СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

      Одним из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды является платность природопользования (ст.3 Закона «Об охране окружающей среды»¹). Однако данный принцип сопровождает экономику нашей страны не так давно, да и не совсем эффективно.

      Уникальный  природно-ресурсный потенциал России при его эффективном использовании является одной из важнейших предпосылок устойчивого развития страны, как в настоящее время, так и на длительную перспективу.

      Россия  занимает ведущее место в мире по объему природных ресурсов. Так, доля России в мировых запасах нефти составляет 12-13 %, газа - 32 %, угля -11%, железа - 26 %, никеля - 36 %, кобальта - 18%, свинца 10 %, цинка - 15 %. По запасам алмазов, платиноидов, золота, серебра, титана, циркония, редких и редкоземельных металлов Россия входит в первую тройку стран мира. Валовая потенциальная ценность разведанных балансовых запасов основных видов полезных ископаемых России в конце 90-х годов прошлого века оценивалась почти в 30 трлн. долл. США, а прогнозный потенциал - в 150 трлн. долларов.

      При этом большинство экспертов отмечают низкую эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами.

      За  последние годы рентные платежи  в доходах бюджета не превышают 7-8% процентов, а по оценкам специалистов, они могут составлять до 20% доходов бюджета. Очевидно, что доля доходов от эксплуатации природо-эксплуатирующего сектора в приходной части бюджета должна быть увеличена. Но как этого добиться?

     ¹ Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изменениями от  23.07.  2008) // Российская газета от 12 января 2002.

      Эти и множество других вопросов возникают  лишь при общем рассмотрении темы платежей за природные ресурсы.

      Итак, цель данной курсовой работы – исследовать платежи за природные ресурсы. Исходя из поставленной цели, ставим перед собой следующие задачи:

      - исследовать экономическую природу  и роль природоресурсных платежей  в доходы бюджета;

      - выделить нормативно-правовые акты, регламентирующие платежи за природные ресурсы;

      - проанализировать динамика поступлений  платежей за природные ресурсы;

      - рассмотреть контроль налоговых  органов за взиманием платежей  за природные ресурсы;

      - обобщить зарубежный опыт платежей  за природные ресурсы;

      - обозначить направления совершенствования механизма взимания и уплаты платежей за природные ресурсы;

     При написании данной работы были проанализированы нормативные акты Российской Федерации, научно-практические комментарии к нормативным актам, специальная литература и периодика.

      1. Теоретические аспекты  платежей за природные  ресурсы

      1.1. Роль природоресурсных платежей в доходы бюджета

      Налоговый кодекс (ст.ст.13 - 15) (далее – НК РФ) содержит следующий перечень платежей за пользование природными ресурсами: федеральные налоги и сборы: акцизы на отдельные виды минерального сырья; налог на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог; в число местных налогов входит земельный налог.

      Государство в лице его полномочных органов  заинтересовано в том, чтобы природные  ресурсы использовались не хищнически, а более или менее равномерно и планомерно. Для этого служат рентные платежи за природные ресурсы, цель которых уравнять экономические условия добычи и управлять этими условиями. В настоящее время это правило составляет основу хозяйствования Российской Федерации.

      До  недавнего времени в литературе существовало множество подходов к  экономической оценке природных  ресурсов, но необходимость ее определения  была признана не сразу. Некоторое время  широко обсуждалась концепция бесплатности природных благ. Ее авторы утверждали, что, поскольку природные блага не являются объектами купли-продажи, то методологически неверно их как-то оценивать: введение оценки природных ресурсов в хозяйственную практику будет тормозить разработку полезных ископаемых, расширение сельскохозяйственного производства и т.д.

      Поэтому разрабатывались месторождения  с высоким содержанием полезных ископаемых в руде, целинные земли  представляли собой большой резерв для экстенсивного развития сельского  хозяйства, а необъятные просторы тайги - для расширения лесоразработок. Затраты, которые требовались на освоение новых земель, на вовлечение в хозяйственный оборот новых месторождений, были невелики. Эти обстоятельства до некоторой степени являлись подтверждением концепции бесплатности природных благ. Однако исчерпание наиболее удобных месторождений, разработка которых позволяла получать дешевое сырье, резкое удорожание вовлечения в сельскохозяйственный оборот дополнительной посевной площади - все это свидетельствовало об ошибочности представлений о естественных ресурсах как о "даровых благах" природы.

      Просчеты  в экономической политике последних  десятилетий привели к резкому  падению эффективности использования  природных ресурсов, которая продолжает оставаться крайне низкой, а нередко  и вовсе не отвечает интересам страны. В этой связи, такой инструмент, как платежи за природные ресурсы должен не только повысить качественный уровень использования природных ресурсов, но и существенно пополнить бюджеты различных уровней.

      Итак, платежи за пользование природными ресурсами являются важнейшим компонентом экономического механизма природопользования. Действующим законодательством сформирована правовая основа для установления платы за пользование недрами, лесами, водой, землей и другими видами природных ресурсов на основе рентного подхода или фиксированных платежей. Поступающие платежи (налоги) распределяются между федеральным бюджетом и бюджетом конкретного субъекта Федерации в пропорциях, установленных природно-ресурсными законами. Однако прямые поступления в федеральный бюджет от платежей за пользование природными ресурсами незначительны и составляют не более 5% (без учета акцизов) от всех поступающих налоговых доходов, что в весьма ограниченной мере обеспечивает компенсирующее воспроизводство природных ресурсов. Увеличение размеров платежей за природопользование возможно только при уменьшении доли (величины) других налогов, так как суммарные налоги, взимаемые с природопользователей, как правило, находятся на предельно высоком уровне.

      Прежде  чем оценивать роль природоресурсных платежей в доходах бюджета, определим: что такое природные ресурсы.

      Легального  определение дается в ФЗ «Об охране окружающей среды», в соответствии с которым, природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты  и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. При этом под использованием природных ресурсов, понимается - эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности;

      Итак, какова же роль природоресурсных платежей в доходах бюджета? Проанализируем соответствующие разделы бюджета Российской Федерации за 2002 год и проекта бюджета на 2003 год.

      Так в 2002 году поступления в бюджет от платежей за природные ресурсы составили  не менее 8% от общей суммы бюджетных  средств 

      Общая оценка влияния природно-ресурсного потенциала страны на формирование доходной части федерального бюджета такова: Россия обладает значительным природно-ресурсным потенциалом. По оценкам российских ученых-экономистов национальное богатство страны в расчете на душу населения составляет 400 тыс. долл. США, из них на потенциал природно-ресурсного комплекса приходится 160 тыс. долл. США или 40%, что в 10 раз выше соответствующего совокупного показателя США и Канады. В то же время доходы государства от использования данной части национального богатства явно недостаточны. Недополученный рентный доход государства от использования природных ресурсов ежегодно оценивается в 40-46 млрд. долл. США.

      На  проект федерального бюджета на 2003г, в 2003 году предполагаемые совокупные доходы федерального бюджета за счет статей, касающихся использования природных ресурсов, включая акцизные налоги на природный газ, платежи за пользование природными ресурсами, а также соответствующие неналоговые доходы, составят около 326 млрд. рублей, что примерно в 4-5 раз меньше оценочного уровня недополученных рентных доходов от использовании природных ресурсов.

      В 2003 году 61% объема бюджетных доходов  от использования природных ресурсов согласно проекту федерального закона должно зачисляться в федеральный  бюджет. В то же время доходы от некоторых видов налоговых поступлений (платежи за пользование лесным фондом, плата за пользование водными объектами, земельный налог, плата за право пользования объектами животного мира) полностью поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации.

      1.2. Динамика поступлений  платежей за природные  ресурсы

      Прежний отечественный опыт аккумулирования  большой доли доходов рентного происхождения  в государственном бюджете, методы их последующего межотраслевого перераспределения  представляют особый интерес для современной хозяйственной практики в России. Сейчас число рентообразующих отраслей (способных давать крупные рентные доходы) уменьшается, практически лишь топливная и горнорудная промышленность еще в состоянии реализовывать часть ренты, хотя ее поступление в федеральный бюджет также значительно сократилось. Резкое снижение объемов производства в сельском хозяйстве, легкой и пищевой промышленности означает и пропорциональное уменьшение величины ренты в этих отраслях. Анализ платежей за природные ресурсы, имеющих в основном рентное происхождение, показывает, что наиболее крупные поступления в федеральный бюджет осуществляются в виде платежей за пользование природными ресурсами и акцизов на природный газ, нефть и нефтепродукты. Если исключить из этого перечня акцизы как часть прежней системы изъятия доли чистого дохода предприятий добывающих отраслей, то именно платежи за природные ресурсы идентичны фиксированным рентным платежам, приблизительно отражающим величину абсолютной ренты, реализуемой собственником природных ресурсов. Отметим также, что большая доля абсолютной ренты реализуется в ходе внешней торговли продукцией топливной промышленности, причем лишь меньшая ее часть поступает в бюджет в виде доходов от внешнеэкономической деятельности. Причем эти доходы совсем не обязательно используются в целях развития минерально-сырьевой базы и отраслей добывающей промышленности.

      Доля  совокупных доходов от использования  природных ресурсов в доходах  федерального бюджета в 2003 году предусматривается  в размере 13,5%, что ниже соответствующего показателя 2002 года (15,4%). Как и в предыдущие годы, бюджетная эффективность (отношение расходов бюджета к его доходам) по статьям, касающимся природных ресурсов, остается весьма низкой. В 2001-2003 годах она изменялась в пределах 5,2-7,4%. Как отмечают эксперты, даже при нынешней схеме формирования федерального бюджета можно повысить бюджетную эффективность вышеуказанных статей, путем повышения уровня адресной рециркуляции средств, собираемых от использования природных ресурсов¹.

     Платежи за пользование природными ресурсами - это основной блок доходов в  федеральный бюджет от использования  природных ресурсов. В 2003 году на его  долю будет приходиться 7,6% от общих  доходов федерального бюджета. По сравнению  с аналогичным показателем текущего года (установленного законом) абсолютный уровень поступлений по платежам за пользование природными ресурсами останется на прежнем уровне.

     ¹Заключение на проект федерального бюджета на 2003 год // Вестник комитета ГД по природным ресурсам и природопользованию, №10, 2002.

      Как отмечают эксперты, привязка к внешним  экономическим факторам с высокой  степенью неопределенности их динамики, может привести к существенным потерям  поступлений в федеральный бюджет за счет налога на добычу полезных ископаемых. В результате федеральный бюджет может лишиться дополнительных резервов для увеличения финансирования природно-ресурсного комплекса.

      2. Концепции и зарубежный  опыт платежей  за природные ресурсы

      2.1. О совершенствовании правового регулирования системы

      платежей  за пользование природными ресурсами

      Развитие  рыночных отношений и структурная  перестройка экономики Российской Федерации предопределяют необходимость  упорядочения финансовых взаимоотношений  между органами государственной власти и природопользователями, что вызвано рядом причин:

      во-первых, потребностями дальнейшего развития отечественной экономики и защиты государственных интересов в  сфере природопользования. На сегодняшний  день в Российской Федерации имеются только два источника экономического роста - дешевая квалифицированная рабочая сила и природная рента, поэтому в случае сохранения практики их нерационального использования страна будет обречена на экстенсивное развитие¹;

      во-вторых, необходимостью построения взаимовыгодных партнерских отношений со странами Европейского союза и США, что потребует кардинального изменения налогового и природоресурсного законодательства в соответствии со сложившейся мировой практикой.

      Федеральной целевой программой "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 гг.)", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001г., общим недостатком функционирования природно-ресурсного комплекса России на сегодняшний день признано несовершенство экономических механизмов и законодательной базы, регулирующих его использование. Поэтому формирование правового режима эксплуатации основных видов первичных природных ресурсов (минеральных, земельных, лесных, водных и т.д.) и финансового

      ¹Валентей С., Нестеров Л. Россия в меняющемся мире: внешние и внутренние вызовы // Вопросы экономики, 2002, N 3. С. 63.

регулирования охраны окружающей среды будет способствовать реализации государственной стратегии  устойчивого развития.

      Концепция устойчивого развития строится на принципе экологизации хозяйственной деятельности, что предполагает возможность сохранения природоресурсного потенциала в целях удовлетворения общественных потребностей. Основным элементом финансового механизма реализации этого принципа должна стать платность природопользования и возмещение ущерба населению и окружающей среде.

      Согласно  ст.3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной  власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется с учетом принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде. Несмотря на то, что ряд федеральных законов¹ ("О плате за землю", "О недрах", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О животном мире") конкретизирует принцип платности природопользования применительно к отдельным видам природных ресурсов, этот принцип отсутствует в ст.3 НК РФ, устанавливающей основные начала законодательства о налогах и сборах.

      Предусмотренный действующим законодательством  порядок взимания природоресурсных платежей носит публично-правовой характер, однако особенности установления большинства  из них не соответствуют требованиям Налогового кодекса. Это связано со спецификой данной группы платежей, определяемой необходимостью изъятия природной ренты у хозяйствующих субъектов, использующих природные ресурсы в процессе занятия предпринимательской деятельностью².

     ¹Чаплыгин Б. Плата за землю, пользование природными ресурсами и водными объектами // Финансовая газета. Региональный выпуск, 2000, №31. С. 14.

     ²Федоров А.С. Фискальные системы при пользовании природными ресурсами // Налоговая политика и практика, 2003. С. 27.

      Разработка  оптимальной концепции развития системы платежей за пользование  природными ресурсами позволит разрешить  ряд проблем соотношения налогового и экологического законодательства, состоящего из двух подсистем - природоресурсного  и природоохранительного законодательства, и включить вопросы регулирования процессов использования, воспроизводства, охраны и защиты разнообразных природных ресурсов в систему налоговых отношений.

     Концепция реформирования системы платежей, взимаемых  за пользование природными ресурсами

     1. В мировой практике выработано  четыре подхода к обеспечению  платности природопользования:

• использование налогового механизма при установлении платежей за пользование природными ресурсами;
• формирование договорной системы, предусматривающей использование договоров коммерческой концессии при предоставлении природных ресурсов в пользование;
• установление смешанной фискальной системы, сочетающей нормы гражданского, административного и налогового права и включающей налоговые и неналоговые платежи;
• применение системы компенсационных неналоговых платежей и штрафных санкций за превышение предельно допустимых нормативов негативного воздействия на окружающую среду.

      Следует отметить, что в большинстве стран  мира изъятие природной ренты  осуществляется с помощью налогового механизма (США, страны Европейского союза), а также путем использования смешанных фискальных систем (страны Ближнего Востока).

      Вместе  с тем реализовать первый из указанных  подходов в условиях сложившихся  экономических отношений в Российской Федерации весьма проблематично, поскольку:

      - рыночные преобразования и связанные  с ними изменения основ отечественного  законодательства проводились в  течение ограниченного периода  времени, поэтому характерная  для развитых зарубежных стран  система налоговых природоресурсных платежей не учитывает в полной мере специфику правового регулирования и социально-экономические условия, сложившиеся в Российской Федерации;

      - согласно п.5 ст.3 НК РФ, ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом признаками налогов и сборов, не предусмотренные данным Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом. Данное положение, содержащее требование о полном отражении в нормах налогового законодательства особенностей установления и взимания налоговых платежей, не даст возможность в достаточной мере учитывать различные аспекты экологического регулирования и осуществлять с необходимой периодичностью дифференциацию изъятий по объектам природопользования;

      - в настоящее время приоритетными  направлениями государственной  политики являются усиление экологической  составляющей экономики и сохранение  благоприятной окружающей среды.  В связи с этим изъятие природной ренты исключительно путем использования налогового механизма и закрепление соответствующих норм в законодательстве о налогах и сборах позволит реализовать только одну из основных функций данных платежей - фискальную. При этом не будет учитываться ресурсосберегающая функция налогов, направленная на создание экологически безопасной и устойчивой экономической системы и способствующая достижению оптимального рыночного равновесия между целями и интересами государства и хозяйствующих субъектов.

      В свою очередь, предоставление природных ресурсов в пользование на договорной основе позволит детально регламентировать процесс разработки различных объектов (участков лесных фондов, месторождений полезных ископаемых и т.д.), что будет способствовать дальнейшему формированию системы рационального природопользования и наиболее полному обеспечению доходной части государственного бюджета.

      Предполагается, что указанные контракты на пользование  государственным имуществом будут  заключаться на длительный срок с  возможностью согласования всех условий между государством и инвестором, юридического равенства сторон и возможностью расторжения договора только по решению суда.

      Однако  введение данной системы сопряжено  с рядом трудностей. Так, согласно ст.1027 гл.56 Гражданского кодекса РФ¹ (далее – ГК РФ) сторонами по договору коммерческой концессии могут быть коммерческие организации и граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей. Поскольку в качестве одной из важнейших сторон договора коммерческой концессии должно выступать государство в лице квалифицированных специалистов, то использование нормативных положений гл.56 ГК РФ становится проблематичным. В связи с этим создание указанной договорной системы потребует:

• принятия федерального закона, устанавливающего порядок заключения договоров концессии и предусматривающего необходимость взимания концессионных платежей за пользование природными ресурсами. При этом порядок уплаты и размеры этих платежей должны определяться в каждом конкретном случае;
• усиления государственного контроля в сфере природопользования и отстаивание интересов государства в процессе подготовки соответствующих договоров в целях обеспечения интересов национальной безопасности.

      Применение  смешанной фискальной системы основано на принципе

     ¹Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 2 / Федеральный закон Российской Федерации от 26 января 1996 г. №14-ФЗ (с изменениями на 14.07.2008 г.) // СЗ РФ.-1996.-№5.

наиболее  полного изъятия природной ренты, представляющей собой избыточный доход, получаемый в результате непосредственной эксплуатации природного ресурса. Данная система сочетает в себе налоги, сборы, ренталс, роялти, бонусы и иные неналоговые платежи. Это дает возможность государству изымать:

• в виде налогов и сборов основную часть природной ренты, получение которой определяется спецификой используемого объекта и напрямую не зависит от рыночной конъюнктуры (налог на добычу полезных ископаемых, лесной налог, акцизы);
• дополнительную часть дохода, связанную с результатами хозяйственной деятельности субъекта, преимущественно в виде неналоговых платежей (арендные платежи при пользовании лесным фондом).

      Однако  формирование подобной системы в  Российской Федерации потребует  оптимизации налогообложения, значительного  упорядочения и сокращения налоговых и неналоговых платежей, взимаемых за пользование природными ресурсами, а также прогнозирование результатов деятельности субъектов экономических отношений и перспектив пополнения доходной части федерального бюджета.

      В число федеральных налогов и сборов входят платежи за пользование природными ресурсами, зачисляемые в федеральный бюджет, в республиканский бюджет республики в составе Российской Федерации, в краевые, областные бюджеты краев и областей, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов и районные бюджеты районов в порядке и на условиях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации; а также плата за пользование водными объектами ¹.

     ¹ Миляков Н.В. Налоги и налогообложение. – М.: Кнорус, 2006. С. 69.

      Следует отметить, что существующая система  природоресурсных платежей в силу своей  хаотичности и противоречивости не способствует созданию эффективного механизма регулирования в области  природопользования.

      Поэтому реформирование данной системы должно осуществляться постепенно и на основе принципа обязательного компенсационного характера природоресурсных платежей, установленного нормами экологического законодательства и направленного на возмещение вреда, причиненного окружающей среде.

      Важно обратить внимание на рентную составляющую налогообложения, которая должна образовывать основу указанной системы.

      Экономическая рента с природных ресурсов (нефти, газа, лесных и сельскохозяйственных территорий) позволила бы существенно  пополнить доходную базу бюджетов всех уровней, поскольку в отличие от традиционных налогов рента не вносит искажений в соотношение цен, и наряду с этим осуществить постепенный переход к системе неналоговых природоресурсных платежей.

      Широкое использование природоресурсных платежей при формировании системы налогов и сборов направлено на изменение ее содержания, а также реализацию целей поддержания благоприятной экологической обстановки в стране и экономического стимулирования необходимого поведения субъектов хозяйственной деятельности.

      В таком случае данная система в  переходный период будет включать различные  виды неналоговых и налоговых  платежей:

• в сфере недропользования - ренталс, бонусы и акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;
• при пользовании лесным фондом - арендные платежи за аренду участков лесного фонда; бонусы, устанавливаемые при конкурсном или аукционном распределении участков лесного фонда; возможно использование лесного налога;
• при пользовании водными объектами - водный налог;
• при пользовании водными биологическими ресурсами и объектами животного мира - сбор, взимаемый за выдачу разрешения на изъятие объектов животного мира из среды обитания или на добычу водных биологических ресурсов, либо бонусы, устанавливаемые при конкурсном или аукционном распределении промышленных квот на вылов водных биоресурсов.