Кадровая политика и лидерство в государственном управлении

Содержание

Введение                                                                                                                  3

1. Механизм кадровой политики в государственном управлении РФ              5

1.1 Совершенствование методов  кадровой политики                                         5

1.2 Система мотивации государственных  служащих                                         8

1.3 Подготовка и повышение  квалификации государственных служащих    11

2. Оптимизация кадровой  политики в системе государственного  управления в РФ                                                                                                                        14

2.1 Мировой опыт кадровой  политики в системе государственной  службы 14

2.2 Проблемы и перспективы  кадровой политики в системе  государственной службы РФ                                                                                                             19

3. Лидерство в государственном управлении                                                    22

3.1 Основные теории лидерства                                                                           22

3.2.Основные функции лидера  в политическом процессе                                 24 

4. Стили политического лидерства                                                                     28 

5.Эффективное лидерство                                                                                    31

Заключение                                                                                                             33

Список литературы                                                                                               34

ВВЕДЕНИЕ

Создание работоспособной  и эффективной системы государственного управления - необходимое условие  обеспечения динамичного социально-экономического развития России. На исключительную актуальность решения этой проблемы специально обратил внимание В.В. Путин, отметивший, что на смену политике стабилизации, к настоящему времени себя уже исчерпавшей, «...должна прийти политика, устремленная в будущее. И для этого нам крайне необходимо эффективное государство... Потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению».

Государственная гражданская  служба является специфической сферой профессиональной служебной деятельности по обеспечению функций органов государственной власти и управления. Это вносит предельную определенность в структуру приоритетов и ценностей в системе государственной службы.

Эффективное реформирование и развитие государственной гражданской службы в Российской Федерации невозможно без проведения эффективной кадровой политики. Поэтому тема работы - актуальна.

При всей значимости проблема проведения эффективной кадровой политики еще не получила должного освещения в современной литературе. Под влиянием действующего законодательства ее нередко рассматривают как целиком и полностью связанную с осуществлением кадровых действий, определяющих порядок приема на государственную службу, проведения конкурсов, аттестаций и других процедур.

Характеристика политического  лидерства должна исходить прежде всего  из понимания того, что лидерство, как таковое, является универсальным и неотъемлемым механизмом функционирования любой человеческой общности. Благодаря ему, сообщество людей получает дополнительные возможности для усиления внутренней интеграции, повышения степени целостности и, как следствие, укрепления своей жизнестойкости.

Однако для характеристики сущности собственно политического  лидерства наиболее важное значение имеют два компонента: статусный и нравственно-этический. Первый предполагает наличие формальных (официальных) возможностей, позволяющих тому или иному лицу (группе лиц) устойчиво влиять на власть, возглавлять реальный процесс принятия решений, осуществлять определенные должностные обязанности и нести в их рамках определенную ответственность. Второй, нравственно-этический компонент, демонстрирует лишь моральную ответственность руководителей перед населением как условие сохранения и стабильности политической власти.

Таким образом, политическое лидерство как институт власти обладает двоякой сущностью, включающей как  институциональный, так и моральный  аспекты. Со своей статусной стороны  политическое лидерство выступает  как высший сегмент власти, достраивающий  пирамиду управления, как центр принятия решений, который определяет стиль  и характер деятельности всех других основных управленческих структур и  организаций. В то же время наличие морально-этических связей лидера с населением придает организации власти дополнительные ресурсы для решения политических задач.

1. МЕХАНИЗМ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РФ

1.1 Совершенствование  методов кадровой политики.

Выраженные в теории прохождения государственной службы принципы являются частью общих принципов кадровой политики, осуществляемой в государственных органах. Принципы прохождения государственной службы условно можно разделить на три группы: принципы отбора лиц на государственную службу, принципы собственно прохождения государственной службы и принципы прекращения государственной службы¹

К принципам отбора лиц на госслужбу относятся:

1) принцип равного доступа  граждан на государственную службу  в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

2) принцип социально-демографической  представительности, предполагающий отбор и наличие в системе госслужбы представителей различных слоев населения по полу, возрасту, образованию, этнической принадлежности и т. п.;

3) принцип пожизненного  найма на государственную службу. Данный принцип широко практикуется  в ряде стран Запада (Франция,  Германия, Япония) применительно к  отдельным категориям служащих, так называемым «карьерным чиновникам». В ходе проведения реформы госслужбы данный принцип, очевидно, найдет применение в отечественной практике. Предполагается, что он будет распространен на служащих, замещающих должности, учреждаемые для выполнения задач и функций государственных органов;

4) принцип срочного прохождения  госслужбы (срочная служба) на  основе служебного контракта или трудового соглашения. Трудовые соглашения, как правило, будут заключаться с лицами, занимающими должности по техническому обслуживанию деятельности государственного органа, по ох-

     1. Лытов Б. Государственная власть: проблемы прохождения.// Власть. 2002. №7. С. 4..

ране и обслуживанию зданий.

К принципам собственно прохождения  государственной службы следует отнести:

1) принцип правового регулирования,  отражающий правовую регламентацию прохождения госслужбы. Законодательство определяет порядок приема лиц на государственную службу, назначения на государственные должности, объем прав и обязанностей государственных служащих, их дисциплинарную и юридическую ответственность за выполнение служебного долга, способы перемещения, повышения квалификации, увольнения и т. п.;

2) принцип стимулирования, выражающийся в создании материальных  и моральных стимулов к службе.

3) принцип профессионального  развития находит свое выражение  в реализации служащим права  на переподготовку, повышение квалификации  за счет средств государственного  бюджета; 

4) принцип выдвижения  кадров на вышестоящие должности  при учете уровня их профессиональных, деловых и личностных качеств; 

5) принцип обновления, ротации  кадров. Планомерное обновление  кадрового состава государственных  служащих обеспечивается путем  привлечения на государственную службу квалифицированных специалистов, а ротация осуществляется на основе их перевода с одной должности на другую в пределах государственного органа или переводом в другой орган;

6) принцип гарантии правовой  и социальной защищенности государственных служащих. Реализация этого принципа означает, что человек на госслужбе находится под опекой государства и пользуется рядом льгот и преимуществ по сравнению с другими гражданами. Государственным служащим обеспечивается единство основных государственных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы. Дополнительные гарантии устанавливаются с учетом особенностей вида государственной службы. Гарантии предоставляются преимущественно в денежной форме;

7) принцип реализации  служащими предоставленных им  прав и служебных обязанностей, что и лежит в основе их деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

К принципам прекращения  государственной службы относятся:²

             1) принцип отставки, который предполагает увольнение служащего с госслужбы по собственному желанию. Такое право служащего в зависимости от вида службы может быть предусмотрено законодательством или оговорено служебным контрактом. Служащий может быть отправлен в отставку и по инициативе государственного органа в случае несоблюдения условий контракта или по другим основаниям;

2) принцип увольнения  со службы по выслуге лет,  что дает право служащему, если это предусмотрено законом, досрочно, по сравнению с общепринятыми нормами, выйти на пенсию и прекратить служебную деятельность;

3) принцип увольнения  со службы по достижении предельного  возраста.

Наряду с принципами законодательством  определяются основания прекращения  государственной службы. Служащий может  быть уволен ввиду прекращения гражданства  Российской Федерации, в случае разглашения  сведений, составляющих государственную  и иную охраняемую законом тайну, по болезни и т. п. Общие основания для прекращения государственной службы и особенности прекращения государственной службы по ее отдельному виду устанавливаются федеральными законами.

При организации прохождения  государственной службы важно учитывать также присущие данному процессу функции. Такими функциями являются:³

     2. Лытов Б. Государственная власть: проблемы прохождения.// Власть. 2002. №7. С. 5..

      3.Бойко Е.А., Скобеев К.М. Реформа государственной службы: новое вино в старые мехи?/Научные записки Сибирской академии государственной службы. Новосибирск, 2001.Т.4. С. 35.

1) функция кадрового прогнозирования,  которая вытекает из необходимости расчета потребностей в кадрах на ближайший период и перспективу, позволяет предвидеть появление новых специальностей, возможные модели их подготовки, в целом состояние кадрового корпуса;

2) функция планирования  исходит из прогнозных обоснований  и предполагает введение всего процесса работы с кадрами в строгие временные рамки;

3) функция перемещения  кадров по вертикали и горизонтали; 

4) функция учета, ранжирования  кадров по должностям, квалификационным разрядам, званиям, рангам и т. п.

Осуществление названных  функций обеспечивает упорядоченность  процесса прохождения государственной  службы служащими и совершенствование методов кадровой политики.

1.2 Система мотивации  государственных служащих

Система мотивации государственных  служащих включает в себя материальные и нематериальные стимулы.⁴

Материальные стимулы  обусловлены систематическим получением служащими денежного содержания (вознаграждения, довольствия), в которое включаются оклады по замещаемой должности государственной службы, оклады за классный чин или дипломатический ранг, либо по воинскому и специальному званию, надбавки, отражающие в том числе квалификацию, эффективность деятельности государственного служащего, условия государственной службы, а также выплаты стимулирующего характера. Все это должно обеспечить государственному служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества и государства.

Значительное влияние  на повышение качества прохождения  государственной службы оказывают и принимаемые государством меры по повышению уровня материального благосостояния государственных служащих.

4.Марголин А.М. Мировой опыт государственного управления. // Государственная служба. 2000. №1. С. 10.

При сохранении достигнутого уровня социальных гарантий в перспективе они связаны с увеличением должностных окладов, их дифференциации в зависимости от группы, к которой относится должность государственной службы, существенно возрастая от младшей группы к высшей. Это делает государственного служащего конкурентоспособным на рынке труда в сопоставлении со специалистами, занимающими аналогичные должности в коммерческих структурах, и стимулирует его стремление к должностному (служебному) росту. В государственной службе апробируются механизмы, непосредственно связывающие уровень получаемого денежного содержания с результатами деятельности государственных гражданских служащих, подразделения и государственного органа в целом.

В этих целях расширяются  полномочия руководителей государственных органов по дифференциации оплаты служебной деятельности служащих. Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности будут утверждены указом Президента Российской Федерации. Предполагается, что все это положительно скажется на индивидуальной и коллективной деятельности служебного персонала.

Для организации материального  стимулирования важную роль играет классификация  должностей гражданской службы.⁵

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие должности гражданской службы;  главные должности гражданской службы;  ведущие должности гражданской службы;  старшие должности гражданской службы;  младшие должности гражданской службы.

Между должностями и группами Законом проводятся определенные взаимосвязи. Так должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должно- 5.Новокрещенов А.В., Пшеничникова Т.Д. Муниципальная власть и муниципальные служащие. Новосибирск, 2000. С. 108.

стей гражданской службы.

Должности гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, включаются в соответствующие реестры должностей гражданской службы. Порядок введения Сводного реестра должностей гражданской службы Российской Федерации, включающего как реестр должностей федеральной гражданской службы, так и реестр должностей гражданской службы субъектов Российской Федерации, утверждается указом Президента Российской Федерации.

Должности государственных  служащих и получаемые ими классные чины непосредственно зависят от стажа их деятельности. Вопросы исчисления стажа (общей продолжительности) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений в связи с безупречной и эффективной гражданской службой регулируются федеральным законом о системе гражданской службы (п. 1 ст. 14).

Мобилизующую роль в прохождении  службы имеют и моральные стимулы: различного рода награды, грамоты, благодарности, другие поощрения духовного порядка.

К. Магомедов отмечает, что  личностная мотивация, как известно, определяет тот вид профессиональной деятельности, которую выбирает для себя каждый человек. Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные отличия, так как кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданский компонент. Поэтому гражданские качества, включая их морально-этические составляющие, гражданственность, осознанность человеком ценностей общественного блага и прогресса, должны быть одними из главных при его поступлении на государственную гражданскую службу.⁶

6. Магомедов К. Конфликт интересов в системе государственной службы: социологический аспект исследования проблемы. // Государственная служба. 2002. №6. С. 31..

1.3 Подготовка  и повышение квалификации государственных  служащих.

В деле создания многоуровневой и многокомпонентной системы  образовательных услуг в области государственной службы главную роль играют квалификационные модели государственного служащего соответствующего уровня как по категориям (руководитель, советник, специалист, обеспечивающий специалист), так и по группам (высшие, главные, ведущие старшие и младшие должности), определяемым Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Обоснование критериев квалификационных моделей вытекает из системного понимания уровней сложности объектов в сферах деятельности государственных и муниципальных служащих и классов решаемых ими задач.

 По мнению И. Бажина, построение системы образовательных  услуг необходимо подчинить принципу  непрерывности, который базируется  на постоянном адекватном совершенствовании  содержания образования, отражающем изменения социальной реальности, а также внедрения в образовательный процесс новых обучающих технологий.⁷

Такая система должна содержать  различные компоненты ее обеспечения: правовой, кадровый, программный, организационный, методический, финансовый. Среди них ключевыми являются, на наш взгляд, кадровое и программное обеспечение.

Очевидно, что профессорско-преподавательский  состав должен отвечать не только общепрофессиональным, но и специфическим требованиям работы со взрослой аудиторией профессиональных государственных служащих.

Что касается программного обеспечения, то оно является ядром  системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации и долж-

 7.Бажин И. Система образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. // Государственная служба. 2005. №10. С. 54.

но отвечать следующим  основным критериям.⁸

1. Системность образовательных  программ. Этот критерий рассматривается в двух аспектах:

· системность как показатель эффективности «вписанности» в  структуру государственной гражданской службы.

· системность как показатель достаточной полноты охвата всех компонентов деятельности госслужащего - правового, управленческого, экономического, коммуникативно-психологического, информационного.

2. Специфичность образовательных  программ. Этот критерий отражает  требование соответствия содержательной  части той или иной программы  специфике соответствующего объекта  управления. Каждая из образовательных программ должна содержать учебный материал, напрямую связанный со спецификой той или иной сферы деятельности государственного служащего соответствующей категории и группы.

3. Прикладная направленность  образовательных программ. Этот  критерий подразумевает наличие в каждой программе не только основных положений базовой теории в той или иной области и освещение новейших научных изысканий в сферах деятельности государственных служащих, но и определенный объем учебного материала, раскрывающего прикладную значимость соответствующих научных положений для сферы практического управления социально-экономическими системами и вырабатывающего у слушателей необходимые практические навыки.

Повышение квалификации государственных  и муниципальных служащих в соответствии с описанными критериями может происходить на основе блочно-модульного принципа построения образовательных программ.

Системность образовательных  программ обеспечивается двумя составляющими

             8.Бажин И. Система образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. // Государственная служба. 2005. №10. С. 55-56.:

· содержание учебного материала  соответствует системным требованиям к профессиональным знаниям служащих различных сфер деятельности;

· блочная структура образовательных  программ содержит все компоненты управленческой деятельности госслужащих.

Специфичность образовательных  программ обеспечивается отражением в модулях специфики той или иной сферы деятельности государственного и муниципального служащего.

Система переподготовки и  повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих может служить  содержательным, методическим и организационным  фундаментом для построения эффективной  образовательной системы профессиональной подготовки молодого пополнения специалистов государственной и муниципальной службы. Это возможно при неразрывном единении обучения, осуществляемого в рамках очной и других форм обучения студентов и реализуемого в трех- или двухуровневой системе вузовского образования, с переподготовкой и повышением квалификации практических управленцев. В результате возникает питательная среда, в которой может быть выращен специалист, способный без длительных сроков адаптации включиться в процессы реального государственного и муниципального управления.

Наиболее значительная роль в области подготовки государственных  и муниципальных служащих сегодня  принадлежит Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Рассмотрев механизмы  кадровой политики, перейдем теперь к  методам ее оптимизации.

2. ОПТИМИЗАЦИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РФ

2.1 Мировой опыт  кадровой политики в системе  государственной службы

Исследуя международный  опыт кадровой политики для государственной службы, можно выделить ряд общих для всех стран параметров. Статус госслужащего, как правило, закреплен в соответствующих правовых документах. Обязательным условием для поступления на государственную службу является наличие базового образования и специальной профильной подготовки. Кроме того, для повышения профессиональных навыков в процессе карьерного роста государственный служащий регулярно должен посещать различные курсы переподготовки, повышения квалификации, проходить стажировки и т.д⁹

К концу прошлого века во многих развитых европейских и американских странах были созданы специальные программы подготовки кадров для государственной службы, которые укладываются в единый стандарт, получивший название MPA - Master of Public Administration. Несмотря на несомненное сходство основных образовательных программ в разных странах, имеются существенные отличия, позволяющие говорить о нескольких различных подходах к подготовке государственных служащих.

В первую очередь выделяют западно-европейскую и американскую системы подготовки специалистов. Безусловно, американские стандарты основывались на европейской традиции образования, однако исторические особенности развития североамериканских стран обусловили значительные отличия в американских стандартах профессионального высшего образования.

Следует отметить, что западно-европейские традиции образования    9.Марголин А.М. Мировой опыт государственного управления. // Государственная служба. 2000. №1. С. 14.

также имеют свои особенности, привнесенные адаптацией образовательных программ под местные политические и социально-экономические, а также культурные условия. В целом можно говорить о двух основных западно-европейских подходах к подготовке специалистов для государственной службы - англосаксонском и французском.

Основоположником этого  достаточно традиционного подхода  к подготовке кадров для государственной службы является Великобритания. Однако в дальнейшем наибольший вклад в его развитие внесли немецкие ученые. Такие всемирно известные имена, как Лоренц фон Штейн, Роберт фон Моль, Макс Вебер надолго оставили за Германией пальму первенства в области определения научных и образовательных приоритетов при подготовке государственных служащих. В настоящее время англосаксонский подход активно используется наиболее динамично развивающимися в политической и социально-экономической сферах странами Севера Европы - Швецией, Норвегией, Данией, Нидерландами.

В чем особенности данного  подхода?

Наиболее яркой является правовая доминанта в общей системе  подготовки государственных служащих. Базовое образование для поступления на государственную службу должно было быть юридическим. В настоящее время ситуация изменилась. Однако чиновники, получившие профессиональное образование по методикам англосаксонского подхода, имеют традиционно сильную подготовку в правовой сфере.

В Великобритании и Германии, как и в большинстве других стран Европы и Америки, происходит реформирование государственной службы под влиянием глобализационных процессов. Качественная трансформация обязанностей госслужащих заключается в повышении значимости таких профессиональных характеристик, как умение самостоятельно принимать решения, управлять изменениями, проявлять лидерские качества. Система подготовки кадров также изменяется в соответствии с новыми требованиями. Следует отметить, что развитие лидерских качеств, склонность к инновациям и творческому решению поставленных задач традиционно считались ключевыми элементами подготовки кадров для частного бизнеса, а подобные навыки прививались в рамках программ MBA. Что же касается государственных служащих, то от них требовалось прежде всего умение четко выполнять инструкции, следовать процедурам, строго подчиняться приказам вышестоящего начальства. Инициатива не поощрялась. Однако в современном мире сложившиеся стереотипы морально устарели, а слепое следование им стало крайне отрицательно сказываться на качестве принимаемых государственными служащими решений. Повышение эффективности работы госслужащих неразрывно связано с развитием междисциплинарного подхода к их образованию, ориентированного на развитие у будущих чиновников системного мышления, коммуникабельности, умения работать в команде, самостоятельности и инициативности. Именно эти требования разрабатываются в рамках программ MPA и адаптируются к потребностям и особенностям работы на государственной службе.

К примеру, в Великобритании все госслужащие разделены на семь классов (высшие должности относятся  к первому классу). В рамках реформирования системы государственной службы были разработаны критерии оценки компетентности специалистов. Это создало мощный импульс положительной мотивации для постоянного совершенствования госслужащими профессиональных навыков, освоения новых знаний и эффективных методов работы. В решении вопроса о присвоении следующего класса или повышении по службе уровень образования и профессиональной подготовки рассматривается как один из решающих аргументов.

В Великобритании централизованной программы подготовки государственных служащих не существует. Даже определение, что представляет собой программа MPA, - довольно сложная задача, поскольку подобного рода программ несколько и все они имеют разные названия. Например, государственное администрирование, государственная политика или управление государственным сектором и т.д.