Муниципальное право как отрасль российского права. 2

Содержание:

Введение 3

1. Понятие и предмет муниципального права 4

2. Правовое регулирование муниципальных отношений 14

3. Муниципально-правовые номы и институты 18

4. Источники муниципального права 21

5. Муниципально-правовые отношения их субъекты 27

6. Система муниципального права 32

Заключение 35

Библиографический список 37

Введение

Муниципальное право – новая отрасль российского  права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с реформированием местной власти, начало которому было положено в 1990-1991 гг., когда были приняты Закон СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

Формирование  новой  отрасли права поставило  вопрос о ее наименовании. В связи  с этим предлагались различные термины: «право местного самоуправления», «самоуправленческое  право» и др. Однако наибольшее распространение  получило понятие «муниципальное право», которое сегодня является общепринятым. Термин «муниципальный» используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности, а также  федеральными законами, законами субъектов  Федерации при регулировании  местного самоуправления.

Цель работы:  Рассмотрев следующие вопросы:

-понятие и  предмет муниципального права;

-правовое  регулирование муниципальных отношений;

-муниципально-правовые  нормы и институты;

-источники  муниципального права;

-система муниципального  права;

определить  место муниципального права в  правовой системе Российской Федерации.

1. Понятие и предмет муниципального  права

Муниципальное право, подобно любой другой отрасли  права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются  прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие  муниципального права, необходимо выявить  специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит ограничить муниципальное право  от других отраслей права и определить, что же обуславливает объединение  данных отношений в самостоятельный  вид, объективно требующий муниципально-правового  регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они  возникают в особой сфере жизни  общества – в сфере местного самоуправления. Местное самоуправление является объективной  основой формирования муниципального права.

В связи с  этим  важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в  чем его специфика.

Согласно  ст. 130 Конституция РФ местное самоуправления обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное  самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправления осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муниципальных  образованиях, создаваемых в порядке, установленном законодательством. Каждое  муниципальное образование  имеет необходимые для решения  вопросов местного значения муниципальную  собственность, местный бюджет и  выборные органы самоуправления.

Деятельность  населения муниципальных образований, формируемых им органов местного самоуправления, самостоятельному решению  вопросов местного значения носит публично-властный характер, ибо местного самоуправления – это форма осуществления  народом своей власти.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою  власть через государственные  органы (государственная власть), а  также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправления – муниципальная власть). Кроме   того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Своеобразие местного самоуправления как формы  осуществления власти народа (публичной  власти) обусловлено также тем, что  органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в  систему органов государственной  власти. Однако они могут согласно ст. 132 Конституции РФ наделяться законом  отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть – формы единой  публичной власти (власти народа) в государстве.

Подобная  трактовка понятия местного самоуправления нашла подтверждение в ряде постановлений  Конституционного Суда РФ. Например, согласно постановлению от 15 января 1998 г. № 3-п  по делу о проверки конституционности  статей 80,92,93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»¹ указание на то, что органы местного самоуправления являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

Именно на местном, муниципальном уровне право  граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления²  обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Местное самоуправление согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами,- законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Новый Закон, сохраняя в принципе прежний подход к определению местного самоуправления (который нашел отражение в  Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)⁴, вносит некоторые уточнения и дополнения в определение местного самоуправления. Он определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, которая согласно Конституции РФ осуществляется посредством двух основных ее форм: государственной власти и власти местного самоуправления, его органов, которые не входят в систему государственной власти, являясь муниципальными органами власти, а не государственными органами.

Определяя понятия  местного самоуправления, Закон прямо  указывает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность решения  населением вопросов местного значения устанавливаются федеральным законодательством, и лишь в случаях, прямо предусмотренных  федеральным законом, данные ограничения  могут быть установлены и законами субъектов  Федерации. Таким образом, пределы самостоятельного осуществления населением местного самоуправления не могут устанавливаться по собственному усмотрению субъектов Федерации, что является важной гарантией конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Местное самоуправление создается и осуществляется прежде всего в целях решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г., давая перечень этих вопросов (всего 30 пунктов), предусмотрел возможность расширения при определенных условиях указанного перечня муниципальными образованиями (ст. 6).

Закон от 6 октября 2003 г. допускает, что органы местного самоуправления могут решать  и  иные вопросы (не отнесенные к ведению  других органов публичной власти и не исключенные из их компетенции) материальных и финансовых ресурсов. Кроме того, Закон 2003 г. устанавливает для каждого вида муниципального образования  с учетом его статуса свой перечень вопросов местного значения (для городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов). Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливается законом указанного субъекта Федерации.

Особенностями организации и осуществления  местного самоуправления, муниципальной  публичной власти обусловлена специфика  муниципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Можно выделить следующие отличительные  признаки отношений, составляющих предмет  муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют  локально-территориальный характер. Они возникают в основном на местном (муниципальным) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством с учетом исторических и иных местных традиций.

 Законодательство о местном самоуправлении  не устанавливает соподчиненность одних муниципальных образований и их органов другим муниципальным образованиям и их органам: свои полномочия они реализуют самостоятельно. Поэтому, строго говоря, отсутствует вертикаль отношений власти и подчинения в системе местного самоуправления. Каждое муниципальное образование в идеале должно представлять собой самоуправляющий территориальный коллектив, самостоятельно решающий отнесенные к его ведению  вопросов местного значению. Однако это, конечно, не означает, что муниципальное образование полностью автономно: оно находится в системе многообразных отношений и взаимосвязей с другими муниципальными образованиями, субъектами Федерации, федеральными органами государственной власти и даже с международными партнерами. Поэтому в систему муниципальных отношений входят в межмуниципальные отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества, и отношения с органами государственной власти (например, когда представительный орган местного самоуправления, реализуя свое право законодательной инициативы, вносит проект закона в законодательный орган субъекта Федерации, и т.д.), и отношения, связанные с осуществлением международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской федерации» устанавливает  правовые основы тесные взаимодействия органов местного самоуправления муниципального района и расположенных в границах его территории городских и сельских поселений. При этом не допускается  подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования  органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования.

Однако, несмотря на указанные особенности системы  муниципальных отношений, надо признать, что основной массив муниципальных  отношений ограничен границами  муниципального образования, обеспечивающего жизнедеятельность населения, решение вопросов местного значения на своей территории.

Во-вторых, отношения, составляющие предмет муниципально-правового  регулирования, имеют комплексный  характер, так как связаны с  реализацией задач и функций  местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного  порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение  в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления – в  самостоятельном решения населения  вопросов местного значения.

Конституция РФ, гарантирует местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует  относить к числу местных, Ответ  на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность  населения муниципальных образований  она связывает именно с решением вопросов местного значения (ст.130). Круг данных вопросов определяется законодательством  о местном самоуправлении и находит  свое выражение в уставах муниципальных  образований. Вопросы местного значения согласно законодательству о местном  самоуправлении  затрагивают все  основные области жизнедеятельности  населения городских, сельских поселений  и других муниципальных образований.

Поэтому предмет  муниципального права охватывает различные  по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые, и т.д. Однако все эти отношения объединяют в самостоятельный вид общий  признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом  муниципально-правовых отношений выступает либо населением муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.

Более полное представление о структуре предмета  муниципального права дает выделение  в нем следующих групп общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ. Данная группа отношений включает в себя отношения, связанные:

а) с образованием и преобразований муниципальных  образований, установлением и изменением их границ, выявлением мнения населения  по данным вопросам;

б) определением организационной структуры местного самоуправления, принятием и регистрацией уставов муниципальных образований, формированием и организацией работы выборных и иных органов местного самоуправления, избранием (назначением) выборных и иных должностных лиц  местного самоуправления, организацией их работы, организацией муниципальной службы;

в) установлением  компетенции органов и должностных  лиц местного самоуправления, разграничение  полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;

г) организацией межмуниципального сотрудничества (создание объединений муниципальных  образований и др.), формированием  органов территориального самоуправления, иных общественных структур в системе  местного самоуправления;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением (или) органами местного самоуправления. Данные отношения весьма многообразны. К ним относятся отношения:

а) связанные  с управлением муниципальным  имуществом, средствами местных бюджетов, установлением местных налогов  и сборов;

б) возникающие  в процессе реализации полномочий местного самоуправления по решению вопросов образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торгового, бытового и иного обслуживания населения, а также строительства, землепользования, транспорта, охраны общественного порядка  и иных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных  образований;

в) связанные  с социально-экономическим развитием  муниципального образования, формированием  его материально-технической базы и т.д. как известно, органы местного самоуправления создают муниципальные  предприятия и учреждения, принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития, осуществляют международные и внешнеэкономические связи  в соответствии с федеральным законом, предпринимают иные действия, устанавливают иные связи и отношения, направленные на обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Эти отношения  дают представления о задачах  и целях всей муниципальной деятельности. Именно в зависимости от того, как  решаются указанные вопросы, оценивается  деятельность органов и должностных  лиц  местного самоуправления. Законодательство устанавливает не только систему  гарантий муниципальной деятельности по решению вопросов местного значения, но и основания, формы ответственности  органов и должностных лиц  перед населением, государством, физическими  и юридическими лицами, реализация которых приводит к возникновению  муниципальных отношений.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения.

К указанной  группе отношений примыкают отношения, связанные с решением органами местного самоуправления иных вопросов (т.е. не включаемых в Конституцией РФ, Федеральным законом в перечень вопросов местного значения),  но не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти  и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации (при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов).

Данные отношения  могут быть обусловлены необходимостью учитывать особенности муниципального образования, состав его территории, населения, исторические и иные местные  традиции. Связанные с этими отношениями  вопросами, строго говоря, не относятся  к вопросам местного значения, которые  устанавливаются Конституцией РФ и  Федеральным законом об общих  принципах организации местного самоуправления. Однако эти вопросы  принимаются к рассмотрению органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законом, пользованием собственных муниципальных ресурсов), и поэтому они тесно примыкают к вопросам местного значения;

3) отношения,  связанные с реализацией органами  местного самоуправления отдельных  государственных полномочий. Данные  полномочия в соответствии с  Конституцией РФ могут передаваться  органам местного самоуправления  только законом; одновременно  должны передаваться и необходимые  для реализации этих полномочий  материальные и финансовые ресурсы.  Государственные органы осуществляют  контроль за реализацией переданных  органам местного самоуправления  отдельных государственных полномочий.

Таким образом, передача и осуществление данных полномочий порождают отношения,  связанные с их финансированием  и материальным обеспечением, а также осуществлением государственного контроля за реализацией делегированных полномочий. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно регулирует отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4), с их финансированием и контролем (ст.63 и др.).

Данная группа отношений связана не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов  местного самоуправления в осуществлении  государственной политики на местном  уровне. Это осуществляется путем реализации отдельных государственных полномочий, которые имеют важное значение для обеспечения жизнедеятельности населения, создания нормальных условий для деятельности граждан и их объединений (например, в области регистрации фактов гражданского состояния, в области природоохранной деятельности и др.). 

Особенности предмета муниципально-правового регулирования  обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли  права.

Многие нормы  муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права. Каждая отрасль права имеет  такие «пограничные» зоны тесного  взаимодействия с другими отраслями  права. Однако, в муниципальном праве  в силу специфику его предмета доля правовых норм, которые имеют  как бы два адреса «прописки», весьма значительна.

Муниципальное право – новая  отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с реформированием местной власти, начало которому было положено в 1990-1991 гг., когда были приняты Закон СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

В советский  период местные органы власти (местные  Советы и исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую систему  государственной власти. Они, функционировали  на основе единых для всех государственных  органов власти принципах. Поэтому  не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом исключительно местные органы государственной власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных органов государственной власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное (конституционное право), административное право, а также другие отрасли права. И лишь становление и развитие местного самоуправления, занимающего особое место в общей системе управления государственными и общественными делами, обусловило потребность в специальной отрасли права, регулирующей отношения в сфере местного самоуправления.

Формирование  новой  отрасли права поставило вопрос о ее наименовании. В связи с этим предлагались различные термины: «право местного самоуправления», «самоуправленческое право» и др. Однако наибольшее распространение получило понятие «муниципальное право», которое сегодня является общепринятым. Термин «муниципальный» используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности, а также федеральными законами, законами субъектов Федерации при регулировании местного самоуправления.

При этом следует  учитывать, что термины «муниципальный»  и «местный» и словосочетания с этими терминами являются согласно Федеральному закону «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» равнозначными. Они применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся  в муниципальной собственности  организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Поэтому имеются  все основания именовать новую  отрасль российского права муниципальным  правом, которое по существо является правом местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль права, предоставляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населения муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. 

2. Правовое регулирование муниципальных  отношений

Муниципальное право, как и другие отрасли, воздействуют на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правого регулирования.

В зависимости  от преобладания в системе юридических  способов регулирования общественных отношений, которые используются в  отрасли права, того или иного  правового приема различают два  основных метода правового регулирования  – императивный (властный) и диспозитивный.

Преобладание  предписания и комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного  регулирования.

Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случая является, как правило, властное предписание. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений  право на самостоятельный выбор  своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор.  Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер  правового регулирования муниципальных  отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права.

Местное самоуправление – это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает  обязательность решений органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность  в соответствии с законами. Отношения  субординации характерны для муниципальных  служащих.

Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений  в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе с  тем предмет муниципального права  охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права  собственника, от имени муниципального образования. Они вправе передать объекты  муниципальной собственности во временное или постоянное пользование  физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия пользования приватизируемых или предаваемых в пользование объектов. Дозволение ,определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используются в муниципальном права.

Конституция гарантирует самостоятельность  местного самоуправления в пределах его полномочий. Свои отношения муниципальные  образования должны строить на основе законов, а также договоров, соглашений исходя экономической и финансовой самостоятельности.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования могут объединять финансовые средства, материальные и иные ресурсы для решения вопросов местного значения, образовывая межмуниципальные объединения, учреждая хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации. в этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Используются  в муниципальном праве и запреты  – способ юридического воздействия  и поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Так, ст. 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления; ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» не допускает  подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации не допускает подчиненность  органа или должностного лица местного   самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого образования.

Кроме императивного  и диспозитивного методов в муниципальном  праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Это обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как необходимого элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.