Концепции реформирования бюджетного процесса

      Содержание

Введение………………………………………………………………………...…3

Глава 1 Теоретические основы бюджетного процесса…………………………6

1.1Понятие  и принципы бюджетного процесса……………………………..….6

1.2 Сущность бюджетного процесса………………………………………….…9

1.3 Участники бюджетного процесса……………………………………..14

Глава 2 Стадии бюджетного процесса………………………………….……...19

2.1 Участники бюджетного процесса ………………………………………….19

2.2 Рассмотрение и утверждение бюджетов……………………………….…..23

2.3 Исполнение бюджетов………………………………………………………29

Глава 3 Концепции реформирования бюджетного процесса……………...…35

3.1 Трехгодичный бюджет………………………………………………………35

3.2 Пути совершенствования бюджетного процесса……………………….…40

Заключение…………………………………………………………………….....43

Список  использованной литературы…………………………………………...45 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Введение

      Ведущую, определяющую роль в формировании и  развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является бюджетный процесс. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.  
Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

      Целью настоящей работы является анализ бюджетного процесса как важнейшего элемента финансовой системы общества, определение основных его черт, рассмотрение возможных путей совершенствования деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов внебюджетных фондов, их утверждению, исполнению, а также утверждению отчетов об их исполнении.

      Для достижения поставленной цели в работе, прежде всего, необходимо дать общую характеристику законодательства, регламентирующего сферу бюджетного процесса, а так же рассмотреть особенности государственной политики и концепцию реформирования бюджетного процесса.

      Задачами, которые определяются целью работы, являются:

1. рассмотреть понятие и принципы бюджетного процесса;
2. изучить сущность бюджетного процесса;
3. ознакомиться с участниками бюджетного процесса;
4. разобрать рассмотрение и утверждение бюджетов;
5. исполнение бюджетов;
6. проанализировать трехгодичный бюджет;
7. выявить пути совершенствования бюджетного процесса.

         Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени. Поиск выхода из глубочайшего экономического кризиса, в котором на сегодняшний день оказалась Россия, потребовал радикального обновления финансовой системы общества.  
          Предметом исследования является рассмотрение теоретических основ бюджетного процесса и его стадии, а так же определение роли государственной политики в сфере бюджетного процесса.

      Объектом исследования в настоящей  курсовой работе являются нормативно-правовая база регламентирующая деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов внебюджетных фондов, их утверждению, исполнению, а также утверждению отчетов об их исполнении, теоретические положения правоведов – теоретиков, касающиеся бюджетного процесса, а так же роли и места государства в определении финансовой политики.

      Соответственно с учетом характера и специфики темы,  а также степени  разработки  затрагиваемых  в  ней  проблем,  построена и структура курсовой работы,  которая состоит из  введения,  трех глав, заключения и  списка использованной литературы.

      Глава 1 Теоретические основы бюджетного процесса

      1.1 Понятие и принципы бюджетного процесса

        Наименее исследованными областями  бюджетного права в современной финансово-правовой науке являются различные правовые механизмы обеспечения эффективности бюджетного строительства и бесперебойного функционирования бюджетной системы. В советские времена в силу определенных политических и организационных причин эти проблемы не возникали у исследователей, а следовательно, не вызывали надлежащего их внимания.

        Во многом поэтому, обосновывая в начале 90-х гг. XX в. необходимость проведения научно разработанной бюджетной реформы, ведущие российские экономисты выделяли такие необходимые направления, как теоретическая разработка и обоснование принципов построения бюджетной системы России; создание реального бюджетного механизма, позволяющего воплотить разработанные принципы на практике; разработка и принятие нормативных актов по разграничению полномочий и функций между органами власти разного уровня, распределение расходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов в соответствии с полномочиями и функциями органов власти разного уровня; создание новой системы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов на основе использования различных форм оказания финансовой помощи субъектам Федерации и органам местного самоуправления; разработка новых принципов составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета на каждом уровне управления.[27, с. 4-5].

      Однако  и в современных условиях многократное повышение значения юридического механизма обеспечения функционирования бюджетной сферы, обострения бюджетных горизонтальных (между субъектами Федерации) и вертикальных (между центром и регионами, субъектами Федерации и муниципальными образованиями) противоречий, катастрофическое снижение бюджетной дисциплины — все эти проблемы особо актуальны, но в рамках юридической науки практически не исследовались.

      Основным  организационным механизмом, эффективное функционирование которого выступает необходимым и достаточным условием нормальной работы бюджетной системы, являются бюджетный процесс и бюджетная классификация. Охранительным механизмом обеспечения эффективности бюджетного строительства и бесперебойного функционирования бюджетной системы служат бюджетный контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

      Под бюджетным процессом понимается регламентированная и регулируемая процессуальными нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов внебюджетных фондов, их утверждению, исполнению, а также утверждению отчетов об их исполнении.[14, с. 357].

      Правовая  основа бюджетного процесса — положения  Конституции РФ[1, с. 41], Бюджетный Кодекс РФ (далее БК РФ), а также нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

        Организация бюджетного процесса построена на следующих принципах:

      1) единства — выражается в единой  правовой базе, единой бюджетной  классификации, единстве форм бюджетной документации, необходимой для составления консолидированного бюджета РФ и территорий, единстве денежной системы;

      2) самостоятельности бюджетного процесса  каждого органа законодательной и исполнительной власти — обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определения направления их использования;

      3) балансовом методе, который заключается в установлении правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов. Важное условие данного метода — соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов.

      4) специализации бюджетных показателей  означает, что бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации составляются по единой бюджетной классификации: с обязательной группировкой доходов и расходов по общим признакам с присвоением отдельным разделам бюджета точных наименований и порядковых номеров. В бюджетном процессе активно используется бюджетная классификация Российской Федерации.

      5) Ежегодность бюджета означает, что бюджет составляется (а закон о бюджете принимается) сроком на один финансовый год, который в нашей стране соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря).

      Как отмечают специалисты, ежегодность  бюджета дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, позволяет учесть происходящие изменения в темпах роста производства, изменение курса рубля и т.д.[28, с.187-188].

      Вместе  с тем в нашей стране финансовый год не всегда совпадал с календарным. Так, с 1922 по 1930 г. финансовый год был приравнен к сельскохозяйственному году — с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего.[14, с. 352].

      Принцип специализации бюджетных показателей означает, что бюджеты всех уровней бюджетной системы России составляются по единой бюджетной классификации — обязательной группировке доходов и расходов по общим признакам с присвоением отдельным разделам бюджета точных названий и порядковых номеров.[8, с. 121]. 
 
 
 
 
 

      1.2 Сущность бюджетного процесса

      На  мой взгляд, следует уточнить содержание бюджетного процесса. Прежде всего, в настоящее время в соответствии с БК РФ данный процесс начинается за десять месяцев до начала очередного финансового года с принятия соответствующего решения Правительства РФ о начале разработки проекта бюджета, а еще точнее с подготовки Минфином РФ проекта такого решения. Аналогичные решения принимаются на уровне регионов. А уже вслед за этим идет его разработка, законодательное утверждение, реализация и отчет об его исполнении на заседании Государственной Думы РФ (перед законодательным органом власти субъекта РФ, органа местного самоуправления). Другими словами, он заканчивается утверждением отчета об его исполнении, т.е. длится примерно два года.[15, с. 8].

      Вслед за принятием решения о начале работы над проектом бюджета в соответствии с БК РФ следует этап составления социально-экономического прогноза на планируемый период, на основе которого действующее налоговое законодательство определяет величину ожидаемых доходов, а уже затем следует собственно разработка проекта расходной части бюджета.

      При этом можно и нужно подчеркнуть, что бюджет должен исходить из конкретной цели и предусматривать достижения определенных задач. Из бесчисленного множества возможных вариантов балансирования доходов и расходов следует выбрать тот, что в наибольшей степени ведет к реализации целей и задач, которые ежегодно ставятся в Бюджетном послании Президента РФ. Следовательно, сразу же после его опубликования должно выходить подготовленное Министерством финансов решение Правительства РФ об определении приоритетов при дальнейшей работе над проектом бюджета. Аналогичные документы принимаются и реализуются в большинстве субъектов РФ.

      Поэтому, я считаю что, когда говорят о составлении проекта бюджета, среди этапов бюджетного процесса недостаточно внимания уделяется этапу формирования целей и задач. А ведь их составлением, кроме Минфина РФ фактически занимаются такие самостоятельные органы исполнительной власти, как Администрация Президента, Госкомстат и Минэкономразвития и торговли РФ. Следовательно, представление о процессе составления проекта бюджета как о работе только Минфина РФ, во-первых, не соответствует реальной действительности, а, во-вторых, принижает роль и ответственность ведомств, которые выполняют конкретную работу при реализации бюджетного процесса. 

      Существуют  также определенные проблемы в формировании информационной базы бюджетного процесса. Например, в справочниках Госкомстата РФ о развитии финансов в России отсутствуют данные о дефиците бюджетов субъектов РФ, об их кредиторской задолженности. Отсутствуют также сведения о поступлении доходов, в том числе налоговых в разрезе субъектов РФ. Это может говорить лишь об отсутствии пока реальной потребности в такой информации для организации бюджетного процесса в стране, что, конечно же, по нашему мнению, отрицательно сказывается на его качестве.

      Среди этапов этого процесса также упускается из виду такой важный с точки зрения определения его эффективности этап как оценка полученных результатов. Конечно, можно отчитаться, что по итогам года все статьи доходов и расходов выполнены на 100%, что все цели и задачи, поставленные в Бюджетном послании Президента, достигнуты. Но означает ли это, что финансовое положение страны улучшилось? Ведь могут быть допущены ошибки на этапе формирования целей и задач. Как определить положительный или отрицательный эффект получен? Кроме того, результаты исполнения бюджета в стране и в различных субъектах необходимо сопоставлять между собой и, следовательно, они должны быть также оценены. Затем уже на этом основании следует определить изменение финансового положения государства и его регионов, т.к. очень важно знать улучшило или ухудшило его развитие реализация выбранной стратегии и тактики управления ресурсами страны и в каждом конкретном субъекте РФ в отдельности.[30, с. 136-138].

      По  непонятным причинам пока исследованию такого важного вопроса, как управление бюджетным процессом, не уделяется должного внимания. В условиях, когда каждый последующий этап бюджетного процесса зависит от сроков и качества выполнения предыдущего, необходима координация всего процесса от начала до конца, выработка, принятие и реализация конкретных решений с целью получения запланированных конченых результатов. Для успешной деятельности в этой сфере необходима также определенная, четко отлаженная инфраструктура, которая включает в себя не только аппарат органов федеральной исполнительной власти (Минфин, МНС, Центробанк, Счетная палата РФ и другие), не только аппарат органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, но и, руководство главных бюджетополучателей, бюджетных организаций и учреждений, их бухгалтерии, также аппарат организаций банковского, страхового и фондового секторов экономики. Без них в принципе не возможен бюджетный процесс. Поэтому, только организовав рациональное управление всеми его участниками на всех его этапах, наладив координацию работы финансовой инфраструктуры, можно достичь поставленных целей.

      В связи с этим следует отметить, что контроль должен быть не только на стадии исполнения бюджета, но и на всех других этапах бюджетного процесса. Необходим контроль достоверности информационной базы, социально-экономического прогноза, реальности проекта бюджета, правильности оценки полученного результата, качества управления бюджетным процессом.

      Кроме того, «нормы права» не должны быть обязательной характеристикой бюджетного процесса. Например, весьма успешно работающая несколько лет трехсторонняя комиссия из числа членов Правительства РФ, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в регламентирующих документах нигде не упоминается как участник бюджетного процесса на этапе подготовки проекта перед передачей его в Федеральное собрание РФ. И, тем не менее, она по общепризнанному мнению делает большую и полезную работу по поиску компромиссов в различных сложных и нередко спорных вопросах бюджетного процесса.[22, с. 192].

      Другой  пример, наоборот, вытекает из действующего БК РФ. Срок принятия федерального бюджета — в ноябре-декабре. До этого времени дотационные субъекты РФ, а их большинство, не могут приступить к разработке своих бюджетов, принимают их только в начале следующего года, и, следовательно, существуют какое-то время без принятого бюджета. То есть они нарушают БК РФ, и осуществляют бюджетное финансирование в рамках 1/12 достигнутого фактического уровня прошлого года.

      А если в этот период произошло повышение  уровня зарплаты работников бюджетной сферы, подорожали энергоносители? Получается, что даже при наличии собственных средств субъекты РФ, строго придерживающиеся действующего законодательства, не могут нормально осуществлять бюджетный процесс на своей территории.

      Если соблюдать все принятое в настоящее время в России законодательство по расходной части бюджета (льготы, преференции и т.д.), то необходимо неизвестно как увеличить доходную часть в несколько раз.[9, 65]. Политическая целесообразность и командно-административные методы в бюджетном процессе, широко практиковавшиеся ранее, не должны заменяться юридическим диктатом, основанным на популизме принятого законодательства вопреки объективным экономическим законам развития общества. Хотя, конечно, с учетом заинтересованности общества в объективности и прозрачности этого процесса его регулирование должно постепенно оформляться соответствующими нормативно-правовыми актами, составленными и основанными, исходя из существующих экономических реалий.

      И, наконец, очень важно отметить, что бюджетный процесс проходит в рамках бюджетной системы, под которой мы понимаем совокупность бюджетополучателей, являющихся юридическими лицами, включая ее ядро (Минфин РФ, органы управления бюджетами субъектов РФ и местного самоуправления), создающие движение денежных потоков с целью своевременного поступления необходимого количества и качества людских и материальных ресурсов для работы конкретных организаций и учреждений, требующихся для стабильного существования и развития государства, включая его субъекты и местное самоуправление.

      Итак, мы подошли к формулированию сущности бюджетного процесса, который является работой исполнительных, законодательных и судебных органов власти, начиная с формирования целей и задач управления бюджетной системой, включая сбор исходной информации для  анализа факторов, влияющих на их достижение, составление социально-экономического прогноза развития страны, разработку его проекта, его согласование и законодательное утверждение, его исполнение, в т.ч. реализацию планов по доходам и расходам, а также оценку полученных результатов, контроль на всех этих этапах, организацию управления данным непрерывным циклом и заканчивая отчетом об исполнении бюджета. [9, 66].

      Кроме того, бюджетный процесс имеет и другую цикличность. Денежные средства, которые составляют доходы, поступают от конкретных юридических и физических лиц, среди которых налогоплательщики, государственные унитарные предприятия, отчисляющие в бюджет часть своей прибыли и другие, а также финансовая помощь из вышестоящего бюджета. Затем эти средства используются для реализации намеченных расходов, т.е. поступают бюджетополучателям. Такие минициклы происходят практически в течение одного или нескольких рабочих дней и входят в большой цикл, составляющий бюджетный процесс.[15, с.9].  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      1.3 Участники бюджетного процесса

      Круг  участников бюджетного процесса очерчен в БК РФ.[3, ст.152]. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят органы финансовые, денежно-кредитного регулирования, государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

       Участниками бюджетного процесса являются:

1. Президент РФ;
2. органы законодательной (представительной) власти;
3. органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
4. органы  денежно-кредитного  регулирования   (Банк   России);
5. органы государственного и муниципального финансового  контроля;
6. государственные внебюджетные фонды;
7. главные   распорядители   и   распорядители   бюджетных средств;
8. получатели бюджетных средств (бюджетные учреждения, государственные   и   муниципальные  унитарные  предприятия, др.);
9. кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов и др.

        В нормативных правовых актах, принимаемых на региональном и местном уровне, может уточняться и конкретизироваться состав участников бюджетного процесса.[14, с. 389].

          Законодательные (представительные) органы, представительные  органы  местного   самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль над исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль над исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы России, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства России, субъектов Федерации, актами органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия законодательные (представительные) органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

      Органы  исполнительной власти, органы местного самоуправления составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, исполняют бюджет. Для этого они осуществляют сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль над исполнением бюджета.

      Эти органы представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

      Главным органом денежно-кредитного регулирования является Банк России, который совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. [28, с.211-212]. Банк России обслуживает также счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам России.

      Органы  государственного, муниципального финансового контроля осуществляют контроль над исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов этих бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства России, субъектов Федерации, актов органов местного самоуправления.

      Полномочия  органов финансового контроля определяются БК РФ, Законом о Счетной палате РФ, а также законами субъектов Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов исполнительной власти.

      Следующую группу участников бюджетного процесса составляют главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти России, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств федерального бюджета наделен самым широким кругом полномочий, например, он выступает в суде от имени казны России по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности и по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.[21, с. 63].

      Главный распорядитель средств бюджета субъекта Федерации, средств местного бюджета — орган государственной власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителем и получателям средств бюджета субъекта Федерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

      Распорядителем  бюджетных средств является орган  государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

        Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы исполнительной власти, а также должностные лица главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств отвечают за:

1. целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств;
2. достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;
3. своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств;
4. своевременное представление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет;
5. утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
6. соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом (решением) о бюджете;
7. соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов;
8. эффективное использование бюджетных средств и др.