Организационно-правовые формы обеспечения рационального использования и охраны земель

 

ФГБОУ ВПО «Оренбургский Государственный Аграрный Университет»

 

 

 

 

 

 

Кафедра земельного и трудового права

 

 

 

 

 

 

 

 

Курсовая  работа

 

по дисциплине «Земельное право»

 

на тему: «Организационно-правовые формы обеспечения рационального использования и охраны земель».

 

 

 

 

 

 

Выполнил:

студент дневного отделения

3 курса 2 ГП группы

юридического факультета

Сатывалдеев Ахмет Серккалеевич

 

Научный руководитель:

Поставная Н. П.

 

 

 

 

 

 

                                         Оренбург, 2012 г.

Содержание:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Регулирование важнейших общественных отношений, в том числе и земельных, осуществляется с помощью различных правовых институтов и норм, организационно-правового, экономического, идеологического и иных механизмов.

На данный момент очень актуальной является тема - организационно-правовых форм обеспечения рационального использования и охраны земель. Поскольку именно организационно-правовые формы обеспечения включают в себя ряд мероприятий правового характера, направленных на улучшение качественного состояния земель, предотвращение их загрязнения, истощения, нерационального использования. Особую значимость эти вопросы приобрели в связи с резким ухудшением экологического состояния земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, непрерывным сокращением плодородных земель, и эти процессы характерны для большинства областей РФ.

     Провести комплексный анализ организационно-правовых форм обеспечения рационального использования и охраны земель, рассмотреть основные виды организационно-правовых форм, их реализацию, выявить пробелы или недостатки в регулировании вопроса, связанного с рациональным использованием земли и её охраны, является целью моей курсовой работы.

Основные задачи курсовой работы:

– определение содержания понятия «организационно-правовых форм обеспечения рационального использования и охраны земель»;

– рассмотрение видов организационно-правовых форм обеспечения рационального использования и охраны земель;

– определение содержания понятия «контроля за использованием и охраной земель»;

– характеристика наблюдения за состоянием земель;

– рассмотрение и анализ ведения государственного кадастра недвижимости.

Объект исследования – общественные отношения, возникающие  в связи с рациональным использованием земель и её охраны, эффективность реализации программ, поставленных государством.

Практическую  основу исследования составили нормативные  правовые акты Российской Федерации и отдельных субъектов Федерации, посвященные вопросам регулирования земельных отношений и имеющие своей непосредственной целью обеспечение рационального использования и охраны земель; практические материалы правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления земельным фондом; судебная практика разрешения земельных споров; материалы периодической печати.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Понятие и виды организационно-правовых форм обеспечения рационального использования и охраны земель

Рациональное использование земель является главной задачей российского  земельного законодательства¹.

Определение понятия рационального  использования земель содержится в  государственном стандарте², который не является законом, да и само определение чрезвычайно абстрактно, чтобы его использовать в правоприменительной практике. В частности, оно закреплено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами».

Бесхозяйственное использование  земель означает такое ведение хозяйства, при котором не соблюдаются общепринятые требования к рациональному использованию земель либо не выполняются задачи нормативного регулирования хозяйственной деятельности.

Это определение позволяет  лишь уловить дух рациональности, но этого мало для правовой сферы, нуждающейся в точных и недвусмысленных  определениях.                     

Определенное уточнение  внесло гражданское законодательство, закрепив в ст. 285 ГК параметры оснований  лишения прав на земельный участок вследствие нерационального его использования и отнеся к ним три критерия: нецелевое использование; использование, приведшее к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель, и использование, приведшее к значительному ухудшению экологической обстановки.    

В результате этого конкретизируются три параметра, составляющие понятие  рационального использования земель: не ухудшение плодородия

и экологической обстановки, соблюдение цели использования.

Однако этих критериев  явно недостаточно для формулирования понятия рационального использования  земель, которое должно учитывать  не только плодородие и экологическую обстановку, но и другие параметры земли. Например, соблюдение норм отвода земель под линейные сооружения, которые установлены специальными нормативными актами.

Практически любое явление, предмет или объект материального  мира имеет две основные стороны: количественную и качественную. С этих позиций и должны определяться критерии рационального использования земель.

Правовое обеспечение  той или иной цели предполагает системное  обеспечение ее реализации необходимыми правовыми средствами, позволяющими реально достичь поставленной задачи. Например, для обеспечения целевого использования земель существует в российском законодательстве такой комплекс правовых мер, как запрещение приступать к пользованию земельным участком до отвода его в натуре на местности; право государственного контроля путем свободного доступа на земельный участок сотрудников государственного контроля за использованием земель; наличие таких мер ответственности, как лишение земельного участка за нецелевое использование его с одновременным привлечением к ответственности и т.д. Все эти правовые средства в комплексном взаимодействии осуществляют предотвращение и пресечение отступлений от целевого использования земли, а значит, и обеспечивают соблюдение этого целевого использования.

Организационно-правовые формы обеспечения включают в себя ряд мероприятий правового характера, направленных на улучшение качественного состояния земель, предотвращение их загрязнения, истощения, нерационального использования ³.

Основные виды организационно-правовых форм отражены в законодательстве, среди них выделяют:

Земельный контроль;

Земельный кадастр;

Мониторинг за состоянием земель;

Нормирование;

Стандартизация и др.

Мониторинг - система  наблюдений за состоянием земель. Составной  частью государственного мониторинга земель является мониторинг плодородия почв, мониторинг мелиорированных земель. Государственный мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным.

Целями мониторинга являются оценка, прогнозирование и разработка рекомендаций и вариантов управленческих решений, необходимых и достаточных для обеспечения управления состоянием земель. Мониторинг включает в себя: сбор информации о состоянии земель в РФ, ее обработку и хранение; непрерывное наблюдение за состоянием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Наряду с мониторингом, важное место среди организационно-правовых форм обеспечения занимают учет и  контроль за состоянием земель. Контроль за использованием и охраной земель представляет собой проверку компетентными органами соблюдения предприятиями, организациями, гражданами, должностными лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель. Законодательно выделяется государственный, муниципальный, общественный и производственный контроль. Земельный контроль осуществляется за: соблюдением земельного законодательства, требований по использованию и охране земель; соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без документов, удостоверяющих право на землю; соблюдением порядка переуступки права пользования землей; предоставлением достоверных сведений о состоянии земель; использованием земель по целевому назначению и в других случаях, предусмотренных законодательством. Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Земельный кадастр - это систематизированный  свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости⁴.

В государственный земельный  кадастр включается информация о  субъектах прав на земельные участки. Ведение государственного земельного кадастра осуществляется на основе принципов: открытости составляющих его сведений, единства системы и технологии ведения кадастра на территории РФ, непрерывность внесения изменяющихся характеристик земельных участков, учет земельных участков, их целевого назначения и разрешенного использования. Под ведением государственного земельного кадастра понимаются проводимые по единой методике последовательные действия по сбору, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках, а также предоставление сведений о земельных участках пользователям государственного земельного кадастра. Государственный кадастровый учет представляет собой основу ведения государственного земельного кадастра и включает следующие действия: проверку представленных заявителем документов; составление описания земельного участка в Едином государственном реестре земель; присвоение кадастрового номера участку; изготовление его кадастрового плана; формирование кадастрового дела земельного участка. Заключительным шагом ведения государственного земельного кадастра является государственная кадастровая оценка земель, которая проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что правовое обеспечение рационального  использования земель представляет собой сложный комплекс правовых средств, системное использование  которых позволяет достичь решения  задачи рационального использования земель.

Требование же рационального  использования земель является главной  задачей земельно-правового регулирования, достижению которой посвящена практически  каждая норма российского земельного права. В каждой норме, в том числе  и не относящейся к земельному законодательству, содержатся положения, способствующие решению данной задачи: наследственные правоотношения, сделки с недвижимостью, предпринимательская деятельность и т.д. содержат прямые или косвенные положения по рациональному использованию земель.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Понятие и содержание контроля за использованием и охраной земель

Глава XII Земельного кодекса РФ (далее - Кодекс) оперирует понятием земельный  контроль, содержание которого, как  следует из названия этой главы, составляет контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель. По правилам ст. 71, 72 и 73 Кодекса должны осуществляться четыре вида земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный и производственный контроль.

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

В соответствии с п. 1 ст. 71 Кодекса  специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

С учетом того, как определен в  ст. 2 Кодекса состав собственно земельного законодательства (Земельный кодекс, федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы субъектов  Российской Федерации), можно утверждать, что не все нормы земельного права содержатся в актах земельного законодательства. В то же время должен быть обеспечен государственный контроль за правильной реализацией норм земельного права, содержащихся в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, не входящих в систему земельного законодательства, а также в правовых актах Президента и Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Охрана и использование земель должны осуществляться в соответствии с нормами земельного права, содержащимися как в земельном законодательстве, так и в других правовых актах⁵. Контроль за деятельностью в данной сфере на практике выражается в проверке соответствия такой деятельности требованиям правовых норм, установленных в актах разного уровня. Кроме того, именно земельное законодательство регулирует земельные отношения, то есть отношения в области использования и охраны земель. Поэтому понятие земельного контроля, использованное в новом Кодексе, представляется не до конца логически выверенным.

Предметом государственного земельного контроля являются проверка деятельности организаций, их руководителей, должностных  лиц и граждан, участвующих в  отношениях по охране и использованию земель, с целью определения соответствия этой деятельности требованиям правовых норм, регулирующих земельные отношения.

Осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель до недавнего времени было возложено  на Федеральную службу земельного кадастра России (Росземкадастра). Однако данный орган прекратил свое существование на основании постановления Правительства РФ от 19.08.2004 г. N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости".

Указанным постановлением установлено, что государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (далее - Агентство).

В соответствии с п. 1, 2, 4 Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости указанное Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю. Агентство находится в ведении Минэкономразвития РФ.

Агентство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Кроме того, в соответствии с постановлениями  Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной  службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" и от 30.06.2004 г. N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" соответствующие функции по осуществлению государственного земельного контроля возложены также на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ (п. 2 ст. 71 Кодекса). Согласно буквальному толкованию данного положения осуществление государственного земельного контроля подчиняется правилам, установленным в законодательстве федерального уровня.

После введения в действие Земельного Кодекса порядок проведения указанного контроля определялся Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 г. N 689. Данное Положение о государственном земельном контроле устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами (далее - специально уполномоченные органы). Специально уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Плановые проверки в отношении  каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года. Внеплановые  проверки проводятся:

- для проверки исполнения предписаний  об устранении ранее выявленных  нарушений земельного законодательства;

- в случае обнаружения государственными  инспекторами по использованию  и охране земель достаточных  данных, указывающих на наличие  земельных правонарушений, или получения  от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости разрабатывает по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждает в установленном порядке нормативные, инструктивно - методические и другие документы по вопросам организации и проведения государственного земельного контроля.

Общественный контроль за использованием и охраной земель осуществляется общественными объединениями и общественными инспекторами,  назначаемыми специально  уполномоченными органами  государственной власти по контролю за использованием и                                             охраной земель из числа лиц,  знающих земельное законодательство и имеющих опыт работы в области охраны окружающей природной среды.  На предприятиях, в учреждениях и  организациях проводится производственный контроль за использованием и охраной земель⁶.

Производственный контроль  за использованием и охраной земель в  той  или иной  отрасли хозяйства обычно   осуществляют их должностные лица.  Так же строится контроль и в земледелии, поскольку должностные лица всегда заинтересованы в культурном ведении сельскохозяйственного производства.  Тем не менее, этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основным причинам: - руководители хозяйств обременены многими другими заботами,  поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам охраны плодородия почв,  соблюдению  других  требований земельного законодательства по рациональному и  эффективному  использованию  угодий внутрихозяйственными  подразделениями  и отдельными исполнителями сельскохозяйственных работ; - с другой стороны,  некоторые руководители сознательно или бессознательно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производства  по  сравнению  с перспективными задачами. Это,  безусловно,  не может не ослаблять их контрольных функций  в отношении земель. В некоторых хозяйствах работают штатные землеустроители. В свое время их больше занимали дела,  связанные с приусадебными земельными участками.  Ныне,  в результате выделения крестьянских (фермерских) хозяйств, важное значение приобретает составление экономически и экологически обоснованных  проектов  земельного  устройства  таких хозяйств,  а также контроль за соблюдением ими норм  земельного  законодательства.  В ряде хозяйств имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных  устройств,  а также полезащитных лесонасаждений:  гидротехники, агролесомелиораторы,  агрономы-экологи и др. Например, специалистов  гидротехников-мелиораторов  имеют многие хозяйства на Кубани,  занятые рисосеянием. Названные специалисты,  отвечая за правильную эксплуатацию гидротехнических сооружений,  уделяют внимание также их ремонту и вообще рабочему состоянию.  Это, несомненно, способствует сохранности и  работоспособности  соответствующих сооружений,  а вместе с тем правильному режиму орошения и осушения земель.  Указания таких специалистов  обычно являются  обязательными  для  всех  работников  данного сельскохозяйственного предприятия.  Опытом  организации внутрихозяйственной  охраны  плодородия  сельскохозяйственных угодий следовало бы воспользоваться,  чтобы рекомендовать колхозам,  совхозам и другим хозяйствам выделять авторитетных специалистов,  способных наблюдать за тем, как используется земля. Такой специалист должен получить определенный статус,  с тем чтобы он  мог детально  знакомиться с планами и проектами хозяйства, контролировать работу исполнителей,  выносить на обсуждение  вопросы,  которые  требуют  решения  руководства и(или) коллектива хозяйства.  По-видимому, такую работу следует сочетать с контролем за состоянием и рациональным использованием других природных  ресурсов  (естественной растительности, вод, дикой фауны). Наличие в хозяйствах подобных специалистов  должно  облегчить  деятельность инспекторов государственных контрольных органов,  которым при письменных сношениях и посещениях хозяйств  в  ряде случаев удобнее иметь дело с информированными специалистами,  чем с руководителями  хозяйств.

 

3. Наблюдение за состоянием земель

Государственный мониторинг земель представляет собой систему  наблюдений за состоянием земель, его  объектами являются все земли  в Российской Федерации. В ст. 67 ЗК даются определение, цели и классификация мониторинга земель. Мониторинг (от лат. monitor – предостерегающий, наблюдающий, впередсмотрящий) призван выполнять базовую, связующую роль всех других мониторингов и кадастров природных ресурсов⁷.

Целями мониторинга являются:

- своевременное выявление  изменений состояния земель, их  оценка; прогноз, предотвращение  и устранение последствий негативных  процессов на земле, выработка  рекомендаций, совершенствование и  внедрение новых методов дистанционного  зондирования, технических средств и технологий мониторинга земель;

- информационное обеспечение  ведения государственного земельного  кадастра, землеустройства, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного  муниципального управления земельными ресурсам;

- обеспечение граждан  информацией о состоянии окружающей  среды в частности состояния  земель.

В соответствии с Положением об осуществлении государственного мониторинга земель (утв. постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 №846) мониторинг земель включает непрерывное наблюдение за использованием земель в соответствии с их категориями и целевым назначением (предусмотренным в ст. 7 и 8 ЗК). Принципами мониторинга земель являются:

- достоверность и точность  данных, их соответствие фактическому состоянию  использованию земельных ресурсов;

- единство методов  и технологий, согласованность ведения  мониторинга земель, его экономичность  и эффективность;

- взаимная совместимость  и сопоставимость разнородных  данных, централизованное руководство по единой методике в масштабе России;

- наглядность и доступность  сведений, за исключением информации, составляющей государственную или  коммерческую тайну.

Согласно ст. 16 Федерального закона от 16.07.1998 №101-ФЗ «О государственном  регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и ст. 21 Закона о мелиорации государственный мониторинг земель включает мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения и мониторинг мелиорированных земель.

В состав мониторинга земель входят систематические наблюдения (съемки, обследования, изыскания) за их состоянием, выявление изменений, а также оценка:

- состояния землепользований, угодий, полей, участков;

- процессов изменения  плодородия почв (опустынивание,  развитие водной и ветровой эрозии, потеря гумуса, ухудшение структуры почв, заболачивание и засоление), зарастания и закустаривания сельскохозяйственных угодий, загрязнения земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами;

- состояния береговых  линий рек, морей, озер, заливов,  водохранилищ, лиманов, гидротехнических  сооружений;

- процессов, вызванных  образованием оврагов, оползнями,  селевыми потоками, землетрясениями, карстовыми, криогенными и другими явлениями;

- состояния земель населённых пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, навозохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.

К методам и способам ведения мониторинга земель можно  отнести как натуральные наблюдения (экспедиционные, стационарные, комплексные, фоновые, дистанционные), так и использование  автоматизированной информационной системы, включающей информационно-поисковую систему, систему обработки данных, систему комплексной интерпретации данных, прогнозно-диагностическую систему и систему управления.

Информация о состоянии  земельных ресурсов субъектов РФ оформляется в виде отчётов, научных прогнозов, докладов и публикуется в периодических изданиях⁸.

В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства  Российской Федерации Минсельхоз России организует учет и проведение мониторинга  мелиорированных земель.

Мониторинг земель является частью мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), под которым в соответствии с Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утв. постановлением Правительства РФ от 31.03.2003 №177, понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

4. Понятие, содержание и порядок ведения государственного кадастра недвижимости

Государственный кадастровый учет земельных участков — это систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в РФ, их кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В кадастровый учет земельных участков включается информация о субъектах прав на земельные участки. ⁹.