Кадровая политика в муниципальной службе

ВВЕДЕНИЕ

Россия сравнительно недавно стала переходить на новый  вид управления - местное самоуправление. После 70 лет диктатуры государственной  власти это дается трудно. Конституция  Российской Федерации заложила правовые основы местного самоуправления. Основополагающим же документом является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основе Конституции Российской Федерации и названного закона субъекты Федерации осуществляют принцип организации местного самоуправления у себя на местах.

Актуальность  темы исследования определяется тем, что  в современных условиях демократического  развития Российского государства  проблема формирования системной кадровой политики в органах власти всех уровней  выступает решающим фактором преодоления негативных процессов в экономике и в социальной жизни страны, так как способность власти эффективно управлять, создавать благоприятные условия для жизни ее граждан, открывать новые возможности для развития человеческого потенциала России, напрямую зависит от повышения профессионального уровня персонала управления.

В настоящее  время проводимые в России реформы  наталкиваются на такие проблемные вопросы, как:

- дефицит квалифицированных  кадров на всех уровнях власти  — кадров, которые не могут в полной мере отвечать новым целям, стоящим перед Россией. Постоянная «текучка» в органах власти, отсутствие реального материального стимулирования и системы кадрового роста не позволяют создавать кадровый резерв и готовить компетентных специалистов;

- отсутствие  единой культуры управления на  всех уровнях власти, что вызывает  конфликт интересов между центром  и регионами, между субъектами  и муниципалитетами.

Эти проблемы нашли  свое отражение и в ежегодном  послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, которое было всенародно обнародовано 25 апреля 2005 года. В.В. Путин говорил о крайней необходимости создания «эффективного государства» способного реализовать  «политику, устремленную в будущее» и одним из основных препятствий на пути к этой цели считает чиновничество, называя его «замкнутой и надменной кастой, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса», «неэффективной коррумпированной бюрократией», говорит «о все большем отрыве власти от интересов общества, нежелании госаппарата слышать запросы людей». В этой связи Президент «в качестве задачи номер один определяет повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению».

Поэтому управление кадровым потенциалом на различных  уровнях организации общества (федеральном, региональном, муниципальном):

во-первых, приобретает  важнейшее значение в повышении  эффективности управления;

во-вторых, становится главным направлением наметившегося курса возрождения России;

в-третьих, изменяет характер самой кадровой политики при  условии, что формирование ее начнется не только «сверху», но и «снизу», с  каждого муниципального образования, с каждого органа местного самоуправления.

В этой связи формирование эффективной кадровой политики муниципального образования и разработка системы управления кадрами муниципальной службы приобретают особую актуальность.

Решение указанных  проблем выдвигает необходимость  методической и практической проработки всего процесса формирования кадровой политики на уровне органов местного самоуправления муниципальных образований.

Целью курсовой работы является изучение теоретико-методологических основ  проблемы подбора и расстановки  кадров в муниципальном образование и выявление направлений совершенствования кадровой работы в системе муниципального управления.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования решались следующие задачи:     

- показать роль  кадровой политики в деле совершенствования  действующей системы муниципального управления,

- раскрыть теоретико-методологические основы кадровой работы в органах муниципального управления;

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

1.1. Кадровая политика: ключевые понятия и концепции.

Под «кадрами»  обычно понимают когорту квалифицированных  работников, прошедших предварительную  профессиональную подготовку и обладающих специальными знаниями или опытом работы в избранной сфере деятельности.

Кадры, то есть профессиональные (штатные) работники организации,¹ в аппарате государства как субъекта управления социальными процессами являются главным источником и движущей силой обеспечения стабильности государства, превращения норм законодательных актов, государственных планов и программ в реальную действительность. Именно через кадры, через включение в управленческий процесс их мыслей и энергии, знаний и воли обеспечивается влияние на общественную жизнь, на функциональные и организационные структуры государства, на все сферы социальной действительности.

В процессе формирования муниципальной службы и дальнейшего  развития ее системы актуализируется  вопрос об ее управлении и формировании кадровой политики.

Кадровая политика — совокупность правил и норм, целей и представлений, которые определяют направление и содержание работы с персоналом. Через кадровую политику осуществляется реализация целей и задач управления персоналом, поэтому её считают ядром системы управления персоналом. Кадровая политика формируется руководством организации, реализуется кадровой службой в процессе выполнения её работниками своих функций.

Говоря о  кадровой политике, нельзя отождествлять  её с управлением персоналом. Понятия "управление персоналом" и "политика" сами по себе далеко не тождественны. "Управление" - термин гораздо более широкий, одной из составляющих которого является политика, в данном случае кадровая политика.

Кадровая политика призвана в полной мере использовать высокий творческий потенциал наших  служащих, неисчерпаемую энергию и способность российских специалистов к решению назревших проблем, выполнению сложных задач; помочь государственным и муниципальным служащим наиболее полно раскрыть свои умения, таланты и способности. Лишь на основе этого возможно повысить качество их работы и обеспечить решение важнейших государственных программ в экономической, социальной, культурной и других сферах.

По мнению профессора Е.В, Охотского², независимо от конъюнктуры и возможных корректировок в будущем к числу главных целей кадровой политики следует также отнести:

- создание благоприятных и равных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих способностей и знаний;

- обеспечение  высокого профессионализма управленческого  и технологического процесса, укомплектованности всех участков трудовой деятельности     квалифицированными,     активно     действующими, добросовестными работниками;

- установление надежных преград на пути проникновения на руководящие и управленческие должности людей, недостойных, склонных к карьеризму.

1.2. Кадровая  политика в органах муниципального  управления: особенности разработки  и реализации

Из формулировки «муниципальная кадровая политика»  следует, что данная деятельность осуществляется на муниципальном уровне или, иначе  говоря, в пределах муниципального образования.

 Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации» определяет  муниципальное образование как  городское, сельское поселение,  несколько поселений, объединённых  общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления³.

 Следовательно,  муниципальная кадровая политика, должна быть направлена и максимально приближена к интересам населения, проживающего на территории муниципального образования.

 Для данной  работы наиболее интересным является  изучение кадровой политики, проводимой  в самих органах муниципальной  власти, то есть политика, направленная на обеспечение этих органов муниципальными служащими, отвечающими современным требованиям. Ибо отсутствие достаточно квалифицированных кадров на местах – это один из основных факторов торможения процесса становления и развития муниципального управления, местного самоуправления в частности.

Суть   кадровой   политики   в   системе   муниципального управления состоит  в привлечении, закреплении и  адекватном использовании на государственной  и муниципальной службе высококвалифицированных специалистов, в создании  условий для реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечения на этой основе эффективного функционирования органов местного самоуправления.⁴

Главной целью  кадровой политики в системе муниципального управления является формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном и деловом отношении позволял бы обеспечить эффективное функционирование и развитие органов местной власти.

Приоритетные  направления формирования кадрового состава муниципальной службы:

- назначение  на должности муниципальной службы  высококвалифицированных специалистов  с учетом их профессиональных  качеств и компетентности;

- содействие  продвижению по службе муниципальных  служащих;

- повышение квалификации муниципальных служащих;

- создание кадрового  резерва и его эффективное  использование;

- оценка результатов  работы муниципальных служащих  посредством проведения аттестации;

- применение  современных технологий подбора  кадров при  поступлении граждан на муниципальную службу и работу с кадрами при ее прохождении.

Кадровая  работа в муниципальном образовании .

Кадровая работа в муниципальном образовании  включает следующие направления  деятельности:

1) формирование  кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы;

2) подготовку  предложений о реализации положений  законодательства о муниципальной  службе и внесение указанных   предложений представителю нанимателя (работодателю);

3) организацию  подготовки проектов муниципальных  правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление соответствующих документов;

4)     ведение трудовых книжек муниципальных  служащих;

5)     ведение личных дел муниципальных  служащих;

6)     ведение  реестра  муниципальных   служащих  в  муниципальном образовании;

7)     оформление и выдачу служебных  удостоверений муниципальных служащих;

8)     проведение конкурса на замещение  вакантных должностей муниципальной  службы и включение муниципальных  служащих в кадровый резерв;

9)     проведение аттестации муниципальных служащих;

10)     организацию работы с кадровым  резервом и его эффективное  использование;

11)     организацию проверки достоверности  представляемых  гражданином   персональных  данных  и  иных  сведений при поступлении на  муниципальную   службу, а также   оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;

12)      организацию проверки сведений  о доходах, об имуществе и  обязательствах имущественного  характера муниципальных служащих, а также соблюдения связанных с муниципальной службой ограничений;     

13)     консультирование  муниципальных   служащих  по  правовым и иным  вопросам муниципальной службы.

Персональные  данные муниципального служащего.

Персональные  данные муниципального служащего - информация, необходимая представителю нанимателя (работодателю) в связи с исполнением муниципальным служащим обязанностей по замещаемой должности муниципальной службы и  касающаяся  конкретного муниципального служащего.

 Персональные  данные  муниципального  служащего подлежат обработке (получение, хранение, комбинирование, передача и иное использование) в соответствии с трудовым законодательством.

Порядок ведения личного дела  муниципального служащего.

1.  На  муниципального  служащего заводится личное дело, к которому приобщаются документы,  связанные с его поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и увольнением с. муниципальной службы.

2. Личное дело  муниципального служащего хранится  в течение 10 лет. При увольнении муниципального служащего с муниципальной службы его личное дело хранится в архиве органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования по последнему  месту муниципальной службы.

3. При ликвидации  органа местного самоуправления, избирательной  комиссии муниципального  образования,   в  которых муниципальный служащий замещал должность муниципальной службы, его личное дело передается на хранение в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, которым переданы функции ликвидированных органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, или их правопреемникам.

 Ведение   личного  дела  муниципального  служащего  осуществляется в  порядке, установленном для ведения  личного дела государственного  гражданского служащего.

ГЛАВА II. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Организационные  основы местного самоуправления  и муниципальная служба: понятия   и общая характеристика 

  В соответствии  со статьей  3  Конституции  Российской  Федерации  народ осуществляет  свою  власть  непосредственно  через  органы   государственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется  две  основные группы форм реализации  народом  своего  суверенного  полновластия: Формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия  через системы органов власти. В последнем  случае  речь  идет  о  системе  органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.

    Федеральный  закон  “   Об   общих   принципах   организации   местного самоуправления  в  РФ  “   уточняет  положения  Конституции   РФ.   Так,   в соответствии с частью 1 статьи 3  названного  Федерального  закона  граждане Российской Федерации осуществляют свое право  на  местное  самоуправление  в городских,  сельских  поселениях  и  других  муниципальных  образованиях   в соответствии с федеральными  гарантиями  избирательных  прав  граждан  путем референдума, выборов, других форм  прямого  волеизъявления,  а  также  через выборные и другие органы местного самоуправления.

    Эта  норма позволяет выделить несколько  групп форм, посредством  которых осуществляется  местное  самоуправление  в  России:  формы  непосредственной демократии,   формы   опосредованного   участия    населения    в    местное самоуправление через систему  органов  местного  самоуправления.  По  мнению ряда авторов следует выделять  отдельную  группу  форм,  которую  составляют:

- организационные  формы   участия   населения   в   местном   самоуправлении,

- центральное   место  в   которой   занимает   территориальное   общественное

- самоуправление.

    Несмотря   на   то,   что   органы    территориального    общественного самоуправления  представляют   собой   фактически   опосредованное  участие населения представляется более правильным подход, в соответствии  с  которым территориальное общественное  самоуправление  рассматривается  как  одна  из форм непосредственного  участия  населения  в  местном  самоуправлении.  Это вытекает из логики Федерального закона.

    Совокупность  организационных форм осуществления  местного самоуправления в   рамках   муниципального   образования    образует    систему    местного самоуправления. 

 Под   системой    местного    самоуправления    понимается совокупность  форм  прямого   волеизъявления   граждан,   органов   местного самоуправления,  территориального   общественного   самоуправления,   других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления,  через которые  население  муниципального  образования  реализует  признаваемую   и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя  из  своих  собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы  местного  значения.⁵

    “ Единство  системы местного самоуправления  проявляется в  разграничении предметов  ведения  и  полномочий  между  формами  ее   осуществления.   Оно проявляется также и в  том,  что  все  организационные  формы  этой  системы действуют  совместно,  находятся  в  тесной  взаимосвязи,  взаимодействии  и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни  формы единой системы являются производными  от  других  или  связаны  между  собой отношениями    руководства,    подотчетности     и     ответственности     и подконтрольности. Между всеми организационно -  правовыми  формами  местного самоуправления существует тесная организационно - правовая  связь.”⁶ 

С понятием  “организационные  формы  местного  самоуправления”  тесно  связано понятие “ организационные основы местного самоуправления”. Термин  “  основы местного самоуправления” является новым для российского  государствоведения.

Это понятие введено в  Федеральном законе “ Об  общих  принципах  организации местного самоуправления  в  РФ  “  в  связи  с  необходимостью  установления основополагающих начал  деятельности  населения  по  осуществлению  местного самоуправления.⁷ Основы  местного  самоуправления  призваны  обеспечить самостоятельность деятельности  населения  по  управлению  местными  делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов,  возникающих  на  местном уровне.

    Основополагающие  начала  деятельности   населения   по   осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных  законах, законах  субъектов  РФ,  иных  нормативных  актах.  Особое  место   занимает Федеральный закон “ Об общих принципах организации  местного  самоуправления в РФ “,  в  статье  7  которого  введено  понятие  “  законодательных  основ местного  самоуправления”;  кроме  того  в  названном  законе   используются понятия “ территориальные основы местного самоуправления” и  “  финансово  - экономические основы  местного  самоуправления”.

 Термин  “   организационные основы местного самоуправления” в федеральном законе не используется.

    Основы местного  самоуправления  Писарев  А.Н.  определяет⁸  как совокупность правовых  норм,  содержащихся  в  Конституции  РФ,  федеральных законах и  закрепляющих  наиболее  важные,  общие  для  всех  субъектов  РФ, муниципальных   образований   территориальные,   правовые,    финансово    - экономические  основы  деятельности  населения  по  решению  задач  местного значения. Однако здесь следует обратить на несколько моментов:

Во - первых, определяемое слово определяется через определяемое слово ( основы - это совокупность норм, закрепляющая основы).

   Во - вторых, в данном  определении предполагается,  что   принципы  могут быть установлены только на федеральном уровне. Это  вытекает  из  статьи  72 Конституции РФ, в соответствии с  которой  вопросы  местного  самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации.

 В - третьих, основы  местного самоуправления могут   определяется  только законами.

 Существует и другая  точка зрения. Так, Фадеев  В.И.  определяет⁹  основы местного самоуправления через совокупность  муниципально  -  правовых  норм, то есть через совокупность норм федерального уровня,  уровня  субъектов России, муниципального уровня, которые могут содержаться как в законах,  так и в  подзаконных  актах.

 Однако  первый  подход  представляется  нам  более приемлемым.

 Понятие   “ организационные    основы    местного    самоуправления” характеризуется¹⁰:

1 Структуру органов местного  самоуправления;

            2  Порядок,   формы   и   принципы   деятельности   органов   местного самоуправления;

3 Организацию  муниципальной службы.

 “  Организационные   формы   местного   самоуправления   как   институт муниципального  права  представляют  собой   совокупность   муниципально - правовых  норм,  закрепляющих  структуру  органов  местного  самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих  организацию муниципальной службы”.¹¹

    Приведенный   подход  характеризует  только  одну  группу  форм  участия населения в местном самоуправлении, связанных с  системой  органов  местного самоуправления. Несмотря на то, что, как уже отмечалось выше, в  Федеральном законе отсутствует термин “организационные  основы  местного  самоуправления “, представляется неправильным определение  организационных  основ  местного самоуправления только через систему органов местного самоуправления.

    Деятельность  органов местного  самоуправления,  безусловно  связана с особенностями  правового  статуса  тех,  кто  в   них   работает - выборных должностных лиц и муниципальных служащих. Значение  муниципальной службы представляется не совсем оправданным выделение  в  качестве  элемента организационных основ только муниципальной службы,  забывая  о  деятельности на выборных   должностях.  Кроме того,  муниципальная служба  есть   суть деятельности муниципальных органов.

    Поэтому  организационные основы местного  самоуправления можно определить как совокупность норм, регулирующих  реализацию  права  граждан  на  местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы  местного самоуправления и иные выборные органы.

2.2. Законодательные  основы и правовое регулирование  муниципальной службы

Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права - муниципальное право. Именно оно вместе с конституционным правом является той фундаментальной основой, на которой возводится ныне муниципальное здание.

Поэтому термины «муниципальный»  и «местный» являются идентичными  и в равной мере используются применительно  к явлениям и структурам, связанным  с местным самоуправлением.

Именно такой подход характерен для Конституции РФ, которая использует оба эти термина применительно к раскрытию общественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например, "местное самоуправление", "органы местного самоуправления", "местный бюджет", "местные налоги и сборы", "вопросы местного значения" (ст. 3, 12, 32, 33, гл. 8), "муниципальная собственность", "муниципальные жилищные фонды", "муниципальные учреждения здравоохранения", "муниципальные образовательные учреждения" (ст. 8, 9, 40, 41, 43).

Сам термин "муниципальное  право" впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следовательно, используя  термин "муниципальное право", мы равным образом можем употреблять термин "местное право" или "право местного самоуправления", понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль  российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право - это право местного самоуправления.

Муниципально-правовые нормы - это такие нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие  на местном уровне, т. е. в процессе организации и функционирования местного самоуправления. Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности и специфические черты.

Во-первых, они  складываются, с одной стороны, из норм, установленных государством и его органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, с другой стороны - из общеобязательных правил поведения, установленных органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.

Во-вторых, специфика  муниципально-правовых норм заключается  в том, что многие из них относятся  к двум отраслям права - к комплексной  отрасли муниципального права и  к основной отрасли - конституционному, административному, финансовому и т. д. праву.

При этом следует  иметь в виду, что с развитием  и укреплением правовой базы местного самоуправления, что связано с  принятием федеральных и региональных законов, специально регулирующих различные сферы общественных отношений, возникающих на местном уровне, муниципально-правовые нормы приобретают все более самостоятельное значение и являются приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в других законах. Например, ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закрепляет положение о том, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону. В случае такого противоречия применяются положения Конституции РФ и указанного Федерального закона.

На сегодняшний  день система муниципального права  включает в себя следующие основные структурные элементы: