Контроль и надзор в системе государственного управления. 2

0ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

МЭИ (ТУ)

ГУМАНИТАРНО-ПРИКЛАДНОЙ ИНСТИТУТ

Факультет экономики и управления

КУРСОВАЯ  РАБОТА

на  тему:

« КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СИСТЕМЕ  ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ»

МОСКВА  – 2012

Содержание

Введение

В условиях современного существования, в Российской Федерации, все большее значение приобретает  эффективное функционирование контроля и надзора, как элемента управляющего воздействия, направленное на регулирование отношений всех сфер жизни государства и общества. Реализация контроля и надзора содействуют проходящим в стране любого рода преобразованиям и придают им необходимую динамику в развитии. Также являются одним из важнейших факторов укрепления демократизма, становления правового государства и развития гражданского общества.

Государственное управление, либо управление в целом, не может осуществляться без взаимозаменяемого его контроля и надзора, ибо эффективное управление – есть искусство грамотного контроля. Тем более это так актуально для государства, взявшего курс на радикальное переустройство общества, которое в итоге, должно позволить ему перейти к принципиально новому этапу экономических отношений, а следовательно и к необходимости усиления внимания к контролю и надзору за реализацией преобразований, и чем последовательнее это внимание, тем стабильнее будет функционирование государства, а в его рамках достойное развитие общества.

Таким образом, актуальность работы обусловлена необходимостью изучения контроля и надзора, как  одного из методов государственного управления, поскольку грамотная  контрольно- надзорная деятельность обеспечивает стабильность государства, его плодотворное функционирование.

При подготовке работы были изучены труды ученых, изучавших данную проблему, такие  как: Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.Ф. Козлов, А.М. Тарасов, Ю.А. Тихомиров. Вопросы юридической деятельности изучали следующие ученые: С.С. Алексеев, П.П. Баранов, И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, В.Н. Кудрявцев и др. Государственный контроль исследовали Л.В. Акопов, В.К. Бабаев, А.И. Бобылев, В.В. Бурцев и др. Вопросы организации и деятельности прокуратуры и других органов надзора были предметом научных исследований таких ученых, как: В.И. Басков, В.В. Клочков, Б.В. Коробейников, В.Г.Мелкумов, М.Н. Маршунов, Н,В. Мельников и др.

Объектом исследования является общественные отношения возникающие в процессе осуществления государственного контроля и надзора.

Предметом исследования является организация и нормативно правовое регулирование, в рамках государственного контроля и надзора муниципального управления.

Целью работы является изучение сущности, содержания и формы государственного контроля и надзора в системе государственного управления.

Для достижения установленной цели, были поставлены следующие задачи:

–       раскрыть методы государственного управления,

–       определить понятие терминов контроля и надзора,

–       изучить контрольно - надзорную функцию в сфере реализации государственного управления,

–       изучить организационно правовые формы в сфере реализации государственного контроля и надзора,

–       рассматривать проблемы и пути совершенствования контроля и надзора в системе государственного управления.

Методологическую  основу исследования составляет обработка  и анализ научной учебной литературы, в области государственного контроля и надзора. Так же используются методы классификации и сравнения.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И  МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ  СИСТЕМЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА  В  СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1  Становление   ветви  контрольной  власти  и  ее  особенности

Сегодня много  говорится о распространении  коррупции в нашей стране, особенно среди высших должностных лиц. Юридических доказательств этого факта, как правило, нет, так как у нас не создано системы полноценного контроля (мониторинга) за работой государственного аппарата. Очевидно, что существующая система контроля коррупции в России не может удовлетворить общественные потребности. Принимаемые в последнее время меры по ограничению коррупции не принесли ожидаемых результатов. Общественное мнение формируется на основе слухов. Разные исследователи указывают на необходимость искать принципиально новые подходы для решения этой проблемы.

Как известно, коррупция  в государственных органах является одним из проявлений обособления  аппарата управления от общества, которое  позволяет использовать государственный  механизм как инструмент для реализации частных и групповых интересов должностных лиц. Поэтому для решения проблемы коррупции необходимо минимизировать отрыв аппарата управления от народа. Проблема коррупции связана с проблемой развития демократии, понимаемой как подчинение государственного аппарата интересам общества. Достижение этой цели связано с обеспечением «прозрачности» деятельности государственного механизма. Чем больше открытости в работе должностных лиц, тем меньше у них шансов использовать свои полномочия в личных и групповых интересах. Основой для борьбы с коррупцией, отмечается в аналитическом докладе «Россия и коррупция: кто кого», служит тщательный мониторинг действий властей.

Целостная система  контроля за государственным аппаратом  должна включать в себя:

1) контроль, осуществляемый органами, составляющими независимую контрольную ветвь власти;

2) независимый  (внешний) контроль общественных  организаций и граждан; 

3) взаимоконтроль  ветвей власти;

4) самоконтроль, осуществляемый внутри ветвей  власти;

5) контроль со стороны международных организаций.¹

Мировая практика развития системы контроля за государственным  аппаратом пошла по пути выделения  четвертой, самостоятельной ветви  государственной власти - власти контрольной (наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями). Таким образом, в сложившейся ситуации в России для бескомпромиссной борьбы с коррупцией государственных должностных лиц необходимо создать специальное учреждение (независимую комиссию или реально независимого прокурора) с особой процедурой назначения и снятия его руководителей. Речь идет не о выделении обособленных контрольных органов в рамках исполнительной и законодательной ветвей власти, а о формировании самостоятельной ветви власти, равной по значению трем другим.

Для выделения  самостоятельной контрольной ветви власти имеются объективные причины:

• Реальный суверенитет народа предполагает, что народ через своих представителей не только создает законы и организует их исполнение, но и осуществляет контроль за этими процессами, что закреплено в Конституции РФ.
• Внешний ко всем ветвям государственной власти, независимый от них контроль призван предоставлять обществу объективную информацию о работе государственного механизма на основе глубокого и всестороннего изучения его деятельности.
• Зависимость органов, расследующих факты коррупции, от различных властных структур часто создает непреодолимое препятствие для изобличения правонарушителей. Сегодня в учебниках по криминалистике даже появились отдельные разделы, посвященные вопросам преодоления противодействия следствию со стороны органов власти при раскрытии коррупционных преступлений.²

Контрольные органы, входящие в ту или иную ветвь власти, могут быть использованы руководящим  звеном в личных или групповых  интересах. При решении вопроса  о расследовании фактов коррупции законодательная и исполнительная власти исходят прежде всего из своих политических интересов. Только независимый контрольный орган, подчиняющийся конституции и закону, может проводить беспристрастные расследования любых правонарушений вне зависимости от складывающейся политической конъюнктуры, вести бескомпромиссное преследование правонарушителей вне зависимости от должности, старых заслуг и партийной принадлежности.

Формирование  контрольной ветви государственной  власти как метод борьбы с коррупцией

Выделение особой контрольной ветви власти является естественным шагом в процессе возрастания  разделения труда между органами государства, каждый из которых реализует  свою относительно узкую функцию. Контроль, осуществляемый не наряду с какой-то иной деятельностью, а как единственная функция органа власти, имеет больше шансов быть всесторонним и всеохватывающим.

В демократических  странах значительную долю работы по осуществлению контроля за государственным  аппаратом берет на себя гражданское общество с его институтами, включая средства массовой информации. Поэтому потребность в выделении самостоятельной государственной контрольной власти там не столь остра. В России же активность, организованность и политическая культура гражданского общества традиционно невелики. Контрольные функции в таких случаях могут осуществлять только специализированные реально независимые государственные органы.

Самостоятельность контрольной ветви власти, ее равноправие  с иными ветвями власти позволяет  осуществлять контроль от имени народа за всеми органами и должностными лицами государственного аппарата вплоть до самых высших.³

Опыт большого числа стран показывает, что в  коррупции могут быть замешаны главы  государств, руководители правительства. Ограничение коррупции в верхних эшелонах власти позволит сделать существенный шаг к ограничению ее во всем государственном аппарате.

Судебные органы, как правило, не могут по собственной  инициативе проявлять активность в  выявлении фактов коррупции. Чтобы  вовлечь суд в борьбу с коррупцией, необходимо наличие на стороне закона сильного, профессионального органа, способного выявлять правонарушения и выступать в суде в качестве обвинителя или истца.

В ряде стран, где  были введены независимые структуры (независимый прокурор в США, независимая комиссия в Гонконге - ныне провинция КНР - Сянган, в Сингапуре, Малайзии, Тайване и в других странах), имеются реальные достижения в борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц.

Сегодня независимая  контрольная власть представлена в  ряде стран уполномоченными по правам человека (омбудсменами). Так, в соответствии со ст. 91 Конституции Намибии, омбудсмен «расследует жалобы о нарушении прав и свобод, злоупотреблении властью, несправедливости, …, факты несправедливости и коррупции в поведении должностных лиц, а также такое поведение последних, которое недопустимо в демократическом обществе».

Для того, чтобы  обеспечить независимость контролеров  от проверяемых, применяется механизм контроля одной ветви власти за другой.

Суд контролирует действия и решения нормотворческих, исполнительных и правоохранительных органов. Законодательная власть в  ряде стран имеет право контроля правительства. Комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушения, совершаемых президентом и высшими должностными лицами. Президент РФ через своих представителей в палатах Федерального Собрания осуществляет предоставленные ему соответствующие контрольные полномочия. Особое внимание при формировании самостоятельной контрольной ветви власти следует обратить на следующие принципы ее организации и деятельности:

Независимость контрольной власти. Независимость  государственного органа определяется прежде всего порядком его формирования. Контролер должен руководствоваться в своей деятельности только законом. Во избежание возникновения коррупционных связей контролеров и проверяемых рекомендуется проводить ротацию кадров - перемещение их с одного объекта контроля на другой, из одного региона в другой.

Как и суд, контрольная  ветвь власти должна быть максимально  деполитизирована, чтобы контролеры могли быть беспристрастны. Только такая власть заставит служащих государства  и политиков уважать закон и действовать строго в его рамках.

Контрольная власть обязана действовать на основе принципа гласности. Все результаты ее проверок должны публиковаться в специальном  вестнике; исключение могут составлять только данные, относящиеся к государственной тайне.

Узкая специализация  органов контрольной власти при  осуществлении проверок в области  государственной жизни, выявлении  и расследовании фактов правонарушений, совершенных должностными лицами государственных  и муниципальных органов.

Коллегиальность управления контрольными органами. Чтобы активность работы контрольных органов не зависела от удачности выбора их руководителя, целесообразно использовать коллегиальность в управлении.

Наличие средств  для решения поставленных задач: штат квалифицированных сотрудников, правовая база, наличие финансовых и материально-технических средств.

Ответственность. Контролер и контрольные органы должны гарантировать надежность предоставляемой  ими информации и нести ответственность  за дачу недостоверной информации перед ее пользователями.

Законность. Контрольные  органы обязаны действовать на основе специального закона о контроле и  контрольных органах. Свободное  усмотрение следует свести к минимуму.⁴

Множественность контрольных органов. Контрольная  власть не обязательно должна быть представлена одним органом.

Формы осуществления  контрольной функции:

• Проведение не реже 1-2 раз в год плановых проверок работы всех органов государственной власти и представление обществу отчетов об их работе.
• Проведение внеплановых проверок деятельности государственных органов.
• Производство проверок заявлений о фактах нарушений норм права и законных интересов граждан и общества.
• Внесение в государственные органы рекомендаций об улучшении их деятельности, устранении причин и условий коррупции.
• Вынесение требований о прекращении противоправных действий.
• Расследование фактов коррупции и выступление в суде от имени общества в качестве истца и обвинителя.
• Концентрирование информации о работе государственных органов и государственных служащих.
• Координирование действий всех государственных контрольных органов.
• Проведение научных исследований с целью совершенствования приемов и методов контроля за деятельностью государственных органов.⁵

Однако существуют серьезные препятствия созданию контрольного органа. Ни одна ветвь власти не заинтересована в том, чтобы попасть под контроль какого-то иного органа. Препятствия развитию системы независимого контроля имеются в действующей Конституции РФ: ст.10 Конституции выделяет только три ветви власти, ничего не говоря о контрольной власти и ее самостоятельности.

Необходимо  отметить, что в массе населения  нет достаточно зрелых устремлений  на установление жесткого общественного  контроля за государством, преобладают  надежды на честного, справедливого  и волевого Президента, который наведет порядок во всей стране.

Наличие значительных препятствий на пути создания самостоятельной  контрольной ветви власти должно утроить силы тех, кто стремится  к формированию оптимальной модели государственного механизма в России, созданию эффективной системы органов по борьбе с коррупцией.

1.2 Виды  государственного  контроля 

Существуют различные  основания для классификации  видов государственного контроля. В  зависимости от объема контрольной  деятельности различают общий и  специальный контроль.

Общий государственный  контроль заключается в систематической  проверке соответствия решений и  действий подконтрольного объекта  законодательству, укреплению государственной  дисциплины и законности, изучению обоснованности и реальности решений подконтрольного органа, совершенствование практики разработки и принятия таких решений.

Характерными чертами  общего контроля является то, что он охватывает всю деятельность подконтрольных органов; общий контроль осуществляется обладающими наибольшими полномочиями по контролю органами. Общий контроль осуществляют, например, Правительство РФ и правительства (администрации) субъектов федерации.

Общий контроль выполняет  функцию предупреждения правонарушений и служит основой для проведения специального контроля.

Специальный государственный  контроль осуществляется по функциональным направлениям деятельности подконтрольного  объекта. Специальный контроль осуществляют органы, в содержании полномочий которых  проверка определенного вида деятельности. Могут быть выделены: финансовый контроль, валютно-экспортный контроль, контроль за состоянием правопорядка и другие виды контроля.

В зависимости от положения  контролирующего субъекта контроль может быть внешним и внутренним.

Внешний государственный  контроль осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства. Определенные трудности при осуществлении внешнего контроля создает то, что подконтрольный объект стремится оградить себя от контроля и скрыть недостатки.

Внутренний государственный  контроль осуществляется собственными силами подконтрольного органа. Внутренний контроль может осуществляться руководителем органа либо путем создания специализированного контрольно-ревизионного органа.

В зависимости от периода, когда осуществляется контроль, может  быть выделен предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный государственный контроль осуществляется перед принятием подконтрольным органом управленческого решения или совершением какого-либо действия. Текущий государственный контроль осуществляется в течение всего периода функционирования подконтрольного органа. Последующий государственный контроль осуществляется после принятия решения или совершения действия подконтрольным органом.

В зависимости от характера  полномочий субъекта, осуществляющего  государственный контроль, различают: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.

Контроль Президента Российской Федерации в сфере  управления осуществляется в двух основных формах.

Непосредственный контроль Президента РФ. Он осуществляется в  области подбора и расстановки  кадров на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ (представление  кандидатуры Председателя Правительства  РФ на рассмотрение и утверждение  Государственной Думой, назначение на должность руководителей министерств и ведомств, высшего командования Вооруженных Сил России, высших должностных лиц субъектов РФ и др.). Президентский контроль через соответствующие президентские структуры:

- Администрацию Президента РФ, важнейшей задачей которой является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти РФ;

- Контрольное управление Президента РФ, которое, являясь структурным подразделением Администрации Президента РФ, осуществляет свои функции и полномочия в соответствии с планами контрольных проверок или на основании отдельных поручений Президента РФ и руководителя его Администрации.

По результатам проверок Управление вправе вносить на рассмотрение Президента РФ свои предложения, направлять соответствующие материалы в Прокуратуру РФ и в различные контрольные органы РФ.

Контроль органов законодательной  власти проявляется в том, что  Государственная Дума:

- дает согласие Президенту  РФ на назначение Председателя  Правительства РФ;

- решает вопрос о доверии Правительству РФ, осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета;

- заслушивает отчет  о его исполнении (Счетная палата  Российской Федерации).⁶

В зависимости от органов  исполнительной власти, осуществляющих контроль, и объему выполняемых полномочий, выделяют общий, внутриведомственный или отраслевой и надведомственный контроль.

Общий контроль осуществляют Правительство РФ и Правительства (администрации) субъектов РФ.

Надведомственный контроль осуществляется для обеспечения единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления.

Внутриведомственный или отраслевой контроль осуществляется органами отраслевой компетенции в рамках одной системы. Отраслевой контроль представляет собой систематическую проверку деятельности органа управления, учреждения, организации в процессе повседневного отраслевого руководства.

Среди способов обеспечения законности в государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю, который осуществляют Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Судебный контроль представляет собой осуществление контрольной функции государства при применении судебной власти в рамках особой судебно-процессуальной формы. Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов, условий и причин, их порождающих, в принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.

Конституционный Суд РФ разрешает  в пределах своей компетенции  исключительно вопросы права, устанавливает  соответствие Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным и административным делам. Арбитражным судам предоставлены полномочия по разрешению споров, вытекающих из гражданско-правовых отношений (экономические споры) и из правоотношений в сфере управления.⁷

Таким образом, с учетом разнообразия содержания государственного управления происходит формирование отдельных  видов контроля. В зависимости  от определяющего критерия при классификации  на виды выделяют внутренний и внешний контроль, ведомственный (отраслевой) и над ведомственный, общий и специальный.

1.3 Нормативно-правовая  база осуществления  контроля  и  надзора

Государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда осуществляется федеральной инспекцией труда ? единой федеральной централизованной системой государственных органов.

Государственный надзор за эффективным  использованием энергетических ресурсов организует и проводит уполномоченный на то Президентом Российской Федерации  федеральный орган исполнительной власти. Указом Президента РФ от 11 сентября 1997 года N 1010 функции государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов в РФ возложены на Министерство топлива и энергетики Российской Федерации.

Обязательным энергетическим обследованиям подлежат организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет более шести тысяч тонн условного топлива или более одной тысячи тонн моторного топлива. Энергетические обследования организаций, если годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет менее шести тысяч тонн условного топлива, проводятся по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за координацию работ по эффективному использованию энергетических ресурсов (Департамент топлива, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области).

Государственный надзор за деятельностью  в области связи и информатизации возлагается на Министерство Российской Федерации по связи и информатизации. Управления по надзору за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации являются государственными учреждениями и находятся в ведении Министерства Российской Федерации по связи и информатизации. Государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услугами) проводится Госстандартом России.

Постановлением Правительства  РФ от 17 июля 1998 г. N 779 установлено, что Федеральный горный и промышленный надзор России является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности. На него возлагается соответствующее нормативное регулирование, а также специальные разрешительные, контрольные и надзорные функций в области промышленной безопасности. Федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, имеет подведомственные ему территориальные органы.

Государственный надзор за безопасностью  при производстве, обращении и  использовании в мирных и оборонных  целях атомной энергии, ядерных  материалов, радиоактивных веществ  и изделий на их основе осуществляет Госатомнадзор России.

Основным содержанием государственного ветеринарного надзора является профилактика заразных и массовых незаразных болезней животных и обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарном отношении путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений ветеринарного законодательства Российской Федерации. Органами государственного ветеринарного надзора являются органы управления, учреждения и организации Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

Государственный геологический контроль осуществляют Министерство природных ресурсов Российской Федерации и органы государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.

Контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах возлагается  на инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, а в некоторых случаях - на органы государственных внебюджетных фондов.

Контроль и надзор в области  безопасности дорожного движения, контроль и надзор за техническим состоянием автотранспортных средств осуществляет Государственная Автомобильная Инспекция.

Государственный контроль за соблюдением  норм и правил торговли и общественного  питания, порядком применения цен по отдельным группам товаров, качеством  и безопасностью товаров народного  потребления возложен на Государственную инспекцию по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекцию), являющейся подразделением Министерства экономического развития Российской Федерации.

Надзор за техническим  состоянием тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним в процессе использования независимо от их принадлежности по нормативам, обеспечивающим безопасность для жизни, здоровья людей и имущества, охрану окружающей среды; надзор в агропромышленном комплексе за соблюдением правил эксплуатации машин и оборудования в части обеспечения безопасности для жизни, здоровья людей и имущества, охраны окружающей среды, а также правил, регламентируемых стандартами, другими нормативными документами и документацией; надзор в агропромышленном комплексе за соблюдением установленного порядка организации и проведения сертификации работ и услуг в области технической эксплуатации поднадзорных машин и оборудования; надзор в период ответственности изготовителя и (или) поставщика за соответствием поднадзорных машин и оборудования условиям обязательной сертификации и наличием соответствующего сертификата; регистрацию тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним, а также выдачу на них государственных регистрационных знаков (кроме машин Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации); проведение периодических государственных технических осмотров и регистрацию залога регистрируемых ими машин и некоторые другие функции осуществляют органы гостехнадзора.⁸