Содержание

Введение

      Дошедшие  до нас правовые памятники позволяют  заключить, что коррупция является "ровесником" человеческой цивилизации и зародилась в период формирования первых государственных образований в Египте, Индии, Китае в III-II тыс. до н.э. Общественная опасность и распространенность и общественная опасность коррупции резко увеличивается во время крупных социальных потрясений, приводят порой к полному уничтожению законности и одновременному росту зависимости населения от произвола чиновников. Не стала исключением и современная Россия. Сегодня коррупция в нашей стране уже вышла за рамки отдельных совершаемых в органах власти и управления преступлений и может быть отнесена к одному из самых опасных и всепроникающих социально-негативных явлений, характеризующих современное российское общество и государство и представляющих угрозу национальной безопасности.

      Коррупция - это черная тень государства. Неизбежное усиление административного регулирования в условиях расширения и интенсификации экономических, финансовых, технических и иных связей и зависимостей в обществе придает бюрократии известную независимость, злоупотребление которой в корыстных целях служит питательной почвой для коррупционных проявлений при попустительстве со стороны граждан и институтов гражданского общества.

      Целью данной работы является изучение коррупции  как социального явления, для  этого будут выполнены следующие  задачи: рассмотрено понятие коррупции, ее причины и формы, проанализировано российское и международное антикоррупционное законодательство и даны рекомендации по противодействию коррупции в Российской Федерации

1. Коррупция, ее причины и формы

      Коррупция встречается на различных уровнях  властных структур и практически во всех секторах государства. В России, как свидетельствуют исследования, практически нет государственных структур, неподверженных коррупции. Согласно данным социологических исследований, к наиболее коррумпированным государственным органам относятся: таможенные и налоговые органы, ГИБДД и вообще правоохранительные органы, суды и прокуратура, организации, связанные с распределением имущества, собственности, природных ресурсов, электроэнергетика, вузы и др. Несколько менее коррумпированными признаны: армия и военные комиссариаты, министерство финансов, крупные государственные компании и банки, больницы и органы здравоохранения, местные органы управления [16].

      В настоящее время формы коррупционных  правонарушений не получили достаточного теоретического обоснования. Сегодня этот процесс еще находится в стадии становления. Условно можно выделить три группы причин коррупции: экономические; правовые; социально-нравственные.

      Среди экономических причин выделяются: крайне низкие зарплаты государственных служащих, сложная система прохождения разрешительных процедур, отсутствие прозрачности тендеров, нежелание или боязнь бизнесменов добиваться их прозрачности, неисполнение существующего законодательства, высокие налоги и отсутствие общественного контроля.

      Среди причин, касающихся государственно-правового  регулирования: несовершенство законов, общая слабость органов государственной власти, попустительство властей по отношению к коррупции, круговая порука чиновников и неэффективность механизмов защиты государственной власти от коррупции.

      Среди социально-нравственных причин можно выделить: традиционный для нашей страны способ решения проблем, круговая порука взяткодателей и взяткополучателей, правовая неграмотность населения, преступное бездействие и нежелание граждан отстаивать свои права и, нередко, невозможность их реальной защиты при круговой поруке, царящей в государственных структурах.

      Важной  причиной коррупции является и отсутствие реальной борьбы с этим явлением, несмотря на обилие широковещательных программ и заявлений по этому поводу. Что касается усилий правоохранительных, судебных, финансовых органов, органов юстиции и других центральных органов, то грустная правда состоит в том, что эти организации составляют звено в общей цепочке коррупции, и антикоррупционные меры часто противоречат личным и групповым интересам работающих в них чиновников.

      На  основе имеющихся данных можно предположить, что коррупция в государственных  органах имеет тенденцию не только к разрастанию, но и к институционализации  и легализации. Имея возможность  устанавливать регуляции, не предусмотренные законодательством, государственные структуры зачастую строят свои внутренние структуры и процедуры таким образом, чтобы иметь возможность взимать всевозможные дополнительные доходы от деятельности различного рода в виде сборов, пошлин, а также теневых выплат. В таблице №1 приведены формы проявления коррупции, которые отражают широкий спектр коррупционных проявлений через их восприятие гражданами в результате опросов [9].

      Важное  значение в контексте проблемы коррупции имеет наличие пробелов в правовом регулировании как государственной службы в целом, так и отдельных ее видов.  

2. Нормативно-правовое регулирование противодействия коррупции

      Национальный  план противодействия коррупции  был подписан Президентом РФ 31 июля 2008 г. В отличие от большинства подобных программных документов, принятых в нашей стране раньше, Национальный план противодействия коррупции реально выполняется и значительная часть из предусмотренных им мероприятий на данный момент уже реализована. Национальный план противодействия коррупции состоит из четырех разделов.

      Раздел I "Меры по законодательному обеспечению  противодействия коррупции" предусматривает  подготовку и внесение в Государственную  Думу проекта Федерального закона "О противодействии коррупции" и проектов законов, вносящих антикоррупционные поправки в действующие федеральные законы РФ.

      Раздел II "Меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции" подробно освещает планируемую  деятельность по улучшению государственного управления, совершенствованию функционирования госаппарата, о создании в составе кадровых служб специальных подразделений по профилактике коррупции, разработке методики оценки эффективности антикоррупционных мер и прочие организационно-технологические меры, направленные на предотвращение коррупции.

      Раздел III "Меры по повышению профессионального  уровня юридических кадров и правовому просвещению" состоит из двух подразделов, первый из которых посвящен мерам по формированию в стране значительного кадрового потенциала высокопрофессиональных юристов, а второй - мерам по повышению юридической грамотности населения.

      Раздел IV "Первоочередные меры по реализации настоящего Национального плана" подробно регламентирует деятельность исполнительной власти по выполнению задач, поставленных Президентом РФ в рамках Национального плана противодействия коррупции.

      Однако  специфика коррупционных деяний такова, что в силу процессуальных трудностей или пробелов и издержек административного и уголовного законодательства они часто бывают объективно недоказуемы или ненаказуемы, а наиболее опасные проявления коррупции - взяточничество и коммерческий подкуп отличаются особенно высокой латентностью, чем нередко пользуются участники коррупционных сделок. Данные судебной статистики лишь в малой степени отражают действительное состояние дел и не дают полной картины.

      Так, следует обратить внимание на практику назначения реального наказания за должностные преступления, предусмотренные ст. 285-293 УК РФ. Например, в Краснодарском крае в 2007 г. за эти преступления было осуждено к лишению свободы всего 8% от общего числа осужденных, из них на срок до 1 года - 38,8%, на срок от 1 года до 2 лет - 16,6%, на срок от 2 до 3 лет - 22,2%, на срок от 3 до 5 лет - 22,2%. К другим видам наказания были приговорены: к штрафу - 37,9%, к исправительным работам - 3,1%, к лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью - 0,8%, условно к лишению свободы - 48,2%. В Ставропольском крае за получение взятки к реальному отбыванию лишения свободы не был осужден ни один взяточник, к штрафу - 10,7%, остальные - условно к лишению свободы. Но при назначении наказания взяткодателям и взяткополучателям, особенно высокопоставленным, наиболее востребованным оказался институт условного осуждения. В связи с этим исследователи приходят к выводу о том, что содержание ст. 73 "Условное осуждение" УК РФ должно быть кардинально изменено с целью сокращения рамок судейского усмотрения. При существующих широких возможностях суд может не только ошибаться, но и злоупотреблять своим положением, расширяя сферу коррупции [10].

      Реализация  Национального плана противодействия  коррупции вылилась в принятие целого пакета антикоррупционных законов: "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 № 273-ФЗ, "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 № 274-ФЗ и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.20 03 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 № 280-ФЗ. Все вместе они на данный момент представляют собой основу антикоррупционного законодательства России, призванного предотвращать и пресекать коррупционные действия государственных и муниципальных служащих.

      Вполне  очевидно, что любые принудительные меры могут быть действительно эффективными лишь при наличии мер ответственности, применяемых к правонарушителям. В системе государственной и муниципальной службы основным видом ответственности, применяемой к служащим, является ответственность дисциплинарная. В связи с этим представляется интересным остановиться на тех новеллах антикоррупционного законодательства, которые предусматривают возможность привлечения государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности.

      Наиболее  важным из всех упомянутых выше законов  является Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 № 273-ФЗ, который устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

      Ст. 6 данного закона, содержащая перечень мер по профилактике коррупции, в числе таковых предусматривает "установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в соответствующий перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей".

      Здесь, прежде всего, необходимо отметить, что, исходя из формулировки данной нормы, само по себе ее существование не позволяет увольнять с государственной или муниципальной службы или привлекать к юридической ответственности работников, виновных в совершении указанных деяний. Для ее реализации необходимо следующее:

      - принять нормативный акт (нормативные  акты), утверждающий (ие) указанный перечень должностей государственной и муниципальной службы;

      - внести соответствующие изменения  в законодательные акты о государственной и муниципальной службе, дополнив их соответствующим основанием прекращения служебных отношений.

      При этом можно предсказать возникновение  следующих трудностей.

      Во-первых, нормативным актом (актами) Российской Федерации можно утвердить лишь перечень должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с установлением обязанности представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого служащего, но и своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Соответствующие перечни должностей государственной гражданской службы субъектов РФ и должностей муниципальной службы могут быть установлены нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований. Связано это с тем, что реестры должностей государственной гражданской и муниципальной службы принимаются в каждом субъекте РФ и муниципальном образовании и могут не совпадать между собой (то есть должность, существующая в одном субъекте РФ или муниципальном образовании, может отсутствовать в другом). Правда, Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (ред. от 01.12.2007) и Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 25.12.2008, далее - Закон о гражданской службе) предусмотрено ведение Сводного реестра должностей государственной службы Российской Федерации, однако в настоящее время такой реестр отсутствует.

      Во-вторых, Закон о гражданской службе предусматривает, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления установленных сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В таком случае он подлежит увольнению по п. 13 ч. 1 ст. 33 закона. Указанная же выше норма предусматривает за совершение указанных действий санкции в виде увольнения с муниципальной службы либо применения иных мер юридической ответственности. Следовательно, по ее смыслу, служащий, замещающий должность, включенную в указанный перечень, может быть и не уволен с государственной (муниципальной) службы в случае непредставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а привлечен к другому виду ответственности. Таким образом выхолащивается смысл Федерального закона "О противодействии коррупции", так как вместо того, чтобы ужесточить санкции за совершение коррупционных правонарушений, он их смягчает.

      В-третьих, в существующей формулировке указанная норма предполагает привлечение к ответственности государственного и муниципального служащего (в т.ч. и в форме увольнения) в случае непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Другими словами, ответственность за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей устанавливать не предполагается. Соответственно, по смыслу рассматриваемой нормы государственный и муниципальный служащий может просто не представлять указанные сведения, не боясь быть привлеченным к ответственности. Правда, этот вывод может быть отвергнут исходя из систематического толкования Закона о противодействии коррупции, в частности, частей 1 и 8 ст. 8. Однако, тем не менее, такое разночтение различных его положений может породить проблемы как в правотворческой, так и в правоприменительной практике.

      Помимо  всего указанного, при внесении изменений  в законодательные акты о государственной  и муниципальной службе с целью установления ответственности за совершения указанных действий, следует помнить, что под представлением заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей следует понимать представление таких сведений, ложность которых была известна самому служащему на момент представления. Если же ложность таких сведений была известна, например, супругу государственного служащего, оснований для привлечения к ответственности последнего не имеется, так как в таком случае отсутствует его вина.

      Велика  роль международно-правовых антикоорупционных  документов. Международно-правовые нормы антикоррупционного характера содержатся в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 г.), "Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка", принятом резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН от 17 декабря 1979 г., Руководстве ООН "Практические меры по борьбе с коррупцией", "Международном кодексе поведения государственных должностных лиц" (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.), "Двадцати принципах борьбы с коррупцией", утвержденных резолюцией Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г., и др.

      Подписав  в г. Мериде (Мексика) 9 декабря 2003 г. Конвенцию ООН против коррупции (Принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. на 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ ), Российская Федерация фактически включилась в процесс обновления национальной правовой базы с целью приведения ее в соответствие с международными стандартами [13]. Во время саммита стран "большой восьмерки" в Санкт-Петербурге наша страна также присоединилась к антикоррупционной Инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц.

      В Конвенции ООН против коррупции  сделан акцент на усиление прозрачности функционирования публичных и частных институтов, развитие этических кодексов и правил. В ней странам-участникам рекомендуется принять меры по усилению финансового контроля и отчетности. В соответствии со ст. 6 Конвенции каждое государство-участник обеспечивает создание специального органа (или органов) по предупреждению коррупции. Сопоставительный анализ норм УК РФ и положений Конвенции ООН показывает, что в российском уголовном законодательстве сохраняется ряд противоречий с данным международным документом [8].

      1. В Конвенции шире, нежели в  УК РФ, описаны составы преступлений, связанных со взяточничеством (активный и пассивный подкуп публичных должностных лиц).

      2. Имеется расхождение между Конвенцией  и УК РФ в вопросе о предмете  подкупа в публичном и в  частном секторе.

      3. Конвенционный подход к определению  субъекта преступления должностного (публичного) лица оказывается намного  шире, чем используемое в примечании к ст. 285 УК РФ определение должностного лица как субъекта соответствующих преступлений.

      4. Согласно Конвенции подкуп иностранных должностных лиц и служащих международных организаций как разновидность транснациональной коррупции с исключительной степенью опасности подлежит криминализации как международное преступление.

      5. В отличие от УК РФ, который  более строг к государственным должностным лицам и более либерален к частным управленцам, Конвенция четко закрепляет равный и однотипный подход к коррупционным злоупотреблениям как в частном, так и в публичном секторах.

      6. Конвенция содержит положение  об обязательстве государств-участников принимать законодательные и иные меры для установления ответственности юридических лиц за участие в коррупционных преступлениях.

      7. Конвенция содержит положение  об обязательстве государств-участников  принимать в максимально возможной степени такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации: доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, или имущества, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов; имущества, оборудования и других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией.

      Сравнительный анализ показывает, что Конвенция  Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ) дает более широкий круг субъектов коррупционных преступлений по сравнению с предусмотренным УК РФ. В Конвенции более широко сформулировано понятие предмета взятки или коммерческого подкупа. Момент окончания получения и дачи взятки и коммерческого подкупа перенесен на более раннюю стадию, чем та, которая установлена ст. 290, 291 и 204 УК РФ, а именно на стадию покушения на преступление, определенную в ч. 3 ст. 30 УК РФ.

3. Механизмы противодействия коррупции

      Применение  всех технологий борьбы с коррупцией должно носить комплексный характер, т.е. должно включать в себя комплекс мер: политико-идеологических, правовых, организационно-технических, социально-экономических и др.

      Политико-идеологические меры противодействия  коррупции

      К данному комплексу можно отнести  меры, направленные на обеспечение прозрачности принятия решений государственными органами всех уровней и органами местного самоуправления; реформирование процедуры аукционов, предоставления квот, заказов и т.д.; правовое воспитание и культурно-просветительскую работу для осознания обществом ущерба от коррупции, признания государством и обществом того, что коррупция - это угроза национальной безопасности.

      Среди конкретных мер можно выделить следующие:

      - четкое разграничение функций  принятия решений, реализации  решений, контроля, предоставления услуг между соответствующими государственными органами;

      - уменьшение монополии и создание  конкуренции в сфере оказания государственных услуг;

      - сокращение прямого вмешательства  государственных органов в экономику, прежде всего в части, касающейся разрешительных функций;

      - информационная поддержка антикоррупционнных  мер, публикация соответствующих материалов, доступно изложенных в наиболее доступных для населения источниках;

      - обеспечение доступа любого гражданина  к необходимой для его деятельности и не являющейся секретной административной информации;

      - формирование положительного образа  российского чиновника и государственной службы, повышение престижа государственной службы;

      - активное привлечение общественных  организаций, средств массовой  информации, ассоциаций журналистов, профсоюзов, аналитических центров;

      - оглашение данных социологических  исследований о коррумпированности того или иного подразделения или учреждения, министерства, государственных учреждений того или иного субъекта РФ.

      Правовые  меры противодействия  коррупции

      В рамках правовых мер наиболее четко  реализуется работа с текущим  законодательством по приведению его в соответствие с нормами антикоррупционной политики. Правовые меры противодействия коррупции должны предполагать следующее:

      - противодействие коррупции должно  состоять в совершенствовании  экономического законодательства  и законодательства о государственной службе, а не ужесточении уголовного законодательства;

      - ориентация законодательства на  борьбу, главным образом, с коррупцией, а не с коррупционерами;

      - введение дисциплинарной или  административной ответственности  (а при определенных условиях  - и уголовной) за совершение деяний, создающих условия для коррупции либо коррупционных правонарушений;

      - уменьшение диспозитивных норм  законодательства в целях уменьшения у чиновников возможности выбора вариантов поведения;

      - ограничение иммунитетов высших должностных лиц государства для обеспечения расследования и привлечения к ответственности виновных в совершении коррупционных преступлений;

      - рассмотрение вопроса об установлении  в качестве основной меры наказания за коррупционное действие запрещения работать в государственных организациях и потери всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба;

      - введение персональной ответственности  должностных лиц в сфере распоряжения  средствами и имуществом;

      - продолжение наращивания (в качественном плане) действенной системы финансового контроля, усовершенствования мер административного, гражданского и уголовно-правового воздействия и иных действий, согласно Концепции национальной безопасности РФ. Представление коррупции как серьезной проблемы национальной безопасности;

      - совершенствование взаимодействия  органов государственной власти  со средствами массовой информации  и общественными организациями  в вопросах обеспечения достоверной и всесторонней информации о деятельности органов государственной власти;

      - конфискация имущества корыстных  преступников, которая могла бы  явиться источником доходов, необходимых  для обеспечения достойного уровня  жизни граждан.

      Организационно-технические  меры противодействия  коррупции

      Данный  массив мер предусматривает создание единой службы, занимающейся антикоррупционной политикой; улучшением материального обеспечения государственных служащих; проведением мудрой и взвешенной кадровой политики, в том числе особой работой по подготовке и приему граждан на государственную службу. Среди конкретных мер можно выделить следующие:

      - создание независимого органа  для проведения антикоррупционной  политики на уровне РФ и органов в субъектах РФ;

      - проведение непредвиденных проверок  деятельности государственных служащих, в том числе особым независимым органом;