Общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправ

Оглавление

Библиография………………………………………………………………………45

Введение

Актуальность исследования теоретических и законотворческих проблем дифференциации уголовной ответственности за преступления против       государственной       власти,       интересов государственной      службы      и      службы      в      органах     местного самоуправления предопределена разными

обстоятельствами, главное из которых заключается в том, что правильная и законная деятельность публичного аппарата управления является одной из основ существования государственной и других видов публичной власти. Для сегодняшней России данное суждение приобрело особое звучание и значимость, поскольку целый ряд проводимых в стране преобразований, широкое распространение как «низовой», так и элитарной коррупции привели к кризису легитимной власти: пошатнули ее авторитет, вызвали у населения недоверие к ней, подорвали веру в возможность добиться справедливости законными средствами, что обусловило появление «альтернативной» власти криминальных образований.

Динамика коррупционных преступлений в нашей стране имеет устойчивую тенденцию к росту. Так, в 1997 г. было зарегистрировано 18068 преступлений, предусмотренных гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации, в 1998 г. – 20 057, в 1999 г. – 22 908, в 2000 г. – 25 272, в 2001 г. – 264632. Проблема коррупции уже «перешагнула» национальные границы и является одной из самых острых проблем современности. О степени озабоченности мирового сообщества данной проблемой свидетельствует выработка фундаментальных международных документов о борьбе с коррупцией, примером чего являются Конвенция Совета Европы 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция ООН против коррупции, принятая в 2003 г1.

Несмотря на общепризнанность международного характера коррупции,

следует констатировать, что средства борьбы с ней и с другими преступлениями должностных лиц остаются преимущественно национальными. Не последнюю роль среди них играют меры уголовно- правового характера. С одной стороны, круг норм, запрещающих соответствующие деяния, на протяжении многих десятилетий остается практически стабильным. С другой - вступивший в силу УК РФ и последующие его изменения несколько иначе решили вопросы ответственности за должностные преступления: появились новые основные составы и квалифицирующие признаки, изменены санкции.

Проблемы общего учения о должностных преступлениях издавна привлекали пристальное внимание криминалистов не только раннего этапа развития советской государственности, но и в поздние периоды ее развития. Научные исследования прошлых лет внесли весомый вклад в развитие учения о должностных преступлениях, заложили основы концепции противодействия коррупции, однако далеко не полностью исчерпали существующие дискуссионные проблемы в рассматриваемой области2. Происшедшие ныне изменения в законодательстве, новые тенденции в политике, экономике, судебной практике, проблемы применения ранее неизвестных норм об уголовной ответственности за должностные преступления также требуют к себе пристального внимания как со стороны науки, так и практики.

В современных условиях настоятельно необходима научная оценка общественной опасности должностных преступлений, отдельных ее видов, глубокий анализ основных признаков и элементов состава должностного преступления. Не разработаны в достаточной степени и происшедшие изменения в различных отраслях права, в том числе и уголовного, касающиеся правового положения субъектов должностных преступлений, содержания общественных отношений, существующих в сфере организации и деятельности органов власти и их представителей.

Объект исследования составляют отношения, возникающие в деятельности по реализации уголовного закона в сфере борьбы с преступлениями, ответственность за которые установлена статьями, включенными в главу 30 УК РФ, именуемую «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».      Предметом исследования нормы, содержащие составы должностных преступлений действующего отечественного уголовного права; научная литература по исследуемой теме, а также современная практика применения рассматриваемых правовых норм.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является

анализ действующего уголовного законодательства об ответственности за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления РФ.

Для ее достижения поставлены следующие задачи:

- разграничение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления между собой и отграничение их от смежных составов преступлений;

- проведение сквозь призму правотворческих и правоприменительных проблем юридического анализа основных составов преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ, их квалифицирующих признаков;

-уточнение общего понятия должностных преступлений в условиях изменившейся социальной практики;

- выяснение специфики определения объекта и субъекта должностных преступлений с учетом современной уголовной политики.    Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, уголовное законодательство и иные отрасли российского права, указы Президента Российской Федерации, постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации по вопросам, возникающими у судов по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий, материалы судебной практики Владимирского областного суда по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий.

Методологической основой исследования послужил диалектический

метод, который является общенаучным методом познания. В работе применялись также частнонаучные методы: исторический, логико-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др.

Глава 1. Общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

1.1.Объект и субъекты преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

УК 1996 г. принципиально изменил существовавшую в прежнем уголовном законодательстве регламентацию ответственности за должностные преступления. Сложившееся в условиях тоталитаризма и командно-административной системы управления полное огосударствление всех сторон экономической и общественной жизни определяло понимание должностных преступлений как деяний, нарушающих нормальную деятельность государственного и общественного аппарата управления, субъектами которых могли быть управленческие работники практически всех существовавших в обществе структур, за исключением религиозных организаций и объединений.

 Коренная перестройка экономической  и политической систем общества  в Российской Федерации в 90-х  годах, возникновение многоукладной экономики, появление многочисленных коммерческих организаций, основанных на различной форме собственности, процесс демократизации, связанный, в частности, с появлением политических партий и общественных объединений различной ориентации, снятие налета государственности с профсоюзов и других общественных организаций определили необходимость пересмотра понятий должностного (служебного) преступления и должностного лица. Следствием этого явилось появление в УК РФ 1996 г. двух самостоятельных глав: "Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях" (гл. 23) и "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" (гл. 30). К числу преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления отнесены:

 -злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285);

 -нецелевое расходование бюджетных средств  (ст. 285.1.);

-нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст.285.2.);

-внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений (ст.285.3.);

-превышение должностных полномочий (ст. 286);

 -неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа (ст. 286.1.);

-отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287);

 -присвоение полномочий должностного лица (ст. 288);

 -незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289);

 -получение взятки (ст. 290);

 -дача взятки (ст. 291);

-посредничество во взяточничестве (ст.291.1.);

-служебный подлог (ст. 292);

 -незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст.292.1.);

-халатность (ст. 293)3.

  Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Служба в органах местного самоуправления (в городах, районах, поселках и т.д.) - это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления на муниципальной должности по исполнению полномочий этих органов на решение вопросов местного значения. Интересы государственной и муниципальной службы заключаются прежде всего в четком, полном и своевременном выполнении задач публичного управления, стоящих соответственно перед каждым государственным органом и органом местного самоуправления. При этом служащие этих органов должны в своей деятельности строго руководствоваться Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными актами и должностными инструкциями. Они обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина4.

  Вооруженные силы РФ, другие войска и воинские формирования действуют на основании Федерального закона от 31 мая 1996г. № 61- ФЗ «Об обороне»5.

Таким образом, основным объектом преступлений, включенных в гл. 30 УК, является нормальная деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также аппарата управления в Вооруженных Силах, других войсках (внутренние, пограничные, железнодорожные и т.д.) и воинских формированиях Российской Федерации по выполнению стоящих перед ними задач. Помимо этого основного объекта указанные преступления в зависимости от конкретных обстоятельств совершения имеют дополнительный объект и способны причинить физический вред гражданам, имущественный ущерб гражданам, коммерческим и иным организациям, серьезно нарушить конституционные и иные права граждан, причинить другой вред интересам общества и государства.

 Второй отличительной чертой  преступлений против государственной  власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является то, что они совершаются специальными субъектами, т.е. самими работниками государственных или муниципальных органов, государственных или муниципальных учреждений, военнослужащими, наделенными публичной властью определенными полномочиями и использующими эти полномочия в преступной деятельности. В большинстве составов преступлений, включенных в гл. 30, таким субъектом является должностное лицо. В то же время в примеч. 4 к ст. 285 сказано, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями, ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления несут государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц. Таких преступлений два: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292).

  Согласно примеч. 1 к ст. 285 должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Таким образом, закон очень четко выделяет две группы граждан, подпадающих под понятие должностного лица. Первую из них составляют лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти.

  Содержание понятия представителя власти, применительно ко всем случаям использования этого понятия в статьях УК РФ, раскрыто в примечании к ст. 318 УК: представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Более полное и удачное разъяснение понятия представителя власти содержится в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", согласно которому к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности. Деятельность представителя власти строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его служебном подчинении, зависимости. Многие представители власти вообще не имеют подчиненных им по службе лиц, но обладают властными полномочиями по отношению к широкому, неопределенному кругу граждан (например, следователь, налоговый инспектор, сотрудники милиции и т.д.)6.

 Представители власти выполняют  функции федеральной государственной  власти (законодательной, исполнительной, судебной), государственной власти  субъектов Федерации, а также  властные полномочия органов местного самоуправления.

 Законодательную власть осуществляют  депутаты представительных органов  государственной власти соответствующего  уровня (Федерации и субъектов  Федерации). В муниципальных образованиях "законодательную" власть также  осуществляют депутаты представительного органа местного самоуправления.

  Исполнительную власть представляют Правительство РФ и правительство субъектов Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, руководители органов местного самоуправления (главы муниципальных образований, иные выборные должностные лица местного самоуправления), а также оперативные работники тех властных структур, правоохранительных и контролирующих органов, которые осуществляют надзор за исполнением законов, поддержанием общественного порядка, ведут борьбу с преступностью, обеспечивают государственную, радиационную, пожарную и иную безопасность и т.п.

  Судебная власть осуществляется судьями Конституционного суда РФ, федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов всех уровней, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировыми судьями.

  Представителями власти являются также руководители, аудиторы и инспекторы Счетной палаты.

  Технические работники и неоперативный состав, работающий в органах законодательной и исполнительной власти, прокурорско-следственных, судебных, иных контролирующих и надзирающих органах (начальники канцелярий, хозяйственных и юридических отделов, бухгалтеры, секретари, референты, консультанты и т.п.), не могут признаваться представителями власти, хотя некоторые из них являются должностными лицами, но уже по другому основанию.

  В числе лиц, выполняющих функции представителей власти временно или по специальному полномочию, можно назвать присяжных заседателей в судах, различных представителей общественности, официально в соответствии с законодательством привлекаемых к осуществлению властных полномочий по борьбе с преступностью или выполняющих различные надзорные функции, и др. Пленум Верховного Суда РФ в названном выше Постановлении отнес к числу представителей власти также военнослужащих при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями.

 Вторая группа должностных  лиц характеризуется наличием  у них организационно-распорядительных  или административно-хозяйственных  функций непосредственно в самих  государственных органах, органах  местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Необходимо четко отграничивать государственные и муниципальные учреждения от государственных и муниципальных унитарных предприятий, являющихся коммерческими организациями. Работники, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях, не признаются должностными лицами и не могут нести ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Директор муниципального унитарного предприятия, осуществляющего в нем управленческие функции, как указала судебная коллегия Верховного Суда РФ по делу Э., не относится к должностным лицам, указанным в примечании к ст. 285 УК 7.

Организационно-распорядительные функции связаны с управлением людьми, а административно-хозяйственные - с распоряжением и управлением имуществом. Поэтому всякий работник государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, служащий Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, который имеет в своем служебном подчинении других людей, руководит их деятельностью, направляет и организует их работу (службу), является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных обязанностей. Соответственно, лица, распоряжающиеся и управляющие в названных органах, учреждениях и войсках имуществом, материальными ценностями, учитывающие выполненную работу, начисляющие вознаграждение за труд и т.п., - должностные лица, выполняющие административно-хозяйственные функции. Таким образом, не всякий государственный служащий и служащий органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений является должностным лицом.

 Применительно к работникам  государственных и муниципальных  учреждений важным критерием  для отнесения их к категории  должностных лиц является обладание  правом совершать по службе  юридически значимые действия, способные порождать, изменять или прекращать правовые отношения, т.е. имеющие организационно-распорядительный характер. Следовательно, должностным лицом необходимо признавать субъекта, который имеет право выдавать от имени государственного или муниципального учреждения официальные документы, подтверждающие определенный юридический факт, и тем самым как-то организовывать, направлять поведение других лиц, для которых этот акт (документ) имеет юридическую силу. Поэтому, в частности, должностным лицом является нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе8.

  Специалисты государственных или муниципальных учреждений, выполняющие сугубо профессиональные или технические обязанности, не являются должностными лицами. Однако если наряду или в связи с осуществлением этих обязанностей на данных специалистов в установленном порядке возложено исполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения они несут ответственность как должностные лица (например, врач - за злоупотребление полномочиями, связанными с направлением на госпитализацию, выдачей листков нетрудоспособности, оформлением других документов, участием в работе ВТЭК, призывных комиссий; преподаватель - за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии). Так, в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ по делу К., являвшегося преподавателем государственного университета, который за взятки ставил зачеты и оценки за экзамены без самой процедуры их приема, было отмечено, что преподаватель "в установленном законом порядке был наделен правами и обязанностями по приему и сдаче студентами экзаменов, т.е. организационно-распорядительными функциями, которыми наделены должностные лица. Неудовлетворительная сдача экзаменов влекла для студентов правовое последствие - назначение стипендии, отчисление из вуза, пересдачу экзаменов" 9.

Лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее специальные полномочия, может быть признано субъектом преступления против интересов государственной или муниципальной службы лишь при условии, если указанные обязанности или полномочия были возложены на него в установленном законом порядке правомочными на то органами или должностными лицами.

  Частное лицо, а также лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации (см. примеч. 1 к ст. 201), не может быть субъектом - исполнителем (соисполнителем) преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Однако в соответствии с ч. 4 ст. 34 вполне законным будет привлечение подобных лиц к ответственности за соучастие в таких преступлениях в качестве организатора, подстрекателя или пособника или же за участие в совершении некоторых из этих преступлений в составе организованной группы (п. "б" ч. 3 ст. 287, п. "а" ч. 4 ст. 290).

  Таким образом, преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления - это деяния, посягающие на нормальную, регламентированную законом деятельность публичного аппарата управления, совершенные служащими (должностными лицами) этого аппарата с использованием служебных полномочий, а также лицами, осуществляющими функции публичного аппарата управления по специальному поручению (полномочию).

1.2.Особенности квалификации

Помимо признаков, характеризующих объект и субъект преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, можно указать еще на некоторые обстоятельства, общие для большинства преступлений, отнесенных к этой группе.

 Как правило, эти преступления  совершаются путем активных действий  виновных лиц. Однако в некоторых  случаях (ст. 285, 287, 293) закон в качестве  формы осуществления общественно опасного посягательства на интересы нормальной деятельности публичного аппарата управления допускает и преступное бездействие, связанное с невыполнением или ненадлежащим выполнением должностным лицом лежащих на нем служебных обязанностей.

 Составы преступлений, включенных  в гл. 30, конструируются по типу  как материальных (ст. 285, 285.1, 285.2, 286, п. "в" ч. 3 ст. 287, ст. 288, 293), так и  формальных (ст. 287, 289 - 292) составов10.

 Характерным последствием в  материальных составах является существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, а в квалифицированных составах - тяжкие последствия. В самих статьях УК не предлагается никаких критериев для определения нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, общества или государства как существенного, а также критериев для отграничения существенного нарушения от тяжких последствий. Правоприменителю, таким образом, предоставляется возможность и обязанность самому произвести оценку наступивших последствий и аргументированно отнести их к одной из названных категорий последствий служебного преступления. В качестве ориентира можно воспользоваться толкованием понятий существенного вреда и тяжких последствий должностных преступлений, данным в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге"применительно к нормам УК 1960 г. Пленум подчеркнул, что существенный вред охраняемым законом правам и интересам граждан, общественным и государственным интересам может выражаться в причинении не только материального, но и иного вреда: в нарушении конституционных прав и свобод граждан, подрыве авторитета органов власти, создании помех и сбоев в их работе, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, тяжких преступлений и т.п. Тяжкие последствия усматривались, когда в результате преступления причинен такой вред, как крупные аварии, длительная остановка транспорта или производственного процесса, дезорганизация работы государственного (муниципального) органа или учреждения, нанесение материального ущерба в особо крупных размерах, причинение смерти или тяжких телесных повреждений хотя бы одному человеку и т.п11.

За одним исключением (халатность), все преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления являются умышленными. Помимо формы вины элементами составов некоторых преступлений является мотив их совершения - корыстная или иная личная заинтересованность (ст. 285 и 292).

 Общим для ряда преступлений, включенных в настоящую главу  УК, является то, что в качестве  квалифицированного вида предусмотрено совершение их лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления (ст. 285 - 287, 290).

  Согласно примеч. 2 к ст. 285, ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" 12 и Указу Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации"13 под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К ним относятся, в частности, Президент РФ, председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, федеральные министры, Генеральный прокурор РФ, председатель Счетной палаты, судьи, аудиторы Счетной палаты, секретарь Совета безопасности, председатель Центрального банка РФ и др.

Под лицами, занимающими государственные должности субъектов РФ, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (президенты республик, губернаторы или другие главы субъектов Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты представительных органов субъектов Федерации, члены правительства и др.).

  Глава органа местного самоуправления - должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

  Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления необходимо отличать от служебных правонарушений (проступков), влекущих лишь дисциплинарную, административную или материальную ответственность. Отличие между преступлениями и проступками по службе проводится по степени общественной опасности, критерием которой в первую очередь является тяжесть наступивших последствий от служебного правонарушения, а также некоторые иные указанные в статьях УК обстоятельства.