Особенности наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации отдельными государственными полномочиями

Оглавление

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

1. Основные принципы работы органов местного

самоуправления в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

1. Полномочия органов местного самоуправления по

решению вопросов местного значения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6

2. Правовое регулирование полномочий органов

местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

2. Особенности наделения  органов местного 

самоуправления в Российской Федерации отдельными

государственными полномочиями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

2.1 Формы передачи органам местного самоуправления

государственных полномочий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

2.2 Порядок наделения органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18

2.3 Реализация органами  местного самоуправления 

отдельных государственных полномочий в сфере социального

обслуживания на примере Удмуртской республики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Список источников и литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  35

Введение

самоуправление

Для России тематика наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации государственными полномочиями, изучение проблем теории и практики, является одной из актуальных правовых проблем. Более того, исследования в данной области, на мой взгляд, представляются политически и социально целесообразными даже исходя из необходимости урегулирования споров о компетенции, достаточно часто возникающих между органами местного самоуправления и различными государственными органами в процессе их деятельности. Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и, в этом качестве, составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти.

В настоящее время совершенствование основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти - одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, во многом обеспечивающим устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому недостатки и проблемы в формировании и работе органов местного самоуправления могут негативным образом отразиться на состоянии всего общества.

Объектом исследования данной курсовой работы является общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм российского законодательства, регулирующего наделение органов местного самоуправления в Российской Федерации отдельными государственными полномочиями.

Предметом исследования данной курсовой работы являются: нормативно-правовой материал (международные договоры, действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты государства - предшественника, правовые акты муниципальных властных структур, а также законодательные акты зарубежных государств), иные источники права (например, договоры о делегировании полномочий, заключаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления)

Теоретической основой для исследования стали работы российских ученых в области муниципального права, а именно: О. Е. Кутафина, И. Г. Мачульской, А. А. Подсумковой, Н. В. Постового, Е. С. Шугриной и других авторов.

Целью данной курсовой работы является изучение действующей в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, выявление проблем теории и практики наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации государственными полномочиями на федеральном или региональном уровне, различных изъянов и пробелов в их правовом регулировании, общественные отношения, возникающие в процессе реализации как норм правовых актов различного уровня, изданных с целью регулирования данной области.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

• Определить содержание основных понятий, составляющих предмет данной курсовой работы;
• Рассмотреть полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
• Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления;
• Особенности наделения органов местного самоуправления в РФ отдельными государственными полномочиями.

Предложение путей разрешения проблем связанных с отдельными государственными полномочиями, которыми наделены, или не могут быть наделены органы местного самоуправления, и полномочиями по решению вопросов местного самоуправления;

В качестве научно-познавательных инструментов и приемов использованы общенаучные методы, такие, как системный, логический, исторический, сравнительный, прогностический, а также, методы анализа и синтеза и другие.

1. Основные принципы работы органов местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом.

Термин «местное самоуправление» впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.

До Конституции РФ 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление в современной России – сложное многоаспектное социальное явление. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Так как местное самоуправление является одним из способов реализации публичной власти в Российской Федерации, оно функционирует на основе определенных конституционных принципов, характерных только для системы местного самоуправления, позволяющие говорить о ее единстве и уникальности: самостоятельности и ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством и юридическими лицами. Под самостоятельностью в Российском законодательстве понимается, во-первых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании, которое предусматривает, что органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти. Во-вторых, население любого муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления. В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность. Она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности. Финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.

В процессе реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами данных видов власти, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

Вопросы местного значения выражаются в конкретных функциях органов местного самоуправления. Функции – это основные направления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления по осуществлению конкретных целей и задач; это комплекс однородных работ, направленный на достижение цели органа или его структурного подразделения. Функции местного самоуправления определяют его основные, наиболее важные направления деятельности, носят комплексный, собирательный характер. Содержание каждой функции местного самоуправления складывается из совокупности однородных направлений деятельности, объединяясь в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют.

В функциях местного самоуправления выражается его сущность, та роль, которую органы местного самоуправления играют при решении вопросов местного значения, удовлетворении потребностей населения и повышения качества его жизни, а также развитии муниципального образования. Применительно к органам публичной власти предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Предметы ведения муниципального образования – сферы общественной жизни, в которых действуют органы местного самоуправления и в которых они юридически компетентны.

Необходимым условием создания и функционирования муниципальных властных органов является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, т.е. компетенцией, которая представляет собой определенную совокупность юридически закрепленных полномочий, предоставленных органу или должностному лицу местного самоуправления для осуществления своих функций.

В свою очередь, под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права за органами и должностными лицами местного самоуправления определенный комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Следовательно, можно утверждать, что полномочия являются составной частью понятия «компетенция», включающего также предметы ведения, т.е. сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган. Полномочия органов местного самоуправления включают в себя два вида:

• собственные полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
• отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться дополнительно.

Юридический термин «полномочия» также тесно связано с понятием «вопросы местного значения». Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся те вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения то или иного муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Учитывая разные возможности муниципальных образований, Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставил органам местного самоуправления муниципального района и входящим в его состав поселениям, право заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная правовая норма позволила экономически слабому сельскому поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению принять на себя ряд функций муниципального района.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что вопросы местного значения можно сгруппировать следующим образом:

• вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления Конституцией РФ.
• вопросы, решение которых передано органам местного самоуправления соглашениями с органами местного самоуправления другого уровня.
• вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления федеральными и региональными законами как вопросы местного значения.
• вопросы, принятые органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим законодательством.
• отдельные вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления в установленном порядке.

Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования должен закрепляться в его уставе. При решении вопросов местного значения субъекты, их реализующие, наделены правом принимать правовые акты как нормативного, так и правоприменительного (индивидуального) характера.

2. Правовое регулирование полномочий органов

местного самоуправления

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления неразрывно связано с правовыми основами местного самоуправления, под которыми понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории России, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы.

Правовую основу местного самоуправления составляют следующие нормативно-правовые акты:

• международно-правовые документы;
• федеральные нормативные правовые акты (т.н. «национальное законодательство»);
• нормативные акты субъектов РФ;
• муниципальные нормативные правовые акты.

Таким образом, правовая база местного самоуправления включает четыре группы. Первую группу составляют международно-правовые документы. Это положение соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая гласит о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Особое место среди международных правовых документов занимает Европейская хартия местного самоуправления, которая была подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996г. и ратифицирована 5 мая 1998г.

Европейская хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.

Ко второй группе относятся федеральные нормативные акты. Основным правовым актом в данной группе является Конституция РФ, в которой более 20 статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления.

Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. 12, 133); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12, 130-132); осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей ( ст. 3, 32, 131). Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов: институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 12); институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. 130 - 133); институт муниципальной собственности (ст. 8, 132) и т.п. Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления.

В соответствии с прежним Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России существовала одноуровневая модель местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускалось существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, ранее действующее законодательство за некоторыми исключениями не предусматривает различий между муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон предусмотрел необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального.

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 6 Закона). Особое место среди них занимают уставы (конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении. Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ.

В большинстве субъектов РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.

Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты. В отличие от ранее действовавшего Федерального закона 1995 года Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании. Муниципальные правовые акты издаются в процессе практического решения задач и осуществления функций местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления устанавливают, изменяют и прекращают муниципальные правовые отношения. Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.

2. Особенности наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации отдельными государственными полномочиями

2.1 Формы передачи  органам местного самоуправления  государственных полномочий

В современных условиях особую актуальность приобрела проблема взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Основной формой их взаимодействия становится институт наделения последних отдельными государственными полномочиями.

В современной теории муниципального управления предусматриваются две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий – это предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирования полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется, как уже ранее отмечалось, в Конституции Российской Федерации. До сих пор на федеральном уровне вопрос о порядке передачи (наделения) местных органов власти отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Регламентировалось законодательно только то, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться одновременно с передачей необходимых для их осуществления денежных средств.

Законодательство Российской Федерации в настоящее время называет наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями различными терминами: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». Такое многообразие в терминологии данного института объясняется социально-политическими факторами.

Термин «наделение» получил дальнейшее закрепление в Федеральном законе от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а затем в пришедшем ему на замену одноименном Федеральном законе от 6 октября 2003г.

В Законе 1995г. нет специального раздела, посвященного наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (возможность их передачи была обозначена лишь термином «наделение», который употреблялся в тексте четыре раза). В Законе 2003 г. есть уже специальная глава «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». В то же время использован и термин «передача»: согласно п. 8 ст. 19 федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Как видно, понятия «передача» и «наделение» применяются в качестве слов-синонимов.

В законодательных актах субъектов РФ, принятых после введения в действие Конституции РФ, для обозначения данного правового института используется ряд понятий: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление».

Так, в Большой юридической энциклопедии дается разъяснение только одному сложносоставному понятию – делегированию полномочий, обозначающему уступку одним государственным органом другому государственному органу некоторых исключительных полномочий. В данном определении под делегированием полномочий понимается возможность их передачи только в системе органов государственной власти (одно- и разноуровневых).

Особое значение в определении понятия «наделение» в Основном Законе имеют решения Конституционного Суда РФ, так как именно Суд является основным «интерпретатором» Конституции. Конституционным Судом наряду с термином «наделение» широко применяется понятие «передача». Оно встречается и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: «Муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия». Как мы видим, в Постановлениях Конституционного Суда РФ, так же как и в Конституции РФ, используются термины «наделение» и «передача», которые рассматриваются как синонимы. Иные понятия в отношении передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления не используются.

Многие ученые-авторы при определении передачи отдельных государственных полномочий используют понятие «делегирование». Следует отметить, что в научном сообществе также нет единого понимания соотношения понятий «наделение» и «делегирование», «наделение» и «передача», «делегирование» и «передача» государственных полномочий.

Таким образом, можно сделать вывод, что ключевым понятием в законодательстве Российской Федерации, передающим истинный смысл данного правового института, является термин «наделение», а также понятие «передача», зафиксированное Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ.

Как уже было сказано выше, региональное законодательство в различных вариантах применяет термины «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление», хотя следует отметить, что в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации воспроизводятся известные федеральные понятия «наделение» и «передача». Такое многообразие в терминологии института «наделение отдельными государственными полномочиями» является объективным на период его становления.

Итак, следует констатировать, что, во-первых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями называется в современной отечественной правовой системе следующими терминами: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». Во-вторых, понятие «наделение», означающее предоставление в распоряжение, поручение кому-нибудь другому, в федеральном законодательстве заменяется, как правило, термином «передача», а в региональном - понятиями «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление».

2.2 Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном уровне порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. На практике «при наделении» в соответствующих нормативных актах обычно не указывается, что эти полномочия являются государственными, а, следовательно, возникают споры по поводу их финансирования. На решение этой проблемы и направлены ст.ст. 14 - 17 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 года. Теперь при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственному, необходимо руководствоваться исключительно ими. Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, оно является муниципальным, в противном случае – государственным и требует отдельного финансирования.

Следует отметить, что до принятия данного федерального закона в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации был использован обратный подход. В соответствии с ним государственными полномочиями признавались те полномочия, в отношении которых имелось прямое указание на их государственный характер. На практике субъекты Российской Федерации чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере: