Муниципальное право России. 2

ВВЕДЕНИЕ 

     Современное самоуправление в России находится  на стадии становления. Этот процесс  шёл на протяжении, по меньшей мере, десяти лет и довольно динамично  продолжается сегодня. Несмотря на срок действия Конституции Российской Федерации  тема становления местного самоуправления не утратила своей актуальности. Об этом из года в год в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации говорит Президент России. Например, в послании 2006 года Президент России В.В. Путин подчеркивает, что «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления». Для организации местного самоуправления должны быть «единые правила, поскольку Россия - единая страна», отметил президент. Вместе с тем, глава государства подчеркнул, что «должно быть учтено «все многообразие» регионов и территорий». Ведущая роль в решении вопросов развития территорий принадлежит исполнительным органам государственного и муниципального управления, именно они являются субъектом управления развитием территорий, в связи с чем к ним предъявляются особые требования со стороны вышестоящих уровней власти и населения.

     Степень научной разработанности проблемы рассматривается с точки зрения функционирования органов власти муниципального управления в современных условиях. Актуальные вопросы муниципального управления в России и за рубежом рассмотрены в трудах отечественных исследователей О.Б. Алексеева¹, Г.В. Барабашева², А.Л. Гапоненко³, В.Н. Иванова⁴, В.И. Патрушева⁵. В последние годы работы отечественных ученых позволили существенно продвинуть исследование научных и практических проблем, касающихся отдельных аспектов территориального управления. Особое внимание в этом плане обращают на себя труды Васькова С.Г., Гаврилова А.И, Горбунова Г., Маргачева В.М. и др. Большой интерес в научной среде вызывают проблемы органов местного самоуправления как субъектов управления, это можно увидеть в трудах: Алексеева О.Б., Балобанова А.Е., Васильева А.А., Гапоненко А.Л., Генисаретского О.И. За рубежом проблема управления деятельностью в органах местного самоуправления, проработана более глубоко. Основные идеи и концепции содержатся в трудах таких авторов как М.Вебер, Р. Роджерс, Г. Страйб, П. Пластрик, Д. Осборн и других. В целом же в отечественной и зарубежной литературе разработка научных положений эффективного функционирования органов местного самоуправления не получила комплексного освещения. В связи с изменением общественно-экономических отношений в РФ необходимы поиск новых теоретических и методологических подходов к исследованию данной проблемы и разработка методик выбора наиболее эффективных действий по их реализации.

     Объектом  исследования выступает муниципальное образование, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

     Предметом исследования являются общественные 
правоотношения, возникающие в процессе организации и реализации местного самоуправления социальная среда в самоуправлении.

     Целью исследования является изучение понятия  местного самоуправления и социальной среды. Поставленная цель потребовала решения следующих задач:

- проанализировать суть и понятие местного самоуправления;

- определение структуры основных, обеспечивающих устойчивое, динамичное поступательное развитие местного сообщества функций нижнего уровня социального управления, позволяющей конкретизировать предметную направленность муниципальной деятельности;

- постижение  и выявление сущности местного  самоуправления, определение его  отношения с институтами гражданского  общества и государства, уточнение,  его места в системе народовластия.

     Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка.

1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ 

     1.1 Понятие, функции  и методы местного  самоуправления 

     Муниципальное управление - один из важнейших институтов демократического общества. Муниципальное управление и местное самоуправление - равнозначные понятия. Ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении⁶ дает следующую трактовку: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления».

     Местное управление представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность. Для муниципального управления характерно относительно самостоятельное (с учетом интересов населения) формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д.

     Местное самоуправление (местное управление) обладает определенными признаками (критериями):

- возможность  самостоятельного существования  территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями);

- отсутствие  непосредственной (вертикальной) подчиненности  местного органа власти вышестоящему  органу государственной власти;

участие населения территории муниципального образования в процессах принятия решений по вопросам местного значения;

- выборность  местных органов власти, их подотчетность  населению; 

- гарантии  социальной защиты населения  со стороны органов местного  самоуправления.

     Итак, местное самоуправление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.

     Местное самоуправление осуществляется населением в пределах муниципального образования. Муниципальное   образование - это городское, сельское поселение (несколько поселений, объединенных общей территорией, либо часть поселения, иная населенная территория), в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

     Территории  муниципальных образований устанавливаются  в соответствии с законами субъектов  Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Установление и изменение границ муниципального образования осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При изменении границ муниципального образования обязателен учет мнения населения соответствующих территорий⁷.

     Необходимым условием для осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании является наличие  устава   муниципального образования. Статья 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации⁸» устанавливает круг вопросов, которые должны обязательно содержаться в уставе муниципального образования:

     1) границы и состав территории  муниципального образования;

     2) вопросы местного значения, относящиеся  к ведению муниципального образования;

     3) формы, порядок и гарантии непосредственного  участия населения в решении  вопросов местного значения;

     4) положения, касающиеся органов  местного самоуправления и их  должностных лиц: структура и  порядок формирования, наименование, срок полномочий, основания и  виды ответственности, порядок  отзыва, выражения недоверия населением  или досрочного прекращения; статус, социальные гарантии должностных лиц; условия и порядок организации муниципальной службы;

     5) экономическая и финансовая основа  осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования  и распоряжения муниципальной собственностью;

     6) другие положения об организации  местного самоуправления, о компетенции  и порядке деятельности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления  в соответствии с законами  Российской Федерации и законами  субъектов Российской Федерации.

     Устав разрабатывается муниципальным  образованием самостоятельно и принимается  представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно (на референдуме). Устав подлежит государственной  регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, и вступает в силу с момента его официального опубликования (обнародования).

     Органы  и должностные лица местного самоуправления. Статья 14 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с этим федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.  Общими  принципами формирования органов местного самоуправления являются:

     1) обязательность наличия выборных  органов;

     2) самостоятельность органов местного  самоуправления, отделение их от системы органов государственной власти, невозможность осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, невозможность со стороны органов государственной власти образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления;

     3) самостоятельность населения муниципального  образования в определении структуры  органов местного самоуправления;

     4) наделение органов местного самоуправления  в соответствии с уставами  муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

     Представительный  орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. Решения представительного органа принимаются в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан, то есть замена представительной демократии непосредственной.

     К исключительному ведению  представительных органов местного самоуправления относятся   вопросы:

     1) принятия общеобязательных правил  по предметам ведения муниципального  образования, предусмотренных его  уставом;

     2) утверждения местного бюджета  и отчета о его исполнении;

     3) принятия планов и программ  развития муниципального образования,  утверждения отчетов об их исполнении;

     4) установления местных налогов  и сборов;

     5) установления порядка управления  и распоряжения муниципальной  собственностью;

     6) контроля за деятельностью органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

     Уставом муниципального образования может  быть предусмотрена должность главы  муниципального образования - выборного  должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Глава местного самоуправления может избираться:

     1) гражданами, проживающими на территории  муниципального образования, на  основе всеобщего равного и  прямого избирательного права  при тайном голосовании;

     2) представительным органом местного самоуправления из своего состава.

     Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению  вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. В уставе может быть предусмотрено, что избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях этого органа. Глава муниципального образования в своей деятельности подотчетен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

     Органы  и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Нормативные  правовые акты органов и должностных  лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

     Метод управления - это способ достижения целей управления.

     Методы управления можно рассматривать с точки  зрения их содержания, направленности и организационной формы.

     В соответствии со структурой объекта  управления,  методы управления по уровню их применения подразделяются следующим  образом:

- методы, которые относятся ко всему  муниципальному образованию как  системе;

- методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым  в рамках муниципального образования  (экономическая, социальная, природно-ресурсная  и т.д.);

- методы  управляющего воздействия по  отношению к отдельному работнику  или отдельным группам.

     По  содержанию выделяют следующие методы муниципального управления:

1. Экономические  методы. Существуют прямые и косвенные  экономические методы. Прямые экономические  методы муниципального управления - бюджетное финансирование, централизованные  капиталовложения, установление тарифов и цен на услуги и товары (например, на услуги жилищно-коммунального хозяйства, муниципального транспорта и т.д.). К косвенным экономическим методам муниципального управления относятся - местные налоги, платежи за пользование природными ресурсами, аренда муниципальной собственности.

2. Организационно - административные методы управления. Организационно-административное воздействие  в системе муниципального управления  осуществляется в нескольких  основных формах.  Прямое административное  указание, которое имеет обязательный характер, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам (решение представительного органа власти, приказ, распоряжение главы администрации, регламент деятельности администрации, должностные инструкции). Наиболее категоричной регламентирующей формой административного воздействия является приказ (распоряжение). Он обязывает подчиненных (руководителей муниципальных предприятий и организаций, а также руководителей структурных подразделений и отдельных работников) точно и в установленный срок выполнять принятое решение.

     Применение  этих методов, используемых в сфере  муниципального управления, помогает решать такие проблемы в муниципальном  образовании, как поддержка социально  незащищенных групп населения, безработица, решение национальных вопросов и т.д.

     Отметим, что в  практике управления все перечисленные  выше методы управления находятся во взаимодействии. Нет плохих или хороших  методов муниципального управления. Для каждой ситуации имеют место "свои" методы или свое особое сочетание методов управления.

     Муниципальное управление требует использования  системного подхода.

     Муниципальное управление как особая дисциплина имеет  свои понятия, категории, свою терминологию.

     Так, термины «муниципальный», «местный»  применяются в отношении органов местного самоуправления на всех уровнях. Понятие «муниципальная собственность» характеризует собственность муниципального образования. Муниципальная служба - это профессиональная деятельность работников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления.

     Содержанием муниципального управления являются все  процессы управления социально-экономическими системами и объектами муниципального образования.

     Субъект муниципального управления - это население муниципального образования и образованные им органы местного самоуправления.

     Объект муниципального управления - это муниципальное образование  со всеми его структурами, связями, отношениями, ресурсами.

     Специфика муниципального управления определяется прежде всего особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, «нравственную» эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль за деятельностью органов муниципального управления).

     В настоящее время местное самоуправление в России находится, по существу, в  состоянии перехода от системы «местных Советов» к системе местного самоуправления. В ходе формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих основных проблем:

     - рационального разграничения полномочий  между федеральным, региональным  и муниципальным управлением,  и прежде всего в сфере бюджетных отношений и отношений собственности;

     - совершенствование методов и  структур управления в целях  повышения эффективности всей  системы муниципального управления;

     - создания эффективной системы  подготовки кадров для работы  в органах муниципального управления. 

     1.2 Оценка эффективности  местного самоуправления  и муниципальные  кадры 

     Эффективность власти в стране определяется тем, насколько  эффективна власть на первичном, низовом уровне - в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы. Перечень этих проблем - вопросов местного значения - раскрыт в статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     Для того чтобы муниципальная власть была в состоянии реально решать вопросы местного значения, в Налоговый и Бюджетный кодекс РФ будут внесены кардинальные изменения, после вступления которых в силу муниципальная власть получит большие ресурсы и полномочия. Как отметил Президент РФ Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию, «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы».

     Справятся ли местные управленцы с растущими  потребностями населения, смогут ли решать сложнейшие проблемы управления? Долгое время на местном уровне существовал  миф, что как только орган управления будет выбираться самим населением, жизнь сразу улучшится. Такая точка зрения отражена в прежнем законодательстве о местном самоуправлении, в котором обязательно было наличие в муниципальных образованиях только представительного органа. Однако этого оказалось недостаточно.

     Второй, более стойкий и удобный миф - дать местному самоуправлению много денег в виде постоянной налоговой базы, и тогда все проблемы решатся. Это не так по многим причинам: 
даже огромные финансовые резервы могут просто разворовываться, о чем свидетельствует практика последних десятилетий. Недаром Президент РФ Д.А. Медведев главной проблемой государственного и муниципального управления назвал коррупцию. По степени коррумпированности в 2008 г. России заняла 147-е место в мире, нужно задуматься, почему в похожих по условиям муниципальных образованиях, с одинаковыми наполняемостью муниципального бюджета и объемом ресурсов, люди живут по-разному: где-то все относительно благополучно и население довольно работой местной власти, а где-то среда обитания запущена и люди резко критикуют власть.

     Надо научиться управлять:

     - финансами, то есть рационально  планировать и управлять даже  небольшими бюджетными доходами, анализировать и разрабатывать  новые финансовые источники, искать  инвесторов и т.д.,

     - инновациями, то есть овладевать  новыми технологиями управления с помощью консультантов и экспертов,

     - человеческим потенциалом, прежде  всего потенциалом муниципальных  служащих, кадров муниципальных  организаций и всего местного  сообщества,

     - информационными технологиями, ставя  их на службу местной власти.

     Качество местной власти определяется качеством профессиональной подготовки сотрудников и системой органов местного самоуправления. И в этом плане решающее слово принадлежит государственной власти. В законодательстве местному самоуправлению гарантирована государственная поддержка: правовая, финансовая, организационная, методическая. Основное внимание уделяется правовой и финансовой поддержке местного самоуправления - это необходимый минимум. Но без профессиональной организации местного самоуправления ни правовая, ни финансовая поддержка не работают. Неслучайно в развитых странах все более возрастает роль организационной поддержки местного самоуправления.

     Организационная поддержка государством местного самоуправления системно реализуется в настоящее  время в России органами государственного управления: 
1. Разработаны четкие цели-ориентиры для органов местного самоуправления - это критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления (Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, городских округов и муниципальных районов»⁹). Особое значение имеет то, что критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления логически взаимосвязаны с оценкой органов федеральной власти и власти субъектов РФ и являются их прямым продолжением на местном уровне. 
2. Сформирована новая система органов местного самоуправления, обязательных для осуществления реального права населения на местное самоуправление, которая включает в себя главу муниципального образования, представительный орган и местную администрацию. 
3. Разработаны новые механизмы прямой и обратной связи субъекта и объекта муниципального управления - комплекс разнообразных форм и методов подготовки и обсуждения с населением важнейших управленческих решений. 
4. Внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления: обязательное опубликование докладов о результатах работы на официальных интернет-сайтах муниципалитета и субъекта РФ, обязательное проведение социологических опросов населения. 
5. Сформирован механизм выявления и поощрения лучших управленцев, благодаря которому возможно создание позитивной конкурентной среды. Как показала длительная практика взаимодействия муниципальных и региональных органов, конкурентная среда может быть и негативной - если муниципальные руководители конкурируют не по показателям, характеризующим качество жизни населения и степень внедрения новых методов и принципов управления, а по иным своим качествам. И в такой негативной среде поощрительные финансовые средства муниципалитеты получали в силу субъективных причин. 
6. Разрабатывается механизм управленческого контроля мониторинга эффективности работы муниципалитета. Принципиальным новшеством такого механизма является составление перечня показателей, необходимых для определения неэффективных расходов местных бюджетов. 
7. Установлены санкции за неэффективное управление, вплоть до введения временного финансового управления. Особенно перспективным в плане становления эффективного местного самоуправления является создание института профессиональных управляющих местной администрацией, призванного повысить профессионализм муниципальных служащих.