категории механизма государства. Государственный аппарат — это аппарат государственного управления; совокупность исполнительно-распорядительных управленческих органов. Он часть механизма государства, обеспечивающая вместе с другими государственными органами реализацию его функций управления. Государственный аппарат — рациональная организация, состоящая из государственных служащих, наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами (включая материальные) для осуществления в пределах своей компетенции определенных функций и задач. Ему, по определению, присущи признаки рациональной бюрократии (по Веберу), охарактеризованные нами при анализе стилей управления.       

Эффективность государственного управления напрямую связана с наличием современной  бюрократии (слоя управляющих), обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический  стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным  интересом.       

Как положительный факт, отметим, что, по данным исследований, проведенных Информационно-социологическим  центром РАГС, в настоящее время  “фундаментом нормативно-ценностных ориентации” руководящих работников исполнительных органов власти РФ является “необходимость защиты государственных интересов и интересов населения. На это соответственно указали 76% и 59% работников”.        

Современная рациональная бюрократия как фактор эффективности государственного управления должна находиться под контролем  первичных органов государственной  власти (конституционно установленных) и общественных институтов. Иначе  она “оседлает” государство, станет орудием своих корпоративных  интересов и превратится в  антифактор эффективности.       

Одно  из противоречий, с которым государство  сталкивается при формировании своего аппарата и обеспечении демократического характера его деятельности (а  значит эффективности), — это противоречие между открытостью аппарата, возможностью доступа в его состав каждого  профессионально подготовленного  для государственной службы человека и тенденцией к корпоративной  замкнутости как условием реализации узаконенного статусного превосходства  по отношению к другим группам  населения. Реальное статусное преимущество государственных служащих в научной  литературе последнего времени теоретически закрепляется в понятии “административно-политическая элита”. Признавая известную методологическую, а больше инструментальную, роль данного  понятия политической социологии, хотелось бы обратить внимание на некоторые  негативные моменты его использования  в теории и практике государственного управления. Имеется в виду главным  образом антидемократический оттенок  его смысла, фиксирующий противопоставление элитной (в массовом сознании — привилегированной) части — ограниченного меньшинства  общества — абсолютному большинству. Обращает на себя внимание, что в  американской литературе по социальному  и государственному управлению понятие  “элиты” встречается крайне редко  и не несет на себе тот концептуальный смысл, который пропагандируется отечественными авторами. Например, характеризуя современный  стиль взаимоотношений работающих с руководителем, авторы используют такие положительно воспринимаемые термины, как “лидер”, “учитель”, “педагог”, “тренер”, предпочитая  их термину “босс”. Мы далеки от идеализации взаимоотношений управляющих и управляемых в американской организации. Тем не менее за такой терминологией прослеживается гуманистическая и демократическая позиция теоретиков и практиков менеджмента.       

С особой остротой воспринимается нашим населением нравственная проблема привилегий чиновничества. В значительной мере это объясняется идеями эгалитаризма, равенства людей, заложенных в советский  период. Здесь требуется постоянное, но настойчивое изменение сознания людей в направлении восприятия привилегий как объективной необходимости  государственной службы в любом  обществе. В этих целях необходимо:

• убедительное обоснование определенных привилегий государственных служащих как фактора повышения эффективности государственной службы;
• законодательное оформление привилегий, их обсуждение, принятие и закрепление в специальных правовых актах;
• открытая публикация документов о привилегиях, что в условиях резкого снижения уровня жизни большей части населения само по себе должно побудить чиновников проявить чувство меры, совесть и справедливость;
• обеспечение действенного и гласного контроля за соблюдением законодательства о привилегиях.

       При таком подходе  негативное влияние привилегий на нравственную оценку государственных служащих значительно  снижается. Серьезного внимания заслуживает  также проблема разработки и принятия Этического кодекса государственного служащего. Проект кодекса, разработанный  по заданию Администрации Президента РФ группой специалистов РАГС и МГУ  под руководством профессора В.М.Соколова, представляет собой систему определенных нравственных стандартов, конкретных норм поведения государственных  служащих как особой социально-профессиональной группы, главная задача которой - обеспечить реализацию государственных функций.       

Он не регламентирует частной жизни государственного служащего, не ограничивает его прав и свобод вне службы. В то же время  кодекс определяет нравственную сторону  его профессиональной деятельности, устанавливает четкие этические  нормы его служебного поведения. Важно также, что в условиях господства нравственного плюрализма мораль должностного лица определяется прежде всего общественными  потребностями. При этом предусматриваются  специальные процедуры и методы контроля за соблюдением этических  стандартов, ибо служебное поведение, по определению, является контролируемым поведением.       

Следует подчеркнуть, что для оценки этического поведения  государственного служащего требуется  более высокий стандарт, чем тот, который применяется для оценки нравственности других граждан. Этические  нормы государственного служащего  должны быть более строгими, чем  обычные моральные нормы. Чтобы  Этический кодекс стал действенным  инструментом ГКП, необходимо разработать  механизм его реализации: процедуру  принятия, способы контроля и санкции  за нарушение его норм.  

2.2 Совершенствование  системы государственного управления