Налоговые органы. 2

Введение

    Государственная власть во все времена нуждалась  в средствах для своего содержания, но методы привлечения этих средств  менялись в зависимости от обстоятельств  и уровня развития общества.

    Действующая ныне налоговая система России практически  введена с 1992 г. и основывается на более чем 20 законах, охватывающих, по сути, все сферы экономической жизни государства. По своей структуре и принципам построения новая налоговая система в основном отражает общераспространенные в мировой практике налоговые системы. Перечень применяемых видов налогов практически соответствует общепринятому в современной рыночной экономике и в значительной части набору налогов и сборов, применявшихся в нашей практике ранее.

    Оценивая  прошедшие годы, следует помнить, что налоговая система России возникла и с первых же дней своего существования развивается в условиях экономического кризиса. В тяжелейшей ситуации она сдерживает нарастание бюджетного дефицита, обеспечивает функционирование всего хозяйственного аппарата страны, позволяет, хотя и не без перебоев, финансировать неотложные государственные потребности, в основном отвечает текущим задачам перехода к рыночной экономике. К созданию налоговой системы РФ был широко привлечен опыт развития зарубежных стран.

    Среди множества экономических рычагов, при помощи которых государство воздействует на рыночную экономику, важное место занимают налоги. В условиях рыночных отношений, и особенно в переходный к рынку период, налоговая система является одним из важнейших экономических регуляторов, основой финансово-кредитного механизма государственного регулирования экономики. Государство широко использует налоговую политику в качестве определенного регулятора воздействия на негативные явления рынка. Налоги, как и вся налоговая система, являются мощным инструментом управления экономикой в условиях рынка.

    Налоговые органы являются единственными законными  сборщиками налогов и сборов, которые  и формируют бюджеты всех уровней  государства. От того, насколько правильно  построена система налогообложения, и система налоговых органов зависит эффективное функционирование всего народного хозяйства страны.

    Целью данного исследования является выделение  изменений в правовом положении  и структуре налоговых органов  как участников правоотношений в  связи с принятием Налогового кодекса, а также показать насколько происходящие изменения отвечают требованиям сегодняшнего времени и какие задачи стоят сейчас перед налоговыми органами для выполнения возложенных на них государством функций.

    Соответственно  задачами данной работы является рассмотрение:

• структуры Налоговых органов Российской Федерации;
• создания первых налоговых органов и их реформирование;
• всех структурных подразделений системы налоговых органов, полномочий и функций каждого из них;
• иерархии налоговых органов;
• проблем налоговых органов и путей их решения.

Глава I.Налоговые органы: прошлое и будущее.

   1.1. Теоретические и  исторические аспекты  становления налоговых

       органов России. 

    Сбор  налогов в России имеет многовековую историю, но более упорядоченной деятельность налоговых органов стала после учреждения в 1802 году Министерства финансов, структурным подразделением которого вначале был департамент податей и сборов, а потом - департаменты окладных сборов и неокладных сборов. В дальнейшем департамент неокладных сборов преобразован в главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей.

    В советское время (в начале 20-х  годов) налоги взимались различными органами - Наркоматами продовольствия, финансов, труда и др.; в период НЭПа - централизованно управлением налогами и госдоходами Наркомфина, на местах - финансовыми инспекторами, их помощниками и финансовыми агентами.

       С переходом к рыночным реформам назрела  необходимость в воссоздании  налоговых органов.

       Постановлением Совета Министров СССР от 24 января 1990 года "О Государственной налоговой службе" в системе Минфина СССР была создана Главная государственная налоговая инспекция, в республиках, областях и районах - государственные налоговые инспекции (ГНИ). 21 мая 1990 года был принят Закон СССР "О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций", постановлением Совета Министров СССР от 26 июля 1990 года было утверждено Положение о Государственной налоговой службе. Общая численность сотрудников была установлена на 1990 год в количестве 65 тыс. человек, основную их часть (40 тыс. человек) составляли работники финансовых органов.

    Главной задачей Госналогслужбы являлся  контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет государственных налогов и других платежей.

    С распадом СССР стали формироваться  самостоятельные налоговые органы Российской Федерации. Законом РСФСР  от 21 марта 1991 года "О Государственной  налоговой службе РСФСР" были определены задачи, права, обязанности и ответственность налоговых органов. В дальнейшем в этот Закон был внесен ряд изменений, в настоящее время он именуется Законом РФ "О налоговых органах Российской Федерации".

    Указом  Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 года "О Государственной налоговой службе Российской Федерации" Госналогслужба России была выведена с 1 января 1992 года из состава Минфина России и стала центральным органом государственного управления, подчиненным Президенту Российской Федерации и Правительству РФ. Этим же Указом Президента Российской Федерации были утверждены Положение о Госналогслужбе России с определением ее задач, функций, прав, даны гарантии правовой и социальной защиты работников инспекций и их семей. Было также определено, что Госналогслужба России возглавляется руководителем в ранге министра, назначаемым Президентом Российской Федерации.

    В условиях экономического и финансового  кризисов деятельность налоговых органов  в основном обеспечивала минимальные  потребности государства.

    Налоговыми  органами России в 1992 году были обеспечены поступления в бюджет 4,7 трлн руб. денежных средств. В этом же году ГНИ  приняли на себя дополнительные функции  по сбору и учету налогов, поступающих  в дорожный фонд.

    Законом РФ от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" на налоговые органы были возложены обязанности по контролю за соблюдением правил использования ККМ, за полнотой учета выручки денежных средств на предприятиях, по наложению на виновных штрафов.

    С вступлением в действие Закона РФ от 24 июня 1993 года "О федеральных  органах налоговой полиции". Налоговая  полиция стала самостоятельным  правоохранительным органом.

    В целях организации взаимодействия Госналогслужбы России и органов Департамента налоговой полиции 14 марта 1994 года был издан совместный приказ, в котором определен порядок проведения проверок, а 24 мая - второй совместный приказ об утверждении Порядка направления налоговыми органами материалов о нарушениях налогового законодательства в органы налоговой полиции. Налоговые органы получили возможность получать информацию в странах-членах Интерпола через органы налоговой полиции или другие правоохранительные органы.

    Уже тогда стало ясно, что налоговая  система несовершенна и нуждается в реформировании, поэтому распоряжением Президента Российской Федерации от 4 июля 1994 года была создана временная рабочая группа по подготовке законопроектов, направленных на совершенствование налоговой системы во главе с Заместителем Председателя Правительства РФ А.Н. Шохиным.

    До  воссоздания налоговых органов  отсутствовали специальные периодические  издания по проблемам налогообложения. Первым таким изданием стала газета "Налоги". С июля 1994 года начала выходить газета "Налоговая полиция" - орган ФСНП России. С 1995 года стал издаваться ежемесячный специализированный журнал "Налоговый вестник". Позднее в центре и регионах появились и другие подобные издания.

    В 1995 году Госналогслужба России переработала, согласовала с Минфином России и зарегистрировала в Минюсте России все полные тексты инструкций к налоговым законам.

    На  места были направлены совместные письма о взаимодействии Госналогслужбы России с Пенсионным фондом РФ при осуществлении  контроля за своевременным и полным поступлением страховых взносов; с органами государственной статистики об обмене информацией.

    Для усиления государственного контроля за производством и оборотом спирта этилового в организациях, которые  его производили, были созданы постоянно  действующие налоговые посты.

    Проведена значительная работа по исполнению Указа  Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 года N 1212 "О мерах  по повышению собираемости налогов  и других обязательных платежей и  упорядочению наличного и безналичного денежного обращения" в части проверок по выявлению предприятий, осуществляющих расчеты через счета третьих лиц и др.

    Продолжались  приниматься решения по вопросам реформирования налогового законодательства: Указ Президента Российской Федерации  от 8 мая 1996 года "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины"; постановление Правительства РФ от 12 мая 1996 года "Об образовании Комиссии Правительства Российской Федерации по совершенствованию налогового законодательства". Велась работа по усилению взаимодействия налоговой службы с другими органами государственного управления. Подписаны приказы о взаимодействии с органами государственного горного надзора, органами государственной статистики, МПС России; письма о взаимодействии с отделениями Фонда социального страхования РФ, органами службы занятости населения, территориальными фондами обязательного медицинского страхования.

    Важное  значение имел утвержденный 21 июля 1997 года Временный порядок взаимодействия территориальных органов федерального казначейства, налоговых и финансовых органов при исполнении доходной части бюджетной системы Российской Федерации на региональном уровне (республики, края, области, района), направленный на обеспечение достоверности данных по учету и отчетности доходов, устранению диспропорций зачисления доходов в различные уровни бюджетов и др.

    Постановлением  Правительства РФ от 6 января 1998 года была образована специализированная налоговая  инспекция по работе с крупнейшими  налогоплательщиками.

    Постановлением  Правительства РФ от 17 июля 1998 года "Вопросы Государственной налоговой  службы Российской Федерации" на Госналогслужбу России было возложено осуществление  функций по вопросам государственной  политики в области производства и оборота спирта этилового, спиртосодержащей и алкогольной продукции, лицензирования и контроля за этой деятельностью. Госналогслужба стала правопреемником упраздненного Государственного комитета по обеспечению монополии на алкогольную продукцию. Этим же постановлением разрешено создание госналогинспекций межрегионального и межрайонного уровней. В дальнейшем во всех территориальных налоговых инспекциях были созданы подразделения по обеспечению госмонополии на алкогольную продукцию, налоговых поступлений в этой сфере.

    Продолжилось  расширение практики взаимодействия налоговых  органов с другими органами государственного управления, в частности, с МПР  России.

    С 19 января 1999 года налоговые органы стали работать в условиях действия части первой Налогового кодекса Российской Федерации. В дальнейшем в него были внесены важные уточнения и дополнения, касающиеся порядка уплаты налогов филиалами и иными обособленными подразделениями организаций, пересмотрены нормы, регулирующие вопросы налогового контроля и санкций и др.

    В соответствии с постановлениями  Правительства РФ от 27 марта 1999 года и 24 июня 1999 года была утверждена Комиссия Правительства РФ по совершенствованию  налоговой системы и обеспечению  доходов федерального бюджета во главе с первым заместителем Председателя Правительства РФ Н.Б. Христенко.

    Улучшилась  работа по информированию налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов. Приказом Министра было утверждено специальное  Положение по данному вопросу.

    Для достоверного, полного и оперативного доведения информации о нормативных актах по налогообложению до налогоплательщиков, органов государственной власти и управления, налоговых органов на местах стал шире использоваться созданный в 1997 году сервер МНС России в сети Интернет. В 1999 году руководителям территориальных управлений было предложено рассмотреть возможность создания собственных Wев-серверов и Wев-страниц в глобальной сети Интернет по согласованию с МНС России. Начат эксперимент по формированию территориальных консультационных пунктов.

    Постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 года были утверждены Правила ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков.

    Новый порядок взаимодействия налоговых  органов и федеральных органов  налоговой полиции при осуществлении  налогового контроля в связи с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации был установлен совместным письмом МНС России и ФСНП России. Порядок представления налоговыми органами информации по запросам судебных приставов-исполнителей был определен совместным приказом Минюста России и МНС России от 22 марта 1999 года, а порядок обмена информацией между МНС России и Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству - совместным приказом от 22 октября 1999 года.

    В связи с принятием части первой Налогового кодекса Российской Федерации приказами МНС России утверждены порядок назначения и инструкция по составлению акта выездной налоговой проверки и вынесения решения по результатам рассмотрения ее материалов.

    В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 1998 года Госналогслужба России с 1 января 1999 года преобразована в МНС России. В постановлении Правительства РФ от 27 февраля 1999 года указано, что МНС России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим выработку и проведение единой государственной налоговой политики, взимание налогов и сборов, координирующим деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам налогов и сборов в Российской Федерации, осуществляющим государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и других обязательных платежей в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды, а также за производством и оборотом спирта этилового и алкогольной продукции. Федеральным законом от 8 июля 1999 года "О налоговых органах Российской Федерации"¹ на налоговые органы была возложена еще одна функция - осуществление валютного контроля.

    Приказом Министра от 12 ноября 1999 года была создана Межрегиональная государственная инспекция МНС России по контролю за налогообложением малого бизнеса и сферы услуг, а приказом от 24 декабря 1999 года было утверждено Положение о данной инспекции.

    В 2000 году налоговые органы страны продолжают настойчиво трудиться по мобилизации доходов в бюджеты и внебюджетные фонды, а также по осуществлению других функций, возложенных Правительством РФ на МНС России.²

    На  сегодняшний день возглавляет систему  налоговых органов Федеральная налоговая служба – ФНС России. 

   1.2. Перспективы развития налоговых органов Российской Федерации. 

     Сегодня налоговые органы представляют собой  разветвленную, четко отлаженную систему. Но достигнутые результаты процесса становления и развития налоговых органов пока еще не совершенны. До тех пор, пока будет существовать уклонение от налогов, будет и необходимость дальнейшего развития и реформирования системы налоговых органов с целью повышения эффективности их работы.

     Таким образом, в ФНС РФ, управлениях и инспекциях должна постоянно вестись работа по совершенствованию налогового администрирования. Проводимые мероприятия должны быть направлены на усиление качества контрольной работы, улучшения стандартов обслуживания налогоплательщиков, создание здоровой финансово-экономической системы и улучшение предпринимательского климата в России.

     Можно определить следующие ключевые принципы планирования завтрашнего дня. Это своевременное реагирование на признаки возможного совершения налоговых правонарушений, обоснованность выбора объектов проверки, а также режим наибольшего благоприятствования для тех налогоплательщиков, которые в полном объеме исполняют налоговые обязательства.³

     В функционировании налогового органа встречается  множество и других проблем, одной из которых является прием налоговой отчетности по каналам связи или на машинных носителях. Такой метод принятия налоговой отчетности отчасти поможет решить проблему достоверности данных, но, как показывает практика, и в электронном виде можно получить налоговую декларацию, составленную с грубейшими ошибками.

     При этом важно при разработке новой  технологии налоговой работы необходимо обратить внимание на то, чтобы налоговая  работа основывалась на принципе добровольного  соблюдения налогоплательщиками своих налоговых обязательств. Также значительной остается проблема неуплаты налогов. Для ее решения необходимо обеспечить более высокую вероятность обнаружения фактов уклонения. Это может быть достигнуто за счет следующих рекомендаций. ФНС РФ в целях противодействия неуплате налогов необходимо:

     1) вести тщательную работу по  анализу существующих схем ухода  от уплаты налогов, используя  для этого информацию от внешних  источников (МВД РФ, ГИБДД, таможни,  банки и т.д.);

     2) привлекать к контрольной работе  банки: сформировать единую базу данных по счетам, открываемым в банках, с целью оперативного выставления налоговыми органами инкассовых поручений должникам;

     3) повышение качественных характеристик  контрольной работы: для этого  необходимо продолжить автоматизацию  камерального контроля, делая акцент на косвенных индикаторах налоговой базы;

     4) создать списки легальных и  нелегальных схем увода прибыли  от налогообложения и доказать  судам, что неплательщики используют  эти схемы умышленно;

     5) формировать базу данных по  налогоплательщикам группы повышенного риска и делать акцент в контрольной работе именно на таких плательщиках и др.

     В настоящее время проводится реформирование структуры и функций налоговых  органов с целью повышения  эффективности результатов их работы. Поэтому особого внимания заслуживает определение наиболее действенных форм и методов налогового контроля, значительно повышающих объем налоговых поступлений в бюджетную систему России.

     Основной  формой налогового контроля являются налоговые проверки, которые позволяют наиболее полно проследить за своевременностью, полнотой и правильностью выполнения налогоплательщиком своих обязанностей. Остальные формы налогового контроля используются в качестве вспомогательных методов выявления налоговых правонарушений или могут применяться для сбора доказательств по выводам, которые содержатся в акте проверки. Налоговый контроль усиливается сегодня за счет: увеличения числа углубленных камеральных налоговых проверок и повышения их результативности.

     С вступлением в силу с 1 января 2007г. изменений налогового законодательства можно будет говорить о новой идеологии и концепции выездных налоговых проверок. Эта концепция реализована в Регламенте планирования и подготовки выездных проверок, который утвержден в 2006г. Документ предусматривает использование всего комплекса процедур, обеспечивающих углубленное изучение информации о налогоплательщике уже на стадии формирования плана проверок. При этом основной акцент сделан на информационно-аналитическое обеспечение и тщательный предпроверочный анализ.⁴

     Новый Регламент (в отличие от действующих  методических указаний) обозначит основные направления работы налогового инспектора и детализирует его действия вплоть до проведения выездной налоговой проверки. Этот документ поможет проверяющему принимать квалифицированные и обоснованные решения. ФНС РФ добивается того, чтобы инспекторы не слепо следовали инструкциям, а оценивали ситуацию комплексно, проявляли творческий подход. То есть были готовы самостоятельно принимать такие решения, основанные на действующем законодательстве РФ, которые были бы однозначно поняты и налогоплательщиком, и органами государственной власти, и всем обществом. Поэтому особое внимание ФНС РФ будет уделять процедурам досудебного урегулирования споров с налогоплательщиками. ФНС РФ называет это налоговым аудитом. Тем более что новые подразделения налогового аудита уже включились в работу и показали первые положительные результаты в области досудебного урегулирования налоговых споров.

     Еще один важный момент – в перспективе  необходимо уйти от практики проверок по отдельным налогам. Комплексные проверки, когда в поле зрения проверяющих попадают все налоги сразу, гораздо эффективнее.⁵

     Итак, налоговым органам следует увеличить  практику использования автоматизированной камеральной проверки, т.к. это, во-первых, позволяет выявить большую часть грубых нарушений налогоплательщика, влекущих начисление пени, во-вторых, дисциплинирует налогоплательщика, в-третьих, повышается результативность выездных проверок, проводимых по рекомендациям камеральных отделов инспекций, т.к. позволяет выявить те направления выездной проверки, которые могут быть наиболее эффективными с точки зрения возможных нарушений налогового законодательства.

     В связи с тем, что одна из основных схем ухода от налогов сегодня – это неправомерное возмещение НДС из бюджета, то интересным является опыт УФНС РФ по г.Москва. Очень масштабна и трудоемка работа налоговых органов, связанной с рассмотрением всех документов, подтверждающих обоснованность применения ставки 0 % и налоговых вычетов по НДС. Обработать вручную все подтверждающие документы по всем плательщикам НДС зачастую просто нереально.

     Следующая задача для налоговых инспекций  – перспективное совершенствование  процедуры выездных налоговых проверок. Большого внимания требует внедрение в практику налоговых органов автоматизированных систем сопровождения выездных налоговых проверок. Позитивный опыт такой работы имеется в отдельных регионах РФ - используемая в этих регионах программа позволяет на основе данных налоговой отчётности и учётных регистров организации выявлять сферы возможных налоговых правонарушений, определять потенциальный размер доначислений, и, следовательно, концентрировать внимание проверяющих на соответствующих направлениях проведения проверки.

     Итак, для совершенствования и развития налоговых органов очевидными в ближайшей перспективе являются следующие мероприятия.

     Совершенствование налогового администрирования таким  образом, чтобы способствовать увеличению числа налогоплательщиков, исполняющих  обязанности перед государством согласно закону, и соответственно снижению числа тех, кто исполняет свои обязанности по уплате налогов не своевременно или вовсе стремится от них уйти. Речь не идет о какой-то единовременной акции или кампании. В данном направлении ИФНС должна работать планомерно, должен быть разработан комплекс специальных мер. Но особый акцент должен быть сделан на улучшение качества контрольной работы налоговых органов и установление партнерских взаимоотношений с налогоплательщиками.

     Следующие, это внедрение и развитие механизма досудебного урегулирования налоговых споров. С одной стороны, процедуры досудебного урегулирования споров позволяют более тщательно рассматривать возражения налогоплательщиков, с другой — помогают им избежать дополнительных расходов на судебное разбирательство.

     Также необходимо привлекать как можно  большее число налогоплательщиков к переходу на электронное представление  отчетности. В частности, для такой  категории плательщиков планируется  в ряде инспекций уже в текущем 2006 году предоставлять бесплатные дополнительные услуги по каналам связи. Налогоплательщикам-организациям желательно полностью перейти на представление налоговых деклараций, бухгалтерской отчетности и иных документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов, в электронном виде по ТКС. Для этого необходимо обеспечить юридическую значимость документов, передаваемых от налогоплательщика в налоговый орган и обратно, а также совместимость бухгалтерских программ с программами передачи данных налоговой отчетности. Юридическую значимость документооборота обеспечивает законодательно закрепленная электронно-цифровая подпись. Весь комплекс работ по подключению налогоплательщиков к системе сдачи отчетности в электронном виде выполняют специализированные операторы связи, сертифицированные ФНС России. Они обеспечивают гарантированную соответствующими лицензиями защищенность передаваемых налогоплательщиками сведений, составляющих коммерческую и налоговую тайну и т.д. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава II. Виды налоговых органов и правовые основы их деятельности.