Межбюджетные отношения. 8

СОДЕРЖАНИЕ

Введение……………………………………………………………………...3

Глава 1. История развития межбюджетных отношений ………………….5

1. Этапы становления межбюджетных отношений……………….5
2. Фонды финансовой поддержки………………………………….9

Глава 2. Межбюджетные трансферты в современной бюджетной системе

                   2.1. Формы и виды межбюджетных трансфертов……………….20

                   2.2 Роль межбюджетных трансфертов в бюджетном регулировании…………………………………………………………………...30

Глава 3. Анализ межбюджетных трансфертов, предоставляемых районному бюджету Красносельского муниципального района в динамике

           3.1 Сравнительная характеристика межбюджетных трансфертов в доходной части бюджета……………………………………………………….35

           3.2 Сравнительная характеристика  межбюджетных трансфертов в расходной  части бюджета……………………………………………………….38

Заключение………………………………………………………………….43

Библиографический список……………………………………………….45

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

За последние  десять лет в России произошли  принципиальные изменения в сфере  финансов. В первую очередь, это коснулось  взаимоотношений бюджетов разных уровней, в частности изменилась нормативно-правовая база, регулирующая межбюджетные отношения, формы и механизмы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в региональные и местные.

В последние  годы усиливается централизация  доходов на федеральном уровне, что  обусловлено необходимостью решения  крупных общенациональных задач. Но если средства концентрируются на одном  уровне системы, то неизбежно слабеют  другие. Нарушаются реальные балансы  между доходами и расходами региональных и местных бюджетов, существенно  возрастает их зависимость от дотаций  из федерального бюджета. Разумеется, Россия, как любое федеративное государство, не может обходиться без финансовой помощи регионам, нуждающимся в ней  по объективным причинам. Основу этой помощи составляют межбюджетные трансферты, предоставляемые из специальных фондов федерального бюджета.

Цель  данной работы состоит в выявлении  роли межбюджетных трансфертов в бюджетной системе.

Поставленная  цель обусловила необходимость решения следующих задач:

• исследовать историю развития межбюджетных отношений;
• проанализировать нормативно-правовую базу;
• рассмотреть и сравнить формы межбюджетных трансфертов в разные периоды времени;
• посмотреть, насколько эффективно бюджетное регулирование и выявить проблемы и пути их решения;
• провести анализ межбюджетных трансфертов, предоставляемых районному бюджету на примере Красносельского района.

Основными правовыми актами, которые использованы в данной курсовой работе, являются Бюджетный кодекс и его изменения, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также другие нормативно-правовые акты РФ, учебники, материалы периодической печати и интернет-сайты.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ  ОТНОШЕНИЙ

 

 

 В 1991 году Российская Федерация унаследовала бюджетную  систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Со временем были проведены реформы и приняты новые нормативно-правовые акты. Историю развития межбюджетных отношений можно разделить на несколько этапов (рис.1)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис.1 Этапы  развития межбюджетных отношений

C 1 января 2005 г. введена в действие новая редакция гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Изменилось не только название гл. 16, но и содержание. Если раньше гл. 16 именовалась "Межбюджетные отношения", то в новой действующей редакции она называется "Межбюджетные трансферты", а термин "межбюджетные отношения" используется в БК РФ лишь однажды, в его ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений.

Межбюджетные трансферты предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и бюджетных кредитов  и иные безвозмездные поступления. Проанализируем и сравним формы межбюджетных трансфертов и представим в таблице1.

Таблица 1

Сравнительная характеристика основных форм межбюджетных

трансфертов

Характеристики	Дотации	Субвенции	Субсидии	Бюджетные ссуды	Бюджетные кредиты
Кому предоставляются	Бюджетам другого уровня	Бюджетам другого уровня,  юридическим лицам,с  01.01.2005г только из Фед., региональных  фондов компенсаций и местных  бюджетов	Бюджетам другого уровня, юридическим лицам, физическим лицам	Бюджетам одного или другого  уровня	Бюджетам одного или другого  уровня, юридическим лицам
На каких условиях	Безвозмезно, безвозвратно	Безвозмезно, безвозвратно	Безвозмезно, безвозвратно, на долевых условиях	Возвратно   (на срок до 6 мес.в пределах одного финансового года), Возмездно или безвозмездно	Возвратно (на срок до одного года), возмездно
На какие цели	На финансирование текущих  расходов (с 01.01.2005г. на финансирование текущих и капитальных расходов	На финансирование целевых  расходов	На финансирование целевых  расходов	На покрытие временных  кассовых разрывов	На финансирование текущих  и капитальных расходов

 

Такая форма финансовой помощи, как бюджетная ссуда, по многим признакам совпадающая с бюджетным кредитом, была исключена из БК РФ Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ. Под бюджетной ссудой понимались бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений. Исключение предоставления бюджетных ссуд из межбюджетных отношений в большей степени было обусловлено низким уровнем возврата их в бюджет, предоставивший такую ссуду, а также отсутствием материальных стимулов по их получению и возврату, поскольку бюджетные ссуды, как правило, предоставлялись на безвозмездной основе.[3] В настоящее время бюджетные ссуды полностью заменены бюджетными кредитами. Бюджетным кодексом РФ предусмотрено предоставление бюджетных кредитов бюджетам в двух случаях: на покрытие кассового разрыва и в связи с ликвидацией последствий стихийных бедствий. В первом случае бюджетный кредит, в зависимости от указания целевого назначения его использования, может обладать свойствами дотаций и субсидий, во втором – это инструмент для решения чрезвычайных задач. Предоставление бюджетного кредита на условиях возвратности и возмездности заставляет рассматривать его, прежде всего, как инструмент финансового рынка, а не реализации бюджетной политики.[]  

Общим для дотаций, субвенций и субсидий стал их безвозмездный и безвозвратный характер . Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов. Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий.

 

2. ФОНДЫ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ

В ходе проведения реформы межбюджетных отношений  определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Были созданы пять основных фондов финансовой поддержки регионов, через которые осуществляется предоставление межбюджетных трансфертов:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации (ФФПР) – для  выравнивания уровня минимальной бюджетной  обеспеченности, средства фонда представляются в виде дотаций. Распределение средств Фонда осуществляется на основе сопоставления налогового потенциала субъектов с учетом различий в стоимости предоставлению бюджетных услуг по субъектам РФ;

Федеральный фонд компенсаций – для финансового  обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы. Распределение средств Фонда между субъектами РФ проводиться в виде субвенций пропорционально численности соответствующих категорий получателей бюджетных средств и нормативных расходов на реализацию обязательств;

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов – для поддержки регионов в  сфере предоставления социально  значимых бюджетных услуг. Средства Фонда в виде субсидий используются для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ;

Федеральный фонд регионального развития – для  предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры. Средства фонда в виде субсидий предоставляються на реализацию инвестиционных программ (проектов) и федеральных целевых программ регионального развития;

Фонд  реформирования региональных и муниципальных  финансов (до 2005 г. – Фонд реформирования региональных финансов) – для стимулирования усилий региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами. Средства Фонда распределяются между отобранными на конкурсной основе субъектами РФ (муниципальными образованиями), осуществляющими реализацию программ реформирования региональных (муниципальных) финансов.

Формирование  и распределение указанных источников межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и  регламентировано нормативными правовыми  актами Правительства Российской Федерации.

Крупнейшим  каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной  обеспеченности из ФФПР, который впервые  был образован еще в 1994 г. В течение нескольких лет ФФПР составлял около 14 % от общего размера налоговых доходов федерального бюджета, за исключением доходов от таможенных пошлин (см. табл. 2).

Таблица 2

Масштабы  Фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации в 1994-2007 гг.

	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Объём, млрд.руб. (до 1998г.-трлн.руб.)	11,9	23,6	39,3	52,9	39,2	33,7	57,4	100,3	147,5	173,8	175,8	189,9	228,2	260,4
Доля в расходах федерального бюджета, %	6,1	8,3	9,0	10,0	7,8	5,9	6,7	8,4	7,6	7,2	6,4	5,4	5,3	4,8
Число регионов, получавших средства Фонда	-	78	75	81	76	76	71	70	71	71	71	67	65	69

 

Оценка  бюджетной обеспеченности субъектов  Федерации до и после предоставления им средств ФФПР позволяет сделать  вывод о результативности применяемых  процедур при сохранении заинтересованности субнациональных органов власти в принятии мер по улучшению собственного финансового положения.

Вплоть  до начала 2000-х гг. ФФПР был единственным формализованным каналом федеральной  финансовой помощи. Расчет дотаций  на выравнивание (трансфертов) производился в рамках единой методики по математическим формулам. Методики разрабатывались  Минфином России и предоставлялись  в Государственную Думу вместе с  материалами по проекту бюджета  на тот или иной финансовый год  для утверждения.

Начиная с 2005 г. целевая составляющая ФФПР в качестве обособленной части средств, передаваемых в регионы в виде дотаций, ликвидирована. Отменено включение целевых средств, направленных на «северный завоз» и компенсацию энерготарифов, в состав ФФПР.

На региональном уровне для выравнивания бюджетной  обеспеченности муниципальных районов  были созданы фонд финансовой поддержки  поселений и фонд финансовой поддержки  муниципальных районов (городских  округов), а на местном уровне - районный фонд финансовой поддержки поселений (Приложение 1).

Региональный  фонд финансовой поддержки поселений  образуется в составе бюджета  РФ в целях выравнивания исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений  по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения (Приложение 2).

Региональный  фонд финансовой поддержки муниципальных  районов (городских округов) образуется в составе бюджета субъекта РФ в целях выравнивания бюджетной  обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (Приложение 3).

В целях  дополнительного по отношению к  дотациям из регионального фонда  финансовой поддержки поселений  выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений  по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения в составе  бюджетов муниципальных районов  могут образовываться районные фонды  финансовой поддержки поселений (Приложение 4).

В соответствии с принципами, установленными при  создании Федерального фонда компенсаций, средства этого Фонда предоставляются  в виде целевой финансовой помощи (субвенций) субъектам Федерации  для финансирования «федеральных мандатов», обязательств (прежде всего социальных пособий и льгот), возложенных  на региональные бюджеты федеральными законами. При этом перечисления из Фонда компенсаций осуществляются всем субъектам Федерации пропорционально  численности соответствующих льготных категорий граждан, вне зависимости  от бюджетной обеспеченности регионов и их налогового потенциала.

В 2001 г. средства Фонда компенсаций направлялись только на реализацию двух федеральных законов: «О социальной защите инвалидов» и «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». В последующие годы число федеральных законов, обязательства по которым были включены в состав Фонда компенсаций, ежегодно увеличивалось (см. табл. 3).

 

 

 

 

 

 

Таблица 3

Федеральные законы, на реализацию норм которых  выделяются средства Фонда компенсаций

Название закона	Годы финансирования
О государственных  пособиях гражданам, имеющим детей	2001 – 2004
О социальной защите инвалидов	2001 – 2007
О статусе военнослужащих (субсидии на возмещение льгот по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства  и связи)	2002 – 2002
О милиции (субсидии на возмещение льгот по оплате услуг  жилищно-коммунального хозяйства  и связи)	2002 – 2002
О федеральных  органах налоговой полиции (субсидии на возмещение льгот по оплате услуг  жилищно-коммунального хозяйства  и связи)	2002 – 2002
О реабилитации жертв политических репрессий	2002 – 2004
О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации  и полных кавалеров ордена Славы	2002 – 2005
О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического  Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы	2002 – 2005
О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию  радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской  АЭС	2002 – 2007
О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному  воздействию вследствие ядерных  испытаний на Семипалатинском полигоне	2002 – 2007
О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию  радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча	2002 – 2007
Об основах  федеральной жилищной политики	2003 – 2007
О донорстве крови  и ее компонентов	2004 – 2007
О ветеранах	2005 – 2007
Выполнение федеральных  полномочий по государственной регистрации  актов гражданского состояния	2005
О воинской обязанности  и военной службе	2006
О присяжных заседателях  федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации	2006

 

В целях  финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий был  образован в составе бюджета субъекта РФ региональный фонд компенсаций. Он образуется из :

• субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;
• собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Фонд  софинансирования социальных расходов (ФССР) был создан в 2002 г. в целях поддержки приоритетных, социально значимых расходов в условиях проведения структурных реформ в регионах. Субсидии из этого Фонда распределяются между всеми регионами для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных, социально значимых расходов при соблюдении определенных условий.

В целях  предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных  бюджетов в составе бюджета субъекта РФ может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов.

По замыслу  федерального правительства, первоначально  средства ФССР расходов планировалось  направить на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья  и коммунальных услуг, что позволило  бы ускорить переход к новой системе  оплаты жилья и коммунальных услуг, повысить социальную защищенность населения  при проведении реформы, обеспечить заинтересованность субъектов Федерации  в соблюдении федеральных стандартов и создать предпосылки для  реализации программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства.

Однако  уже в ходе обсуждения проекта  бюджета на 2002 г. в Государственной Думе было принято решение направить средства из ФССР не только на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, но и на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.

Аналогичное распределение средств из ФССР было предусмотрено в федеральном  бюджете в последующие годы (см. табл. 4). Правила предоставления субсидий на частичное возмещение расходов, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, были утверждены правительством. В 2004 г. средства ФССР в полном объеме направлялись на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов, связанных с предоставлением населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. В 2005 г. объем ФССР был значительно увеличен и через него стали распространяться субсидии на социальную поддержку и разграничения полномочий между разными уровнями власти[9].

В целом  опыт использования подхода, создающего заинтересованность субнациональных  властей в осуществлении реформы  жилищно-коммунального хозяйства  и заключающегося в установлении зависимости между параметрами, характеризующими ход проведения реформы  в регионе, и объемом предоставляемой  финансовой помощи, оценивается положительно как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Таблица 4

Объем средств  федерального Фонда софинансирования социальных расходов, млрд. руб.

Объём	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Всего	16,6	15,0	3,3	23,0	26,1	33,5
В том числе Субсидии на расходы на предоставление жилищных субсидий	2,9	5,0	3,3	6,3	8,0	8,2
Субсидии на расходы  на повышение тарифной ставки первого разряда единой тарифной сетки	13,7	10,0	-	-	-	-
Субсидии на социальную поддержку реабилитированных лиц  и лиц, признанных пострадавшими  от политических репрессий	-	-	-	1,7	2,1	2,5
Субсидии на социальную поддержку ветеранов труда и  тружеников тыла	-	-	-	11,0	11,7	12,1
Субсидии на выплату  гос. пособий гражданам, имеющим  детей				4,0	4,3	10,7
Доля финансовой помощи из федерального бюджета, %	6,9	4,3	1,0	3,1	2,9	3,1

 

Еще одним  каналом федеральной финансовой помощи является Федеральный фонд регионального  развития, идея создания которого впервые  была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999–2001 гг. Согласно Концепции, в рамках Фонда  регионального развития осуществляется консолидация разрозненных капитальных  расходов федерального бюджета в  регионах, в том числе по реализации федеральных целевых программ регионального  развития.

Впервые образование этого фонда в  объеме 2 млрд. руб. было предусмотрено  в федеральном бюджете на 2000 г. В бюджете 2001 г. Фонд регионального развития был образован уже в объеме 3 млрд. руб. Предусматривалось, что эти средства будут направлены на финансирование федеральных целевых программ развития регионов, а также на дополнительную помощь высокодотационным субъектам Федерации. Однако направление средств Фонда регионального развития на финансирование объектов, предусмотренных в десятках таких программ, приводило к «распылению» денежных средств.

Поэтому в 2002–2004 гг. произошли изменения  принципов формирования Фонда регионального  развития: его объем был резко увеличен (см. табл. 5), а количество федеральных целевых программ развития регионов при этом сократилось – с 30–50 программ в предыдущие годы до шести-семи в 2002–2006 гг.

Таблица 5

Объем средств  Федерального фонда регионального  развития, млрд. руб.

Объем	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Всего	17,8	12,8	25,1	2,5	2,7	4,2
Доля в финансовой помощи из федерального бюджета, %	7,3	3,7	7,2	0,3	0,3	0,4

 

Распределение средств Фонда регионального  развития долгое время не имело четких методологических обоснований. Только осенью 2003 г. была одобрена Методика распределения средств на 2004 г.

В целях  предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития субъекта РФ.

Фонд  реформирования региональных финансов был впервые предусмотрен в Концепции  реформирования межбюджетных отношений  в 1999–2001 гг. В качестве источника  формирования этого фонда был  установлен кредит Международного банка  реконструкции и развития. Впервые  этот фонд в федеральном бюджете  был образован в 2002 г., и его суммарный объем в 2002–2004 гг. составил 120 млн. долл. США.

Федеральное правительство определило, что субсидии из Фонда реформирования региональных финансов ежегодно предоставлялись  не более чем пяти регионам, отобранным на конкурсной основе и обеспечившим реализацию двухлетней программы реформирования региональных финансов или ее первого (годичного) этапа. Направления реформирования региональных финансов включали мероприятия  по совершенствованию бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления бюджетными расходами, тарифной и ценовой политике, управлению государственным и муниципальным  долгом, управлению государственной и муниципальной собственностью, бюджетному учету, отчетности, контролю и аудиту[11].

К началу 2004 г. процесс функционирования Фонда реформирования региональных финансов, по сравнению с другими фондами, через которые предоставляется финансовая помощь из федерального бюджета, был наиболее детально урегулированным на нормативно-правовом уровне, а механизм конкурсного отбора регионов – получателей средств этой финансовой помощи, носящей «стимулирующий» характер, уже на первом этапе показал свою высокую эффективность[12].

Начиная с 2005 г. было решено увеличить количество получателей средств из него до восьми (позднее – до десяти) субъектов Федерации ежегодно, а начиная с 2006 г. предоставлять такие субсидии и муниципальным образованиям. В отличие от своего «предшественника» Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) формируется исключительно за счет собственных средств федерального бюджета. Положение о ФРРМФ было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2005 г. № 2, а первый конкурс среди регионов проведен в соответствии с приказами Минфина России еще во второй половине 2004 г.

Таким образом, сформированные фонды демонстрировали вполне устойчивый характер системы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов других уровней.

В результате десятилетнего реформирования в  России в основном завершилось создание новой системы организации бюджетно-налоговых  отношений. Начавшись с весьма примитивной  схемы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ, получавших для этого  дотации из федерального бюджета, система  межбюджетных отношений бурно развивается  вширь и вглубь. В дополнение к  единственному фонду финансовой поддержки регионов на федеральном  уровне создана разветвленная сеть так называемых структурных фондов – фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов, фонд регионального развития, фонд развития региональных финансов.  
     Наряду с горизонтальной диверсификацией межбюджетных отношений между федерацией и её субъектами идет активное распространение принципов, на которых они основаны, вниз – в сферу бюджетных взаимодействий между субъектами федерации и муниципальными образованиями. Другими словами, происходит унификация принципов и механизмов межбюджетных отношений по всей вертикали власти, по всем уровням бюджетного устройства государства. Рассмотренная нами бюджетная реформа становится все более самодостаточной. Её цели и задачи не выходят за пределы собственно сферы межбюджетных отношений. Усложняя и совершенствуя действующие здесь технологии, эта реформа, тем не менее, почти не продвинула страну к более однородному в территориальном разрезе социальному и экономическому пространству. И это при том, что собираемость налогов повышается, все более прозрачными становятся финансовые потоки, растет число факторов, учитываемых при расчете размеров бюджетной поддержки.