Контроль и надзор в с сфере публичного регулирования

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Понятие  контроля и надзора……………………………………………6

Глава 2. Федеральная служба, как орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности …………………………………………………………………….16

2.1. Федеральная служба по финансовым рынкам.………………………….17

2.2. Федеральная налоговая служба…………...………………………………..22

Заключение……………………………………………………………………….26

Список использованных источников…………………………………………...28

Введение

Сфера публичного управления охватывает огромное количество самых разных правоотношений. В принципе, гражданин любого государства  и любой национальности с момента  своего рождения и до самой смерти действует в рамках сферы публичного управления. Тем не менее, основными субъектами этой сферы выступают органы государственной власти, а также их должностные лица.

Органы государственной власти в зависимости от специфики своей  деятельности осуществляют различные  функции, например, законодательная ветвь власти – нормотворческую, судебная ветвь власти – осуществляет правосудие, исполнительная ветвь власти  - налаживает сложную сеть общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. Закон является лишь абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства, которые осуществляют органы исполнительной власти, имеющие дело с действительными явлениями жизни и выполняющие задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы.

В сфере публичного управления органы исполнительной власти помимо управления осуществляют также действия по контролю и надзору. В публичном управлении действия по контролю и надзору органов  исполнительной власти широко распространены. Актуальность контроля и надзора в сфере публичного управления очень высока ввиду того, что это одна из самых важных функций органов исполнительной власти.

Тема контроля и надзора получила значительную научную проработанность. В науке проработаны: исторический аспект (например, статья Беляева В. П. и Горячковской Ю. М. «Надзор: его истоки в России»¹); соотношение понятий контроля и надзора (Уманская В. П. «Теоретическое и законодательное соотношение контроля и надзора»², Андреева Ю.А. «К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор»³); природа института лицензирования (Юрьева Ю.С. «О правовой природе института лицензирования»⁴); некоторые специальные вопросы, например, Блинкова Е. В. «Лицензирование деятельности в области эксплуатации электрических сететей: общие и частные вопросы», Тен А.Л. «Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц»⁵, Самойлов АК. В. «Цепкая» таможня: проблемы совершенствования таможенного контроля»⁶. Мах И.И. пишет, что среди авторов, чьи работы заслуживают внимания, можно назвать А.А. Кармолицкого, Ф. С. Разаренова, М.С. Студеникину⁷.

Единого нормативного акта, посвященного контролю и надзору  совместно или по отдельности, не существует. Скорее всего, создать подобный нормативный акт не возможно ввиду того, что действия по контролю и надзору осуществляются органами исполнительной власти практически во всех видах деятельности. Поэтому существует множество нормативных актов, регулирующих деятельность органов исполнительной власти по контролю и надзору. В процессе написания курсовой работы были использованы следующие нормативные акты: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах», Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об  обращении лекарственных средств», Постановление Правительства РФ от 6 июля 2006 г. № 415 «Об утверждении Положения о лицензировании производства лекарственных средств», Постановление Правительства РФ от  12 августа 1994 г. № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации», Приказ Министерства Внутренних Дел РФ  от  24 ноября 2008 г. № 1001 «О порядке регистрации транспортных средств».

Таким образом, актуальность темы данной курсовой работы не вызывает сомнений в виду того, что органы исполнительной власти осуществляют организующие, координирующие и контролирующие действия в большей мере, выполняя функцию по контролю и надзору.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение контроля и надзора  в сфере публичного управления. Для  реализации этой цели необходимо выполнить  следующие задачи: раскрыть понятия «контроль» и «надзор», виды контроля и надзора, выявить их  различия, рассмотреть отдельные мероприятия, входящие в функцию по контролю и надзору федеральных органов исполнительной власти. Для достижения цели курсовой работы и выполнению поставленных задач были применены методы анализа и сравнения.

Глава 1. Понятие контроля и надзора

Под управлением понимается целенаправленный и постоянный процесс воздействия  субъекта управления на объект управления для изменения этого объекта  в новое состояние.  Существует три вида управления: техническое, биологическое и социальное.  Под социальным управлением Бахрах Д. Н. понимает особый тип управления, который представляет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации с целью упорядочения социальнозначимых процессов, обеспечения устойчивого развития социальных систем⁸. Социальное управление в свою очередь делится на публичное, коммерческое, частное. В. Е. Чиркин  пишет: «Применение публичной власти достигается чаще всего путем публичного управления, т.е.  в результате процесса реализации власти»⁹.  Публичное управление в свою очередь подразделяется на государственное и муниципальное.

Под государственным управлением понимается целенаправленное, организованное воздействие государства и его институтов на сферы жизнедеятельности общества для их изменения в соответствии с целями государственной политики. Как отмечают авторы учебника «Административное право Российской Федерации» термин «государственное управление» был широко распространен в отечественной и зарубежной научной литературе, но Конституция РФ 1993 г. отказалась от этого термина, вместо него в оборот был введен новый термин — «исполнительная власть», объяснением этого является провозглашение принципа разделения властей¹⁰.

Старилов Ю. Н. предлагает разграничивать:  «Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.); государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне, как Российской Федерации, так и ее субъектов»¹¹.

Таким образом, в сферу публичного управления входит муниципальное и государственное управление, последнее является более обширным и значимым. По мнению Старилова Ю. Н.,  государственное управление в административном праве понимается в узком смысле, т.е. как административная деятельность¹². Значит, основными участниками публичного управления являются органы исполнительной власти и их должностные лица.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства¹³.

По  п. 3 Указа Президента РФ от 9. 03.2004 г. № 314: «Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности»¹⁴. Согласно п. 4 и п. 5 (соответственно) данного указа федеральной службой является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности; федеральным агентством является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору¹⁵.

В п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 перечислены функции федерального органа исполнительной власти. В связи с тематикой данной курсовой работы необходимо подробно рассмотреть функцию по контролю и надзору. Согласно Указу Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимаются:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов¹⁶.

Если соотносить категории «контроль» и «надзор», то последняя уже, чем  первая. Бахрах Д.Н. пишет: «В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности»¹⁷. Но не все так просто. Анализ юридической литературы показывает, что научные дискуссии вокруг понятий «контроль» и «надзор» ведутся достаточно давно. Действующее законодательство РФ также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Отсутствие этих критериев на законодательном уровне порождает множество подходов в определении данных терминов с научной точки зрения.

Вопрос о соотношении понятий «контроль» и надзор в России начал обсуждаться еще в советское время, в период воссоздания органов прокуратуры и разработки нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность.

Андреева Ю. А. пишет, что одни ученые – административисты считают, что надзор есть разновидность контроля (суженный контроль), другие выделяют надзорную деятельность как самостоятельную, третьи вообще не разделяют контроль с надзором, рассматривая их как идентичные¹⁸. Конин Н. М. определяет контроль как «специфическую форму деятельности по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов административно – правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности»¹⁹.

Андреева Ю. А. приводит мнение Даева  В. Д. и Маршунова М. Н., которые предлагают различать контроль и надзор по пределам контрольной и надзорной проверок, о том, что «надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне, по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы (самоконтроль)»²⁰. Также Андреева Ю. А. предлагает свое определение понятий «контроля» и «надзора». Она предлагает рассматривать контроль в качестве одного из функциональных направлений деятельности органов исполнительной власти, понимая контроль как систему действий по наблюдению, проверке процессов, протекающих в коллективах людей, в обществе, в государстве по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и так далее, устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. 

Надзор же, по мнению Андреевой  Ю. А, следует понимать в качестве основной профилирующей субъектноопределенной  функции органов, специализированных в области надзора, а надзор есть система установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, направленных на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Необходимо рассмотреть контроль и надзор более подробно, а для  этого рассмотрим их в отдельности.

Посредством контроля его субъекты выясняют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц положениям правовых норм. «Вместе с тем контролю подлежат те действия граждан и их общественных объединений, которые "замыкаются" на сфере управления», - пишет Кармолицкий А. А.²¹.

В содержание контроля входят:

1. наблюдение за функционированием  подконтрольных объектов, получения  объективной информации о выполнении  ими правил и поручений, их  состоянии;

2. анализ собранной информации, выявление тенденций, причин, разработки прогнозов;

3. принятие мер по предотвращению  нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных  случаев, нецелесообразных действий  и расходов и в том числе  пресечения противоправной деятельности  в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений;

4. учет конкретных нарушений,  определения их причин и условий;

5. выявление виновных, привлечения  их к ответственности.

В одних случаях контролирующие органы вправе сами решить вопрос о  дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других — обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами.

Существуют различные виды контроля.

В зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий (предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта) и специальный контроль (осуществлении проверки деятельности подконтрольного объекта по четко определенному вопросу).

По стадиям проведения контроля выделяют предварительный (его цель - предупреждение, профилактика нарушений), текущий (цель - выяснение состояния законности и дисциплины)  и последующий (цель - проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов) контроль.

В зависимости от субъектов, его осуществляющих, и характера их полномочий можно выделить:

а) контроль Президента РФ;

б) контроль органов законодательной (представительной) власти;

в) контроль органов исполнительной власти;

г) контроль органов судебной власти.

Контроль, таким образом, призван обеспечивать строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, гражданами.

Как отмечалось выше надзор - это ограниченный, суженный контроль. Выделяют три типа надзора:

• судебный;
• прокурорский;
• административный.

Административный надзор является наиболее объемным, его отличительными чертами от судебного и прокурорского  надзоров являются:

1. Властными субъектами надзорной  деятельности являются субъекты  публичной исполнительной власти;

2. Основной целью административного  надзора является обеспечение  безопасности граждан, общества, государства;

3. Административный надзор всегда  специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, таможенных и т.д.), а не на соблюдение законности в целом;

4. Административный надзор за  конкретными объектами производится  систематически. Он носит инициативный  характер, т.е.  проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке.

5. Административный надзор осуществляется, обычно, субъектами власти, наделенными  надведомственными полномочиями. Индивидуальные  и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.

Исходя из указанных черт, можно  дать следующее определение:  административный надзор — это надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм.

В системе административного надзора  можно выделить две разновидности:

• надзор за неопределенным числом субъектов, за всеми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, таможенные и иные правила;
• за лицами, получившими лицензии и иные разрешения.

По мнению Бахраха Д.Н.,  многочисленные надзорные службы государственной  администрации можно разделить  на три группы:

1. Специализированные надзорные ведомства, главной задачей которых является систематический надведомственный контроль за соблюдением специальных правил;

2. Государственные инспекции и  иные структурные подразделения,  входящие в состав федеральных  органов исполнительной власти;

3. Разнообразные организационные  структуры, которые осуществляют  надзор наряду с другими видами  деятельности²².

Так же Бахрах Д.Н, отмечает, что в  РФ нет единого правового акта, закрепляющего основы административного  надзора, существует лишь множество федеральных нормативных актов (законов, указов), которые регулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности²³.

Учитывая положения  Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314,  федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор, является федеральная служба (пп. «а» п. 4). В силу пп. «в» п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации²⁴.

Согласно пп. «г» п. 5 Указа Президента № 314, федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации²⁵.

Существуют  два вида федеральных служб:

• федеральные службы, осуществляющие только надзор, например, Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и другие;
• федеральные службы, осуществляющие и контроль, и надзор, например, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная таможенная служба, Федеральная налоговая служба.

Таким образом, основными участниками  публичного управления являются субъекты административной власти. Сфера публичного управления вмещает в себя огромное количество различных правоотношений, в которые граждане вступают буквально с самого рождения и до конца жизни. Система федеральных органов исполнительной власти состоит из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Одной из функций федеральных органов исполнительной власти является функция по контролю и надзору. В сфере публичного управления деятельность федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору широко распространена. Мах И. И. отмечает, что в процессе достижения стоящих перед органами исполнительной власти задач ими осуществляется и иная значимая деятельность, к ней также можно отнести контроль и надзор²⁶. Таким образом, контроль и надзор прямо или косвенно затрагивают почти всех субъектов административно – правовых отношений.

Глава 2. Федеральная служба, как орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности

Федеральная служба  является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, то есть:

1. осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами обязательных правил поведения, уставленных нормативно – правовыми актами;
2. выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности юридическими лицами и гражданами;
3. регистрация актов, документов, прав, объектов, издание индивидуальных правовых актов управления);
4. а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности²⁷.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная  служба по надзору в установленной  сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

В этой главе в 2.1. и в 2.2. соответственно будут рассмотрены такие федеральные исполнительные органы, как федеральная служба по финансовым рынка и федеральная налоговая служба.

2. 1. Федеральная служба по финансовым рынкам

Специализированным государственным  органом, осуществляющим всестороннее регулирование финансового рынка является Федеральная службу по финансовым рынкам (далее – ФСФР).

Федеральная служба по финансовым рынкам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением банковской и аудиторской деятельности), в том числе по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, обеспечению государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком²⁸.

ФСФР России создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации  от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти»²⁹ и действует на основании Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.08.2011 № 717³⁰, и постановления Правительства Российской Федерации от 26.04.2011 № 326 «О некоторых вопросах деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансовых рынков»³¹.

Руководство Федеральной службой  по финансовым рынкам осуществляет Правительство  Российской Федерации.

В своей деятельности Федеральная  служба по финансовым рынкам руководствуется  Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам.

Структура ФСФР России включает в себя тринадцать управлений: управление регулирования и контроля над коллективными инвестициями, управление регулирования деятельности участников финансового рынка, управление эмиссионных ценных бумаг, управление организации и проведения надзорных мероприятий на рынке ценных бумаг, правовое управление, управление развития регулирования на финансовом рынке, управление делами и архива, управление экономики, финансов и бухгалтерского учета, управление информационно-технического и хозяйственного обеспечения, управление информации и мониторинга финансового рынка, управление предварительного контроля рынка страхования, управление экономического анализа и контроля достоверности отчетности субъектов страхового дела, управление страхового надзора и контроля процедур восстановления платежеспособности. Также в структуру ФСФР России входят три самостоятельных отдела: отдел по вопросам государственной службы и работе с кадрами; первый отдел; отдел мобилизационной подготовки.

«Федеральный орган исполнительной власти по финансовым рынкам представляет собой совокупность центрального органа и территориальных организаций, охватывающих все основные регионы России»³².

Федеральная служба по финансовым рынкам имеет 13 территориальных органов  и 24 территориальных отделов. Руководители территориальных органов ФСФР России назначаются руководителем ФСФР России.

Ключевыми задачами работы ФСФР являются обеспечение стабильности работы российского  финансового рынка, повышение его  эффективности и привлекательности  для инвестиций, в том числе повышение прозрачности рынка и снижение инвестиционных рисков. Эти задачи решаются путем контроля за деятельностью участников финансовых рынков и создания нормативно-правовой базы, определяющей условия выпуска и обращения ценных бумаг, работы профессиональных участников, а также системы отчетности.