Организационно-экономические механизмы на всех уровнях системы образования

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Инновационный социально  ориентированный тип развития экономики  в России предполагает расширение конкурентного  потенциала страны и наращивание  ее сравнительных преимуществ в  науке, образовании и высоких технологиях. В этих условиях образовательная политика становится одним из важных инструментов инновационного развития страны, обеспечения ее конкурентоспособности. Конкурентоспособность российской системы образования может быть достигнута путем реализации стратегий повышения качества образовательных услуг, эффективности использования бюджетных средств, востребованности образовательных услуг на международном рынке.

Одним из основных направлений  бюджетной реформы, осуществляемой в последние годы в России, являются реструктуризация и оптимизация сети существующих бюджетных учреждений с целью повышения качества государственных и муниципальных услуг, приспособления учреждений к эффективной работе, что и обуславливает актуальность выбранной темы курсовой работы.¹

Законом N 83-ФЗ определены следующие пути обеспечения качества предоставляемых услуг:

- изменение механизмов  финансового обеспечения БУ с  расширенным объемом прав: с финансирования по смете на субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания;

- предоставление права  БУ заниматься приносящей доход  деятельностью с поступлением  доходов в распоряжение учреждений;

- расширение прав БУ  по распоряжению закрепленным за ним имуществом;

- повышение прозрачности  деятельности учреждений (требование  публикации многих документов, в  том числе устава, государственных  заданий и т.д.).²

Предметом исследования является финансы учреждений в сфере общего образования, начального, среднего и высшего профессионального образования.

С этой целью необходимо решить следующие задачи:

-представить организационно-экономические  механизмы на всех уровнях  системы образования;

-изучить нормативно-правовую  базу  в сфере образования;

-провести анализ  структур финансовой службы учреждений образования

-рассмотреть процесс   бюджетирование и анализ расходов  в бюджетных образовательных  учреждениях

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Организационно-экономические  механизмы на всех уровнях  системы образования.

 

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 N 1662-р, определена стратегия развития различных сфер, в том числе и образования. Необходимым условием формирования инновационной экономики является модернизация системы образования, становящейся основой динамичного экономического роста и социального развития общества, фактором благополучия граждан и безопасности страны. Обновление организационно-экономических механизмов на всех уровнях системы образования обеспечит ее соответствие перспективным тенденциям экономического развития и общественным потребностям, повысит практическую ориентацию отрасли, ее инвестиционную привлекательность.³

По мере реализации Концепции долгосрочного развития, осуществления институциональных преобразований, обеспечивающих повышение эффективности расходования бюджетных средств в сфере образования, текущие расходы на образование возрастут. Это потребует обеспечить рост доли расходов на образование в ВВП. Так, общие расходы на образование возрастут с 4,8% ВВП в 2007 - 2008 гг. до 7% ВВП в 2020 г.

Как известно, организацию финансовой деятельности государственного учреждения должны осуществлять следующие структуры: планово-финансовый отдел, бухгалтерия, юридический отдел, отдел внутреннего аудита (контрольно-ревизионный отдел, служба экономической безопасности) и другие подразделения.

 

 

2. Нормативно-правовая база  в сфере образования

 

Изучение системы государственного управления образованием приобретает в настоящее время особую актуальность. Объясняется это тем, что в настоящее время в Российской Федерации проводятся сразу две крупномасштабные реформы, напрямую затрагивающие данную проблему - административная реформа и реформа образования.

Обе реформы проходят непросто, порой  даже противоречиво, что позволяет  в ряде случаев говорить о сильном  противодействии осуществляемым преобразованиям  и даже о начале контрреформ по отдельным направлениям.

Российская модель управления образованием обусловлена особенностями государственного устройства России - федеративным характером отношений между центром и регионами, а также выведением местного самоуправления за пределы государственного аппарата.

С одной стороны, концепция управления образованием учитывает наличие трех самостоятельных и взаимосвязанных уровней - федерального, регионального и местного, а с другой стороны, она предполагает организацию взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти и четкого распределения полномочий между органами публичной администрации, представленными в сфере образования.⁴

Законодательной основой разграничения  полномочий в сфере образования  между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями являются:

-Закон РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (статьи 28 - 38);

-Федеральный закон от 22 августа  1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском  профессиональном образовании"  (статьи 24, 26);

-Федеральный закон от 6 октября  2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 15, 15.1, 16, 16.1 и др.).

-Разграничение компетенции по  вопросам образования между Российской  Федерацией, субъектами Российской  Федерацией и муниципальными  образованиями, проведенное в  упомянутых законодательных актах,  производно от норм Конституции  РФ закрепленных в статьях 71 - 73, 130, 132, 133.

В соответствии с пунктом "е" статьи 72 Конституции РФ общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В Законе РФ "Об образовании" законодатель уточнил, какие вопросы, относящиеся к образованию, находятся в ведении Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием. В статье 28 этого Закона содержится закрытый (исчерпывающий) список, включающий около тридцати направлений деятельности государства, составляющих компетенцию Российской Федерации в сфере образования. Перечень направлений федеральных органов государственной власти в сфере высшего и послевузовского образования уточняется и дополняется законодателем в статье 24 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".⁵

 

 

 

 

3. Структура финансовой службы учреждений образования.

 

Эффективная работа финансового  блока образовательного учреждения - это четко работающая система  планирования и бюджетирования, своевременное  проведение платежей, получение запланированных доходов. Однако универсальной структуры финансовой службы не существует - слишком отличаются учреждения образования и по масштабам деятельности, и по источникам финансирования. Тем не менее есть общие черты и закономерности, поскольку задачи, которые решают разные финансовые службы, во многом схожи.

В основные задачи финансовой службы входит:

- управление активами, проведение платежей и сбор  средств;

-финансовое прогнозирование и бюджетирование, контроль над исполнением финансовых планов;

- ведение всех видов учета;

- формирование внутренней (управленческой) отчетности;

- подготовка внешней  (бухгалтерской, налоговой) отчетности.

То есть под контролем  финансовой службы находится оплата счетов, выплата зарплат и стипендий. Ее сотрудники занимаются подготовкой отчетов об исполнении смет доходов и расходов, разработкой финансовых планов, анализируют планы инвестиций, проводят работу по привлечению негосударственных источников финансирования и грантов. Кроме того, специалисты службы должны отслеживать, соответствуют ли финансовые операции и внешняя отчетность нормам действующего законодательства.⁶

Деятельность финансовой службы образовательного учреждения имеет  свою специфику. Во-первых, поступления  из внебюджетных источников финансирования очень неравномерны, что требует повышенного внимания при организации бюджетирования. Во-вторых, из-за наличия нескольких центров прибыли (факультетов) и многочисленных центров затрат (кафедр и подразделений НИЧ) необходим высокий уровень управленческого учета. А ведь при этом обязательно еще вести раздельный учет расходов, финансируемых за счет бюджетов различных уровней, и расходов от ведения платной образовательной деятельности. Часто в учебном заведении суммы, поступившие на оплату обучения, делятся на централизованные внебюджетные средства и внебюджетные средства образовательных подразделений. В этом случае нужно вести бухгалтерский и управленческий учет, принимая во внимание такое разделение. Финансовая служба должна на регулярной основе, а также по отдельным запросам предоставлять руководителям подразделений их "бюджетную позицию" - справку о фактическом выполнении доходных частей бюджета и смет расходов в разрезе бюджетных и внебюджетных источников финансирования.

Очень важна работа по сбору платы за обучение. Обычно она поступает два раза в год, до начала семестра. Финансовая служба совместно с учебно-методическим управлением разрабатывает положение о платных образовательных услугах, в котором детально прописывает процедуру сбора платы, рассматривает предельные сроки задолженности, возможности получения скидок и отсрочек.

Другой важный участок  организации управленческого учета - обеспечение руководства необходимой  информацией, в том числе различными прогнозами. Для этого необходимо располагать данными по структуре себестоимости доходной части бюджета. Это позволит давать, например, прогнозы о том, что "если вместо 30 студентов определенной специальности будет принято 40 студентов, плата за электроэнергию возрастет на 15 процентов".⁷

Структура финансовой службы образовательного учреждения должна отвечать целому ряду требований.

Во-первых, функции ее подразделений не должны дублироваться. Это позволит оперативно обрабатывать информацию и сократить время  на ее проверку. Кроме того, необходимо правильно распределить полномочия и ответственность: каждый отвечает за собственный участок. Создание на факультетах "мини-бухгалтерий" в большинстве случаев оказывается экономически неоправданным. Например, используя современные компьютерные программы кадровой службы и расчета заработной платы, один работник централизованной бухгалтерии может начислить зарплату нескольким сотням преподавателей и работникам обслуживающего персонала, а также стипендию студентам, подготовив при этом все необходимые платежные документы. Причем сделает при этом меньше ошибок, чем несколько расчетчиков в отдельных подразделениях.

Во-вторых, во внутренней документации должны быть четко прописаны  учетные и отчетные процедуры. Их основное назначение - установить правила  ведения учетов, сроки подготовки управленческих отчетов и ответственных за них. Должны быть указаны и варианты замещения ответственных сотрудников.

В-третьих, очень важно  ограничить количество прямых подчиненных. Прямой выход на руководителя более  чем 6 - 7 его сотрудников - повод для  организации дополнительных подразделений.

В-четвертых, необходимо предусмотреть оперативное взаимодействие финансовой службы с другими подразделениями  компании. При подготовке многих документов и отчетов не обойтись без полной информации по вузам. Например, учебно-методическое управление располагает данными о количестве студентов и расписании работы преподавателей. Все подразделения ведут табели учета рабочего времени. Эти и многие другие проблемы можно решить, разработав внутреннее Положение о взаимодействии подразделений по представлению необходимой информации в финансовый отдел.

Наконец, очень важно  обеспечить полноту выполнения задач  финансовым отделом. Например, сбор платы  за обучение не рекомендуется доверять деканатам факультетов. Оптимальным  будет оприходование полученных средств в централизованной бухгалтерии, где данные заносят в систему учета без промедления.⁸

В числе первых надо решить вопрос о подчинении главного бухгалтера. Действующие нормативные документы  по организации бухгалтерского учета  направлены на подотчетность главного бухгалтера непосредственно первому лицу учреждения. В то же время не подконтрольность главного бухгалтера финансовому директору может привести к созданию в отделе двух "центров власти" с соответствующим снижением управляемости. Возможно два варианта действий. Первый - передать проректору по экономике право второй подписи на финансовых документах с сохранением в штатном расписании руководителя бухгалтерского отдела, ответственного за подготовку бухгалтерской и налоговой отчетности. При этом проректор по экономике несет полную административную и уголовную ответственность за подготовку внешней отчетности и за сохранность денежных средств. А ответственность руководителя бухгалтерского отдела, не имеющего права первой подписи, реализуется лишь в рамках трудового контракта.

Второй вариант - подчинить главного бухгалтера ректору в вопросах налоговой  и бухгалтерской отчетности, а  проректору по экономике - во всем, что  касается подготовки и представления  внутренней отчетности. На наш взгляд, такой вариант предпочтительнее.

Все остальные отделы финансовой службы должны быть подчинены непосредственно  проректору по экономике.

Рассмотрим структуру финансовой службы образовательного учреждения на примере (см. рисунок 1).

Проректор по экономике подчиняется непосредственно ректору. Проректор определяет финансовую стратегию образовательного учреждения, информирует руководителей подразделений об их "бюджетной позиции", контролирует выполнение бюджетов доходов и смет расходов. В его обязанности входит утверждение финансовых процедур, координация бюджетных процессов и управленческий учет.

Кроме того, проректор разрабатывает  и представляет на утверждение ректора  и ученого совета должностные  оклады профессорско-преподавательского состава и обслуживающего персонала.

Главный бухгалтер определяет учетную  политику. Он руководит составлением налоговой и бухгалтерской отчетности, подчиняясь в этом ректору, а проректору по экономике - в вопросах подготовки и представления внутренней отчетности.

Кратко остановимся на некоторых  подразделениях финансовой службы.

В рамках структуры финансового  отдела рекомендуется использовать ряд подразделений, редко применяющихся  в отечественной практике.

В первую очередь, это служба внутреннего  аудита и финансового контроля. Служба внутреннего аудита контролирует ведение учета хозяйственных операций, инвентаризации активов и пассивов, подготовку отчетности, а также занимается аудитом подразделений. Служба финансового контроля анализирует полноту выполнения бюджетов, целевое использование выделенных средств и предоставляет соответствующие рекомендации. Обе службы подчиняются проректору по экономике.

Выделенный в отдельное подразделение  отдел закупок обеспечивает максимальную эффективность потраченных университетом средств. Здесь разрабатывают все внутренние процедуры, касающиеся закупок - начиная от форм заявок на приобретение и заканчивая правильным отражением в учете оприходования товаров, материалов и услуг. Представители отдела также контролируют отражение в учете списания активов.

Отдел оплат обеспечивает своевременность  и аккуратность проведения запланированных  и утвержденных выплат на основании  заявок, оформленных отделом закупок. Ведет учет всех банковских операций, проверяет исполнение бюджета денежных средств (Cash Flow).

Отдел работы со студентами отвечает за своевременность и полноту  поступления средств за платные  образовательные услуги и за начисление студентам стипендий. Руководит  созданной при образовательном  учреждении кассой взаимопомощи студентам (КВС). При необходимости помогает учащимся получить кредиты и займы на оплату образования. А также ведает распределением гуманитарной помощи и отражает в системе учета денежные поступления от студентов.⁹

 

 

                            ┌──────────────┐

                    ┌───────┤    Ректор    │

                    │       │              │

                    │       └──────┬───────┘

                    │              │

                    │       ┌──────┴───────┐

                    │  .....│  Проректор   │

                    │  .    │ по экономике  ├────────┬─────────────┐

                    │  .    └──────┬───────┘        │             │

                    │  .           │                │             │

                    │  .    ┌──────┴───────┐        │             │

                    │  .    │     Зам.     │  ┌─────┴────┐  ┌─────┴────┐

                    │  .    │  проректора  │  │Внутренний│  │Финансовый│

                    │  .    │ по экономике  │  │   аудит  │   │ контроль │

                    │  .    └──────┬───────┘  └──────────┘  └──────────┘

                    │  .           ├────────────────┬─────────────┬─────┐

              ┌─────┴────┐  ┌──────┴───────┐  ┌─────┴────┐  ┌─────┴────┐│

              │ Главный  │  │     Отдел    │  │ Бюджетный│  │Работа со ││

              │бухгалтер │  │    закупок   │  │   отдел  │   │студентами││

              └─────┬────┘  └──────────────┘  └──────────┘  └──────────┘│

      ┌─────────────┼──────┬─────────┐               ┌───────────────┬──┘

┌─────┴─────┐ ┌─────┴────┐ │ ┌───────┴──────┐  ┌─────┴──────┐  ┌─────┴────────┐

│Подготовка │  │Заработная│ │ │     Отдел    │  │Внебюджетные│  │Управленческий│

│отчетности │  │  плата   │ │ │     оплат    │  │ разработки │  │     учет     │

└───────────┘ └──────────┘ │ └──────────────┘  └────────────┘  └──────────────┘

      ┌─────────────┬──────┴─────────┐

┌─────┴─────┐ ┌─────┴────┐   ┌───────┴──────┐

│   Учет    │ │   Учет   │   │  Подотчетные │

│ основных  │ │материалов│   │     лица     │

│  средств  │ └──────────┘   └──────────────┘

└───────────┘

 

Рис.1 Структура  финансовой службы образовательного учреждения

 

 

Работники отдела внебюджетных разработок контролируют поступление, расход и отражение в учете  средств от заказчиков, спонсоров  за научные исследования и разработки, которые ведутся всеми подразделениями. И следят за финансированием контрактных работ.

Бюджетный отдел (преобразованный  из планового) занимается подготовкой  бюджетов и прогнозов. Сотрудники собирают и обрабатывают информацию о выполнении бюджетов доходов и смет расходов по всем подразделениям.

И хотя, как было сказано вначале, универсального рецепта не существует, при создании структуры финансовой службы порекомендуем придерживаться основных принципов, рассмотренных  выше.

 

4.  Бюджетирование и анализ расходов в бюджетных образовательных учреждениях

 

В бюджетных организациях на сегодняшний день используются две  модели финансового управления.

Первая, затратная, модель основана на детальном контроле и  управлении расходами. Эта модель, известная  как сметное финансирование, - "управление бюджетными ресурсами". В ней приоритет отдается контролю затрат бюджетополучателей с помощью системы целевого финансирования и контроля бюджетных ассигнований в разрезе экономической классификации расходов. Предполагается, что при полном финансировании в соответствии с бюджетной росписью результаты заложены уже при распределении бюджетных ресурсов.

Вторая модель финансирования, ориентированная на управление результатами, основана на прямой взаимосвязи "средства - результат" даже на уровне получателей бюджетных средств. По данной модели финансирования выделяются средства в рамках программно-целевого метода. Результатом в данном случае является конкретное исполнение цели, ради которой денежные средства были выделены.

 

 

┌─────────────┐                                         ┌───────────────┐

│    модель   │                                         │               │

│  затратная  ├────┐                               ┌────┤     модель    │

│ ("управление├──┐ │   ┌─                    ─┐    │ ┌──┤  "средства -  │

│  бюджетными │  │ │   │   результативность   │    │ │  │   результат"  │

│ ресурсами") │  │ │   │  и эффективность     │    │ │  │               │

└─────────────┘  │ │   │ по степени обобщения  │    │ │  └───────────────┘

                 │ │   └─                    ─┘    │ │

┌─────────────┐  │ │                               │ │  ┌───────────────┐

│             │/└┘ │                               │ └┘\│   от каждого │

│   заложена  │\┌──┘                               └──┐/│   получателя  │

│  на уровне  │                                         │   бюджетных   │

│   отрасли   │                                         │    средств    │

│ как системы  ├────┐                               ┌────┤  как единицы  │

│             ├──┐ │                               │ ┌──┤   бюджетного  │

│             │  │ │  ┌─                       ─┐  │ │  │    процесса   │

└─────────────┘  │ │  │сравнимость показателей, │  │ │  └───────────────┘

                 │ │  │    расчет стоимости     │  │ │

                 │ │  │   единицы продукции,    │  │ │  ┌───────────────┐

                 │ │  │       работ,  услуг      │  │ │  │   отсутствие  │

                 │ │  └─                       ─┘  │ │  │  базы данных  │

┌─────────────┐  │ │                               │ │  │  для создания │

│             │/└┘ │                               │ └┘\│   сравнимых   │

│             │\┌──┘                               └──┐/│ показателей │

│             │                                         └──────┬──┬─────┘

│   большая   │                                                │  │

│   степень   │                                               ─┘  └─

│ обобщенности│                                               \    /

│      и      │                                                \  /

│усредненности│            ┌─          ─┐                       \/

│             │/└───────┐┌┐│            │┌┐┌─────────┘\┌──────────────────┐

│             │ затраты ││││ управление ││││результаты │    отсутствие    │

│             │\┌───────┘└┘│            │└┘└─────────┐/│регламентированной│

└─────────────┘            └─          ─┘              │ базы формирования│

                                                       │    затратности   │

                                                       │единицы продукции,│

                                                       │   работ (услуг)  │

                                                       └──────────────────┘

 

Рис. 2  Системы финансирования с точки зрения управления

 

Для определения эффективности  деятельности учреждения недостаточно знать, что результат получен. Он есть как при первой системе финансирования, так и при второй. Важно дать оценку эффективности полученного результата. Оценка эффективности предполагает по своей сути наличие базы сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одного учреждения с другим и т.п.), а также регламентированной базы формирования затратности единицы продукции, работ (услуг) (рисунок 2).

На сегодняшний день экономической базы формирования сравнимых  показателей нет, существует лишь укрупненная  база формирования затрат учреждения, основанная на принципе совокупного покрытия затрат.

Для решения подобных задач необходимо создание управленческого  учета в системе данных бухгалтерского учета учреждений бюджетной сферы  как на уровне получателей государственных  средств, так и на уровне федерального агентства по образованию.

Управленческий учет - это не что иное, как система  информационной поддержки управления.

Система управленческого  учета определяет:

- объекты финансового  учета, их подчинение в системе  управленческого учета;

- структуру пользователей  информации (уровни, объем получаемых данных, периодичность);

- общую структуру данных, предполагаемых к сбору в разрабатываемой  системе управленческого учета;

- требования к набору  ключевых показателей, предполагаемых  для использования оценки деятельности  учреждения;

- ключевые показатели  для оценки эффективности и  мониторинга финансово-хозяйственной  деятельности каждого объекта  управленческого учета;

- формы и сроки представления  управленческой отчетности, удовлетворяющей  требованиям различных пользователей  (руководство учреждения, учредители и т.п.);

- методику анализа  финансово-хозяйственной деятельности;

- схему и процедуры  принятия бюджетов на следующий  период.¹⁰

Система управленческого  учета в наибольшей степени выполнит свои задачи, если будет основана на данных бухгалтерского учета и отчетности. К сожалению, на сегодняшний день эта задача осложнена слишком узким кругом показателей бухгалтерской отчетности (таблица 1).