Особенности и стимулирование труда государственных гражданских служащих

На правах рукописи

Долгиев Магомед  Муратбекович

ОСОБЕННОСТИ И  СТИМУЛИРОВАНИЕ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным

хозяйством: экономика  труда

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических  наук

Москва – 2007

Работа выполнена  на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится «___» __________ 2007 г. в ____ на заседании Диссертационного совета Д 502.006.03 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, учебный корпус, ауд. ____.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан «___»__________ 2007 г.

Ученый секретарь 

Диссертационного совета,

доктор экономических наук      А.Л. Пиддэ

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Одной из наиболее острых проблем реформирования и модернизации системы государственного управления в России является повышение эффективности труда государственных гражданских служащих. По показателям эффективности государственного управления и качества публичных услуг Россия сегодня находится в числе стран, которые имеют более низкий уровень экономического развития и человеческого потенциала. С учетом этого актуальной задачей является разработка основ совершенствования системы мотивации и стимулирования труда государственных гражданских служащих, ориентированной на повышение уровня результативности и качества их труда.

Разработка единых концептуальных основ формирования системы стимулирования труда государственных гражданских служащих тесно связана с решением проблемы идентификации их труда, что с научной и практической точек зрения может быть обосновано следующим образом:

• во-первых, идентификация труда государственных гражданских служащих позволит осуществить поиск адекватных способов повышения его эффективности на макро- и микроуровнях;

• во-вторых, решение проблемы идентификации  труда способно предопределить разработку нового подхода к рассмотрению целого ряда вопросов организации и прохождения государственной гражданской службы.

Изложенное обусловливает  актуальность комплексного, экономически ориентированного исследования труда государственных гражданских служащих на уровне его сущности, содержания, характера и формы, овладения логикой его развития. В частности, нуждается в теоретическом и методологическом обосновании вопрос об идентификации труда государственных гражданских служащих, требуется разработка критериев и алгоритма такой идентификации. С практической точки зрения, актуальной представляется разработка основ совершенствования системы стимулирования труда государственных гражданских служащих, адекватной потребностям текущего этапа развития российской государственности и, в частности, позволяющей установить зависимость между результативностью труда служащих и величиной их денежного содержания.

Степень научной  разработанности проблемы. Интерес к различным аспектам профессиональной деятельности госслужащих возник еще в далекой древности и не угасает по сей день. Так, исследование сущности и социально-экономической роли института государственной службы (системы бюрократического управления) на различных этапах его становления предпринято в работах зарубежных авторов Д.Битема, М.Вебера, Г.Гегеля, Р.Мертона и др., а также в трудах и диссертациях российских исследователей (правоведов, историков, социологов, политологов) А.С.Адамовича, Г.В.Атаманчука, Е.Г.Бабелюка, В.Н.Барышева, Д.Н.Бахраха, А.Б.Борисова, Х.А.Валеева, В.Д.Граждана, А.А.Гришковца, И.А.Калицова, Н.М.Коркунова, Е.В.Масленниковой, Д.М.Овсянко, М.В.Преснякова, Ю.М.Старилова, М.А.Сукисян и др.

Характеристика отдельных  аспектов труда государственных  гражданских служащих (кадровой политики в сфере государственного управления, профессиональной подготовки служащих, регулирования их трудовых отношений) представлена в разнообразной структуре и тематике в работах таких авторов, как Л.В.Азимова, Л.В.Аникеева, Н.И.Архипова, А.А.Деркач, А.Ф.Зубкова, Л.А.Зязина, З.Э.Исаева, М.В.Карлова, Н.И.Калашник, Н.В.Кушнирева, Ю.П.Кокин, С.П.Король, В.Г.Макушин, А.А.Никифорова, С.А.Тихонина, В.Д.Роик, Ю.А.Розенбаум, Г.Э.Слезингер, Н.Ф.Хафизова, И.А.Шентябина, Р.А.Яковлев.

Вниманием со стороны специалистов в сфере экономики пользуются прежде всего проблемы формирования эффективной системы государственного управления и экономики труда государственных служащих. Подтверждением тому служат труды по теории государственного управления и практике проведения административной реформы А.Аль-Шамби, А.Н.Ананьева, Л.А.Василенко, Н.А.Волгина, В.Е.Гимпельсона, Т.С.Емельяновой, В.П.Иванова, А.И.Казанника, В.Б.Лаптева, В.И.Лукьяненко, Б.В.Лытова, Ю.В.Омельяненко, В.Л.Романова, А.И.Турчинова, А.В.Шарова и др.

Проблемы реформирования системы стимулирования труда государственных гражданских служащих, вопросы его мотивации в условиях рынка разрабатываются такими авторами, как В.Н.Барышев, Л.И.Берестова, А.Л.Жуков, А.Ф.Зубкова, В.И.Нестеров, Б.В.Ракитский, М.И.Рогачева, Г.Э.Слезингер, Л.И.Якобсон, Р.А.Яковлев и др. Разработкой систем оплаты труда по результатам деятельности, критериев оценки эффективности и результативности труда занимаются Е.В.Белкин, Л.В.Вагина, Л.П.Храпылина и др.

Однако, несмотря на единодушную убежденность в необходимости проведения реформы системы оплаты труда госслужащих, ученые и практики не могут выработать единой позиции по многим принципиальным моментам построения системы стимулирования труда государственных гражданских служащих. Основные затруднения в этой сфере вязаны с нерешенностью двух важнейших вопросов темы: 1) идентификации труда госслужащих; и 2) определения критериев эффективности их труда. Не уделяется должного внимания разработке общей методологии построения системы стимулирования труда госслужащих, которая опиралась бы на специфику содержания, характера и форм их труда; мало исследованными остаются особенности мотивационной сферы государственных гражданских служащих, роль и значимость в ней нематериальных стимулов.

Целью представленного исследования является определение особенностей труда государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти и управления для разработки основ совершенствования системы стимулирования их труда в современных условиях России.

Основными задачами исследования являются:

1) выявление сущности  и социально-экономической значимости труда государственных гражданских служащих, определение его места и роли в составе совокупного общественного труда; выявление социально-экономических основ института государственной гражданской службы в РФ;

2) анализ генезиса и развития института государственной службы в России, определение особенности труда государственных служащих на различных этапах развития российской государственности;

3) разработка критериев  и алгоритма идентификации труда  государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти и управления на уровне его содержания, характера и формы;

4) анализ основных  концептуальных подходов к решению проблемы совершенствования системы оплаты труда государственных гражданских служащих и действующей системы стимулирования их труда;

5) развитие основ совершенствования системы материального и нематериального стимулирования труда государственных гражданских служащих, адекватной его сущности, социально-экономической значимости, содержанию, характеру и формам, а также рекомендаций по совершенствованию форм и способов нематериального стимулирования труда государственных гражданских служащих.

Объект исследования – труд государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти и управления как социально-экономический феномен.

Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе труда государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти и управления, его материального и нематериального стимулирования.

Теоретическую основу исследования составили концептуальные разработки, положения и выводы, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых-экономистов, специалистов в сфере государственного управления, социологов, правоведов, историков.

Методологической основой исследования является системный подход к труду государственных гражданских служащих как социально-экономическому феномену, а также междисциплинарный подход к исследованию государственной гражданской службы в целом.

В работе использовались общенаучные методы исследования (логического анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования и восхождения от абстрактного к конкретному, идентификации), частные методы (исторический, структурно-функционального анализа, нормативный), методы экономического анализа и социологические методы сбора и анализа данных (анкетирование).

Информационную базу исследования составили: нормативно-правовые акты (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные документы); статистические и аналитические материалы, разработки исследовательских центров, материалы СМИ, содержащие данные о состоянии государственной гражданской службы в целом, о содержании, форме и характере труда служащих в современной России; выступления и интервью официальных лиц государства, доклады, дискуссии и т.п., отражающие различные точки зрения на пути и методы совершенствования системы стимулирования труда госслужащих; данные эмпирического исследования государственных гражданских служащих, осуществленного автором в апреле 2007 г. с целью получения первичной информации о степени удовлетворенности служащих содержанием своего труда и уровнем его оплаты, о факторах, способных служить стимулом для повышения эффективности их деятельности.

Научные результаты исследования:

1. Обосновано понятие труда государственных гражданских служащих как урегулированная нормами права профессиональная деятельность лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации, по решению задач государственного управления, по правовому, организационному и документационному обеспечению выполнения этих задач, по предоставлению публичных услуг населению.

2. Доказано, что социальная значимость труда государственных служащих обусловлена его сущностью и определяется тем, что государственные гражданские служащие профессионально исполняют функции по обеспечению деятельности государственных органов (прежде всего – органов исполнительной власти), по оказанию управленческого воздействия на протекающие в обществе социально-экономические процессы. Социально-экономическая результативность труда государственных гражданских служащих определяется его способностью (в том числе за счет применения управленческих, интеллектуальных, организаторских, профессиональных и иных способностей служащих) создавать условия для поступательного развития рыночных отношений, сбалансированного развития всех субъектов рынка, повышения эффективности общественного производства в целом.

3. Выявлено, что труд государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти и управления (за исключением служащих, замещающих должности категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей) представляет собой разновидность управленческого труда, основное содержание которого составляет выполнение совокупности его функций.

Специфика формы этого труда заключается в его нормативной регламентации, зависящей от занимаемой должности государственной гражданской службы и определяемой должностным регламентом и служебным контрактом.

По своему характеру, труд государственных гражданских  служащих выступает как труд наемный, умственный (интеллектуальный), творческий, инновационный, публичный, коллективный.

4. Аргументировано, что необходимость присутствия в труде государственных гражданских служащих творческого начала, с одной стороны, и его обязательная нормативная регламентация, – с другой стороны, порождает одно из противоречий, возникающих между содержанием и формой труда рассматриваемой категории служащих. Противоречие это заключается в постоянном конфликте между необходимостью и потребностью принимать самостоятельные, иногда рискованные, решения в области государственного управления и обязанностью соблюдать формально установленные нормы должностного регламента и служебного контракта.

5. Обоснован вывод о том, что целью совершенствования системы стимулирования труда государственных гражданских служащих является повышение результативности и качества их труда и, как следствие, повышение взаимодействия государства и общества, качества предоставляемых гражданам публичных услуг, оптимизация условий роста эффективности общественного производства (который, среди прочего, достигается за счет активного использования творческого и профессионального потенциала государственных гражданских служащих).

6. Обосновано, что денежное содержание государственных гражданских служащих в современных условиях должно не только отражать отношения между ними как носителями рабочей силы и ее нанимателем (государством), но и гарантировать установление определенной зависимости между результатами профессиональной деятельности служащих и величиной их денежного содержания. Формирование системы денежного содержания этой категории служащих необходимо осуществлять в соответствии со следующими принципами:

• уровень денежного содержания государственных гражданских служащих должен обеспечивать им необходимую конкурентоспособность на рынке труда и, в частности, соответствовать уровню оплаты труда специалистов в сфере управления, занятых в частном секторе экономики;

• наиболее предпочтительной является такая схема оплаты труда государственных гражданских служащих, которая предполагает формирование суммы их денежного содержания из двух частей: а) гарантированного оклада, дифференцированного в зависимости от категории и группы должности; б) оплаты труда по результатам деятельности; при этом величина гарантированной выплаты (оклад) должна составлять не менее 50% общей величины денежного содержания.

7. Доказано, что гарантии, установленные для государственных гражданских служащих, по своей сути не являются привилегией, а образуют важную составную часть их служебного статуса. Наделение государственных служащих пакетом социальных гарантий представляет собой, с одной стороны, форму государственной компенсации за ограничения и ущемления прав, предусмотренные законодательством в отношении этой категории служащих, а с другой стороны, – способ признания социально-экономической значимости их труда, – которые способствует сглаживанию противоречий между формой и характером этого труда.

Практическая значимость. Предложенная в диссертации модель идентификации труда государственных гражданских служащих, а также разработанные на ее основе рекомендации по совершенствованию системы стимулирования их труда могут быть использованы в интересах обновления государственной политики в сфере государственного управления, оптимизации качественного состава кадров госаппарата.

Должность государственного гражданского служащего рассматривается как учрежденная в соответствии с законодательством и внесенная в реестр должностей государственной гражданской службы первичная структурная единица органа государственной власти и управления, предусматривающая присвоение классного чина лицу, ее замещающему. Объем и содержание полномочий по конкретной должности определяются должностными регламентами, утверждаемыми непосредственно в том органе государственной власти и управления, в котором учреждается данная должность.

Это определение предлагается внести в статью 8 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации».

Апробация работы и внедрение  результатов исследования

Предложенная методика идентификации труда государственных  гражданских служащих была апробирована в отношении ряда должностей государственной гражданской службы, исполняемых в федеральных органах исполнительной власти. На соответствие предложенным в работе восьми критериям идентификации были проверены, в порядке следования должностным регламентам функциональные обязанности лиц, замещающих должности государственной гражданской службы в Аппарате Президента РФ.

Основные положения  диссертации отражены в научных публикациях общим объемом 2,4 п.л.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованных источников и 4 приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы исследования, степень ее разработанности, научная новизна; определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его теоретико-методологические основы и эмпирическая база, а также теоретическое и практическое значения основных положений диссертации.

Первая глава работы – «Идентификация труда государственных гражданских служащих: сущностный, содержательный и исторический аспекты» – посвящена: определению теоретико-методологических основ решения проблемы идентификации труда государственных служащих; историческому анализу становления института государственной гражданской службы и профессиональной деятельности государственных служащих в России; выявлению содержания, характера и форм трудовой деятельности государственных гражданских служащих в современной России.

Под идентификацией труда автор понимает прием, с помощью которого устанавливается тождественность, или аналогичность объектов в случае, когда один из них известен и выступает в качестве образца или модели для сравнения. Решая проблему идентификации труда государственных гражданских служащих, автор разрабатывает теоретическую модель данного вида труда, отражающую его сущностные и содержательные характеристики, определяет критерии идентификации, т.е. критерии соотнесения любого вида деятельности с моделью труда государственных гражданских служащих с целью получения однозначного ответа на вопрос, соответствует ли она по своей сути названному виду труда. В связи с этим в работе исследованы, во-первых, сущность управленческого труда как такового, и, во-вторых, сущность и социально-экономическая значимость труда государственных гражданских служащих.

Социальную значимость государственной службы автор усматривает в том, что она, являясь важным социальным институтом любого государства, обеспечивает гармонию в отношениях между различными составляющими политической системы, прежде всего между государством и гражданским обществом. Государственная служба выступает стабилизатором политической системы страны, обеспечивает ей необходимую устойчивость. Эффективная гражданская служба служит ключевым фактором прочности государственной власти, ее авторитета и высокого динамизма. Экономическая же составляющая значимости рассматриваемого вида труда определяется его местом в системе общественного разделения труда и тем вкладом, который труд государственных гражданских служащих вносит в повышение эффективности общественного производства. Этот труд не создает потребительские ценности, не удовлетворяет индивидуально-личностные потребности, не изменяет качество материальных основ общества, но он способствует формированию определенных условий для их развития и тем самым оказывает непосредственное воздействие на характер, скорость и качество протекания социально-экономических процессов.

Автор доказывает, что социальная значимость труда государственных служащих заключается в реализации ими на профессиональной основе управленческих функций, ориентированных на обеспечение исполнения полномочий государственных органов (прежде всего – органов исполнительной власти), в выработке определенных приемов, способов и форм управленческого воздействия на протекающие в обществе социально-экономические процессы.

Проведенный анализ сущности труда государственных гражданских служащих и его социально-экономической значимости позволил дать авторское определение труда государственных гражданских служащих.

В работе показано, что исторически  труд государственных служащих прошел длительный период развития, обусловленный постепенным возрастанием потребности общества в служащих, независимых от внешних политических воздействий, а также – становлением выполнения функций государственного управления как профессии. Основной предпосылкой возникновения и развития государственной гражданской службы в России явился процесс становления российской государственности, обусловивший реализацию общественной потребности в создании особого социально-политического института государственного управления.

На основании проведенного анализа был сделан вывод о том, что на первых этапах развития российской государственности (IX–X вв.) функции государственной службы не были дифференцированы на управление и принуждение, труд служащих строился не на профессиональной, а на вассальной основе. Его реализовывали княжеские дружинники и наместники. Управленческие функции, как таковые, прорисовывались нечетко и не были оформлены нормативно. Ситуация изменилась лишь в XVIII в. (при царствовании Петра I), когда вследствие качественных и количественных изменений в содержании и характере труда госслужащих в России начали складываться профессия и специальности государственной службы, зародилась ее профессиональная культура, были разработаны технологии включения человека в профессиональную деятельность.

В современной России лица, замещающие должность категории «руководитель», в соответствии с технологическим разделением труда в аппарате государственного управления, наделены правом принятия решений, оказывающих воздействие на объект управления. Специалисты, по сравнению с руководителями, действуют в условиях более жесткой нормативно регулируемой деятельности. Эта категория государственных гражданских служащих занимается подготовкой проектов государственных решений в соответствии с общими и специфическими функциями управления.

На основании проведенного анализа должностных полномочий лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, автор заключает, что содержание их труда составляет выполнение следующих управленческих функций: организационной, распорядительной, информационно-аналитической, контролирующей, мотивационной, коммуникативной, координационной, представительской и др. Функциональную область управления у рассматриваемой категории государственных гражданских служащих, составляют процессы планирования, руководства и принятия решений. Государственный служащий не просто принимает решение, но и берет на себя ответственность за него.

Особенностью профессиональной управленческой деятельности государственных гражданских служащих, отличающей ее от управленческой деятельности в других сферах, является нормотворческая функция, состоящая в подготовке и принятии нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, а также участие в законопроектной деятельности. Подобного нельзя сказать о содержании труда государственных гражданских служащих категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей, которые по большей части заняты предоставлением государственных услуг населению либо выполнением чисто технических функций и по сути своей деятельности являются исполнителями.

Результаты анализа  труда госслужащих сведены в  табл. 1, которая служит отражением модели труда государственных гражданских  служащих, реализующих управленческие функции.

Автор выявляет, что специфика формы труда государственных гражданских служащих в современных условиях проявляется прежде всего в тесной привязке содержания и характера этого труда к понятию «должность» и определяется, таким образом, степенью его нормативной регламентации.

Анализ функциональных обязанностей государственных гражданских служащих позволил сделать вывод о том, что их труд по характеру является разновидностью умственного (интеллектуального) труда. Неотъемлемой характеристикой этого труда является присутствие в нем элементов творчества: государственный служащий находится в постоянном поиске варианта наиболее адекватного решения той или иной управленческой задачи, что является основной предпосылкой его творческого начала. Однако, данная характеристика труда государственного гражданского служащего, с одной стороны, и его обязательная нормативная регламентация, – с другой стороны, порождает одно из противоречий, возникающих между содержанием и формой труда рассматриваемой категории служащих. Противоречие это заключается в постоянном конфликте между необходимостью и потребностью принимать самостоятельные, иногда рискованные, решения в области государственного управления, и обязанностью соблюдать формально установленные нормы должностного регламента.

Таблица 1

Функциональная  насыщенность труда государственных 
гражданских служащих