Особенности федеральной службы

1.1 Особенности  федеральной службы

Президентом РФ установлено, что федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной  сфере деятельности, а также специальные  функции в области обороны, государственной  безопасности, защиты и охраны Государственной  границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

При этом под функциями  по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных  Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми  актами общеобязательных правил поведения; выдаче органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного  вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Федеральные службы в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Структура федеральных органов  исполнительной власти (термин конституционного права) представляет собой перечень всех федеральных органов исполнительной власти с 21 мая 2012 г.

Утверждается Президентом  Российской Федерации по предложению  Председателя Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г.

Утверждается с 1994 г. при  каждой смене Правительства (в период работы Правительства одного состава  в нее вносятся изменения).

Структура федеральных органов  исполнительной власти, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

- Министерство внутренних дел Российской Федерации

- Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

- Министерство иностранных дел Российской Федерации

-  Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству

- Министерство обороны Российской Федерации

- Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству

- Федеральная служба по техническому и экспортному контролю

- Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств

- Федеральное агентство специального строительства

- Министерство юстиции Российской Федерации

- Федеральная служба исполнения наказаний

- Федеральная служба судебных приставов

- Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)

- Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)

- Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)

- Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)

- Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)

- Федеральная служба по финансовому мониторингу (федеральная служба)

- Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

- Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

2. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

- Министерство здравоохранения Российской Федерации

- Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения

- Федеральное медико-биологическое агентство

- Министерство культуры Российской Федерации

- Федеральное архивное агентство

- Федеральное агентство по туризму

- Министерство образования и науки Российской Федерации

- Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки

- Федеральное агентство по делам молодёжи

- Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

- Федеральное агентство водных ресурсов

- Федеральное агентство лесного хозяйства

- Федеральное агентство по недропользованию

- Министерство промышленности и торговли Российской Федерации

- Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

- Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока

- Министерство регионального развития Российской Федерации

- Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству

- Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации

- Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций

- Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям

- Федеральное агентство связи

- Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

- Федеральное агентство по рыболовству

- Министерство спорта Российской Федерации

- Министерство транспорта Российской Федерации

- Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

- Федеральное агентство воздушного транспорта

- Федеральное дорожное агентство

- Федеральное агентство железнодорожного транспорта

- Федеральное агентство морского и речного транспорта

- Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации

- Федеральная служба по труду и занятости

- Министерство финансов Российской Федерации

- Федеральная налоговая служба

- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

- Федеральное казначейство (федеральная служба)

- Министерство экономического развития Российской Федерации

- Федеральная служба по аккредитации

- Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии

- Федеральная служба по интеллектуальной собственности

- Федеральное агентство по государственным резервам

- Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

- Министерство энергетики Российской Федерации

3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации

- Федеральная антимонопольная служба

- Федеральная служба государственной статистики

- Федеральная служба по оборонному заказу

- Федеральная миграционная служба

- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

- Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка

- Федеральная таможенная служба

- Федеральная служба по тарифам

- Федеральная служба по финансовым рынкам

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

- Федеральное космическое агентство

- Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации¹

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Административно-правовой  статус федерального органа

Одной из важнейших задач  становления российской государственности  является создание оптимальной модели государственного управления, обеспечивающей эффективное исполнение государственных  функций, развитие и укрепление демократических, федеративных, социальных и правовых основ государства, высокие темпы  экономического роста и общественного  развития.

В этой связи особое внимание уделяется административной реформе, которая по своим масштабам и  значимости занимает одно из ведущих  мест в общем контексте модернизации Российского государства. Проведение данной реформы охватывает решение  сложной и многогранной задачи совершенствования  организации и деятельности исполнительной ветви власти путем отказа от избыточных государственных функций, ликвидации излишних управленческих звеньев, построения обновленной системы федеральных  органов исполнительной власти; завершения процесса передачи части государственных  функций на региональный и местный  уровень; гармонизации публичных и  частных интересов во взаимоотношениях государства и гражданского общества, а также повышения открытости и доступности власти для граждан.

Многое здесь уже сделано. Изменена организационная структура  Правительства РФ, ликвидирована  часть избыточных государственных  функций федеральных органов  исполнительной власти, перестроена  система и структура данных органов  на основе перераспределения функций  между ними; приняты меры к правовому  обеспечению административных процедур и административных регламентов  в деятельности федеральных органов  исполнительной власти, а также к  повышению качества и доступности  оказываемых ими государственных  услуг и разграничению полномочий между различными уровнями власти.

Однако при всей значимости и масштабности предпринятых мер, следует  все же признать, что это только начало пути, главные достижения которого затронули пока лишь федеральный  уровень, выразившись, прежде всего, в  реорганизации федеральных органов  исполнительной власти, проведенной  в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г., 15 февраля, 24 сентября 2007 г., 12 мая, 7 октября, 25 декабря 2008 г., 22 июня 2009 г., 22 июня 2010 г.), установившем трехзвенную систему данных органов, состоящую из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, выделенных по функциональному признаку.

В соответствии с основной концепцией реформирования системы  федеральных органов исполнительной власти, реализованной в упомянутом выше акте, федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции  по контролю и надзору в установленной  сфере деятельности, а также специальные  функции в области обороны, государственной  безопасности, защиты и охраны государственной  границы Российской Федерации, борьбы с преступностью и общественной безопасности.

Для реализации указанных  функций они наделяются весьма широкими и значительными по содержанию полномочиями, сущность которых выражается в проведении проверок деятельности юридических  и физических лиц (осуществлении  государственной регистрации, выдачи официальных документов, разрешающих  заниматься определенным видом деятельности и реализации) и осуществлении  других мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений  действующего законодательства и применение к виновным мер административной ответственности. Кроме того, общими для федеральных служб, равно как и для иных федеральных органов исполнительной власти, являются полномочия, связанные с получением необходимых сведений, привлечением организаций и ученых для проработки вопросов, относящихся к их ведению, созданием совещательных и экспертных органов. В остальном компетенционная характеристика этих органов имеет существенные различия, обусловленные тем, в чьем непосредственном подчинении - Президента РФ, Правительства РФ или федерального министерства - они находятся.

Так, для многих федеральных  служб, находящихся в ведении  Президента РФ и осуществляющих специальные  функции в области обороны, государственной  безопасности, защиты и охраны государственной  границы, общественной безопасности и  борьбы с преступностью, характерны не только контрольно-надзорные, но и  нормотворческие функции и полномочия. Например, в Положении о Федеральной  службе по контролю за оборотом наркотиков установлено, что она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.²

Среди иных федеральных служб, руководство деятельностью которыми осуществляет Президент РФ, нормотворческой  деятельностью занимаются также  находящиеся в его непосредственном подчинении Федеральная служба охраны, Государственная фельдъегерская служба, ФСБ России и Федеральная служба по военно-техническому и экспортному  контролю, подведомственная Минобороны России.

Правовое регулирование  в установленной сфере деятельности осуществляют все федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ. Так, в  Положении о Федеральной антимонопольной  службе закреплено, что она вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке  финансовых услуг, деятельности субъектов  естественных монополий и рекламы. При этом в разделе о полномочиях  Службы приводится перечень таких актов. Вместе с тем их правовые формы  в нем не определены. Более того, в данном Положении вообще ничего не говорится о том, что руководитель Службы вправе принимать нормативные  решения. В принципе такой подход характерен для всех положений о  федеральных службах, занимающихся правотворческой деятельностью  и находящихся в непосредственном ведении Правительства РФ.

Иную позицию по этому  вопросу занял Президент РФ. С  одной стороны, ни в одном утвержденном им положении о федеральных службах  не приводится даже примерный перечень нормативных правовых актов, издаваемых этими органами, а с другой - в  каждом таком положении имеется  общая формулировка о том, что  их руководители вправе принимать таковые.

В сложившейся ситуации решение  проблемы оформления нормативных правовых актов федеральных служб, наделенных правотворческими полномочиями (как  тех, руководство которыми осуществляет Президент РФ, так и тех, которые  подчинены непосредственно Правительству  РФ), переносится в регламенты данных органов, имея в виду, что по многим федеральным службам они уже  приняты. Но и здесь единства не наблюдается. Например, в Регламенте Федеральной  службы по техническому и экспортному  контролю, находящейся в ведении  Минобороны России, установлено, что  она издает нормативные правовые акты в виде приказов, положений, правил и инструкций. При этом указывается, что положениями регламентируются системно связанные между собой  правила по вопросам компетенции  службы, правилами - нормы и требования, обязательные для исполнения, а инструкциями - порядок применения положений законодательных и иных нормативных правовых актов или порядок осуществления определенной деятельности³.

Абсолютно иной подход к  решению данного вопроса прослеживается в регламентах федеральных служб, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Фактически все  они являются типовыми и вводят единую организационно-правовую форму нормативных  правовых актов, издаваемых этими органами, - приказ.

Подводя некоторые итоги, отметим, что отсутствие в действующем  законодательстве единообразных форм нормативных правовых актов федеральных  служб не может быть признано обоснованным. Поэтому вполне правомерно говорить о необходимости дальнейшего  совершенствования правовой основы деятельности данных органов.

Одна из особенностей правового  статуса федеральных служб, находящихся  в ведении федеральных министерств, необходимо подчеркнуть, что они  не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной  сфере деятельности и в пределах своей компетенции могут издавать только индивидуальные правовые акты. Вместе с тем следует иметь  в виду, что ограничение их нормотворческих  полномочий не распространяется на полномочия руководителей данных органов по управлению имуществом, закрепленным за федеральными службами на праве  оперативного управления, решению кадровых и организационных вопросов, а  также по контролю за деятельностью их структурных подразделений и территориальных органов.

Однако отсутствие у большинства  федеральных служб права принимать  нормативные правовые акты в связи  с реализацией их функциональной компетенции в установленной  сфере деятельности вызывает неоднозначную  оценку. Например, Б.В. Россинский обращает внимание на то, что наличие у отдельных федеральных служб по контролю и надзору нормотворческих полномочий способствует оперативному внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, являющиеся предметом их контрольно-надзорной деятельности, поскольку в ряде случаев издаваемых ими правоприменительных актов может оказаться недостаточно для быстрого решения сложных комплексных вопросов в определенных сферах деятельности, в том числе и для устранения недостатков в своей работе, вызванных некачественным нормативным регулированием⁴. В то же время, как справедливо отмечают отдельные авторы, совмещение в одном органе, по сути, конфликтующих функций имеет и свои недостатки, главный из которых состоит в возможности данных органов принимать нормативные правовые акты, устанавливающие условия их взаимоотношений с гражданами и организациями, исходя из собственных узковедомственных интересов⁵.

В контексте анализа правового  статуса федеральных служб важно  отметить еще одно обстоятельство, которое оказывает самое непосредственное влияние на понимание и оценку эффективности деятельности этих органов. Речь идет о том, что нахождение многих федеральных служб в непосредственном ведении федеральных министерств предполагает наделение последних важными организационными, финансово-бюджетными и контрольными функциями в отношении подчиненных им федеральных служб, поэтому говорить о невмешательстве федеральных министерств в деятельность последних не приходится. На практике это обусловливает стремление федеральных министров напрямую руководить деятельностью подчиненных им органов, в том числе иметь непосредственное влияние на то, как выполняются контрольно-надзорные функции федеральными службами, при том, что сами министерства почти полностью выпадают из сферы управленческого воздействия указанных органов.

И действительно, каким образом  федеральные службы будут осуществлять контроль в отношении своих головных министерств, пресекать их незаконные действия и привлекать к административной ответственности, если находятся в  прямой зависимости от них? Очевидно, что наличие иерархической подчиненности  между данными субъектами не позволяет  им действовать независимо и в конечном счете приводит либо к объединению всех трех органов в одну ведомственную подсистему, занимающую монопольное положение в определенной сфере государственного управления, либо к конфликтам между министерствами и подчиненными им органами.

В целом за два года существования  новой системы федеральных органов  исполнительной власти отмеченный недостаток в реализации общей формулы "руководство - подчинение" применительно к  федеральным службам успел достаточно проявиться. Неудивительна поэтому  быстрая смена сценариев и  ситуаций в сфере проведения административной реформы, возникновение "откатных" движений, направленных на возвращение  к той схеме государственного управления, которая существовала ранее.

Так, согласно Указу Президента от 9 марта 2004 г. N 314 (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г., 15 февраля, 24 сентября 2007 г., 12 мая, 7 октября, 25 декабря 2008 г., 22 июня 2009 г., 22 июня 2010 г.) в его первоначальной редакции только две федеральные службы (Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по финансовым рынкам) находились в непосредственном подчинении Правительства РФ. Однако Указом Президента от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г., 22 июля, 5 сентября, 3 октября 2005 г., 11 мая, 30 июня 2006 г., 5 февраля, 12 марта, 24 сентября 2007 г., 12 мая, 25 декабря 2008 г., 22 июня, 25 августа 2010 г.) в ведение Правительства РФ были переданы еще четыре федеральные службы: по тарифам; государственной статистики; по экологическому, технологическому и атомному надзору; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

На наш взгляд, выделение  федеральных служб за рамки общей  схемы "руководство - подчинение" заслуживает позитивной оценки, так  как позволяет им эффективно осуществлять контрольно-надзорные функции и  уйти от конфликта интересов. Поэтому  в дальнейшем все федеральные  службы целесообразно было бы вывести  из подведомственности федеральных  министерств, выделив их в качестве самостоятельных органов при  Правительстве РФ.

Особое внимание следует  обратить на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб, которые составляют основное содержание их деятельности. Спектр таких полномочий, равно как  и объем самих контрольно-надзорных  действий этих органов, весьма обширен. В частности, федеральные службы вправе проводить исследования, испытания, экспертизы, анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в определенной отрасли, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов. Кроме  того, федеральные службы, находящиеся  в непосредственном ведении Правительства  РФ, наделены правом давать заключения по вопросам своей компетенции и направлять предписания, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Важное место среди  полномочий федеральных служб занимают их юрисдикционные права и обязанности, которые выражаются в применении мер административного принуждения, в том числе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административных наказаний. Очевидно, что реализация данных полномочий, и особенно привлечение к административной ответственности, связана с серьезными ограничениями прав и законных интересов граждан и организаций. Поэтому их правовое регулирование должно быть максимально четким и определенным. Однако в действительности это далеко не так.

В качестве аргумента достаточно сослаться на то, что почти ни в одном положении о федеральных  службах административно-юрисдикционные полномочия этих органов прямо не выделены. При этом в качестве общей формулы в них содержится расплывчатое указание на то, что федеральные службы вправе пресекать нарушение законодательства в установленной сфере деятельности, а также применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к их компетенции. И только в некоторых положениях о федеральных службах, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ и Правительства РФ (по техническому и экспортному контролю; судебных приставов, по контролю за оборотом наркотиков; по тарифам, по финансовым рынкам), а также в Положении о Федеральной службе по труду и занятости, подведомственной Минздравсоцразвития России, более или менее четко определено, что они рассматривают в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях.

Особого внимания требует  анализ положений о федеральных  службах, находящихся в ведении  ряда федеральных министерств, в  составе которых ранее действовали  государственные инспекции, возглавляемые  главными государственными инспекторами и имевшие свои территориальные  органы. К сожалению, об их судьбе не упомянуто ни в одном постановлении  Правительства РФ об утверждении  положения о федеральной службе, ни в самих положениях. О том, что  именно федеральным службам переданы функции упраздненных и реорганизованных органов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, можно судить пока только косвенно, анализируя отдельные распоряжения Правительства РФ.

Например, из распоряжения Правительства  РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р "О переподчинении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" следует, что территориальные органы Госторгинспекции переданы в подчинение Федеральной службе в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; отделения российской транспортной инспекции - Федеральной службе по надзору в сфере транспорта; управления и инспекции Госгортехнадзора России - Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и др.

Дела об административных правонарушениях от имени соответствующих  федеральных служб уполномочены рассматривать руководители и заместители  руководителей данных органов, их структурных  подразделений и территориальных  органов, а также иные должностные  лица, к которым в первую очередь  относятся различные государственные  инспектора. К сожалению, права этих лиц разрешать подобные дела ни в одном положении о федеральных службах не выделены.

Обращает на себя внимание и тот факт, что в положениях об этих органах, утвержденных Правительством РФ, не обозначен статус руководителей  федеральных служб как главных  государственных инспекторов РФ, имея в виду, что в большинстве  статей главы 23 КоАП РФ именно они указаны в качестве субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В виде исключения лишь в  Положении о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека закреплено, что ее руководитель является главным государственным врачом Российской Федерации. Вместе с тем в нормативных правовых актах Правительства РФ - Положениях об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора⁶, о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием недр⁷, о государственном пожарном надзоре⁸ и др. определены перечни должностных лиц, начиная с руководителей соответствующих федеральных служб, которые именуются главными государственными инспекторами, старшими государственными инспекторами и т.п., имеющими право рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствующих сферах.

Очевидно, что реальные подходы  к решению обозначенных проблем  могут быть связаны только с более  конкретной и подробной характеристикой  правового статуса данных органов  в положениях о них, которые в  перспективе должны быть построены  по единой схеме.

В этих целях предстоит  принять комплекс мер, направленных на создание действенной системы  контроля и надзора, в том числе:

- законодательно разграничить  функции и полномочия по контролю  и надзору, обеспечив их единообразное  понимание и применение в различных  нормативных правовых актах. При этом надзор предполагается сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению лабораторных испытаний, измерений, экспертиз, экзаменов, аттестации, подтверждению соответствия, сертификации и т.п., осуществляемой субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти (а впоследствии - при уполномоченных некоммерческих организациях), что, в свою очередь, потребует разработки и принятия федерального закона об аккредитации⁹;