Особенности оплаты труда на государственной и муниципальной службе

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………………..3

1. Теоретико-методологические  основы оплаты труда и стимулирования  муниципальных служащих………………………………………………………5

1.1. Понятие эффективности,  производительности и результативности  деятельности муниципальных служащих………………………………………5

1.2. Концептуальные основы  организации эффективной системы  оплаты труда и стимулирования  муниципальных служащих………………………...13

2. Особенности оплаты труда на государственной и муниципальной службе……………………….……………………………………………………22

2.1. Общая характеристика  администрации г. Саратова………………...........22

2.2. Правовое регулирование и структура денежного содержания муниципального служащего…………………………………………………….25

2.3.  Недостатки действующей системы оплаты труда муниципальных служащих и направления ее совершенствования……………………………. .30

Заключение……………………………………………………………………….31

Список используемой литературы……………………………………………...34

Приложение………………………………………………………………………36

Введение

Актуальность. В настоящее время проблемы совершенствования управления общественным сектором, как правило, обсуждается в контексте внедрения в данный сектор новых концепций и технологий менеджмента (New Public Management), которые в значительной степени связаны с применением показателей эффективности и результативности деятельности¹.

Необходимо отметить, что повышение  эффективности общественного сектора, внедрение новых методов управления стали лейтмотивом всех крупных  реформ муниципального управления, осуществлявшихся за последние 30 лет в различных  странах. Как показывает практика, в  значительной степени успех проведения реформ зависит от создания эффективной  системы показателей результативности деятельности служащих, от их заинтересованности в достижении общественно значимых целей и задач.

Ключевым аспектом повышения  результативности деятельности служащих общественного сектора во многих странах становится создание объективной  и комплексной системы индикаторов, отражающих выполнение должностных  обязанностей и степень достижения поставленных целей. Для этих целей  широко используются всевозможные показатели результативности.

В настоящее время основным приоритетом реформирования систем государственной и муниципальной  службы в РФ является кардинальное повышение качества услуг учреждениями муниципального сектора. Для этого необходимо создать систему оплаты труда муниципальных служащих, устанавливающую зависимость размеров денежного вознаграждения служащих от результатов их деятельности. Установление такой взаимосвязи позволит стимулировать служащих к повышению качества и результативности своей работы. Очевидно, что без решения этой задачи вряд ли возможно рассчитывать на успех любых – в том числе и экономических преобразований в России, реализацию стратегических программ развития страны и законодательно установленных приоритетов развития страны.

В рамках данного исследования поставлена цель изучить теоретико-методологические аспекты проблемы повышения результативности деятельности муниципальных служащих и определить основные направления совершенствования системы оплаты труда муниципальных служащих.

В качестве объекта исследования выступает система оплаты труда муниципальных служащих.

Предметом исследования является совокупность социально-экономических отношений, возникающих в системе муниципальной службы РФ в процессе формирования системы оплаты труда и практики оценки эффективности профессиональной деятельности муниципальных служащих.

Задачи исследования:

• Раскрыть сущность понятия эффективности, производительности и результативности деятельности муниципальных служащих
• Рассмотреть концептуальные основы организации эффективной системы оплаты труда муниципальных служащих
• Провести анализ правового регулирования и структуры денежного содержания муниципального служащего (на примере Администрации г. Саратова)
• Выявить ключевые проблемы и рассмотреть направления совершенствования системы оплаты труда муниципальных служащих

Статистико-информационной базой исследования и обоснования положений работы послужили официальные статистические данные Госкомстата РФ, аналитических докладов Правительства РФ, министерств и ведомств, органов местного самоуправления Саратовской области

1. Теоретико-методологические  основы оплаты труда и стимулирования  муниципальных служащих

1.1. Понятие эффективности,  производительности и результативности  деятельности муниципальных служащих

Эффективность, производительность и результативность являются широко известными и распространенными  понятиями. Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В самом общем виде эффективность понимается как:

- возможность достижения  результата;

- значимость получения  результата для тех, кому он  предназначен;

- отношение значимости  этого результата к количеству  усилий, потраченных на его достижение.

В исследованиях эффективности  управления в общественном секторе, бюрократических системах, можно  выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность  с определенными факторами.

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием муниципальных служащих².
2. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур³.
3. Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности публичного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации⁴.
4. В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации властных структур, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности⁵.
5. Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью бюрократических структур, в первую очередь перед налогоплательщиками.
6. Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и ее способности управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям⁶.

7. Подход, основанный на  концепции управления качеством,  в рамках данного подхода основное  внимание акцентируется на создании  в общественном секторе системы  постоянного совершенствования процессов и услуг, вовлечении в эту деятельность служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации⁷.

В большинстве случаев  эффективность деятельности служащих общественного сектора – категория  социально-экономическая, она раскрывает взаимосвязь результатов управленческой деятельности, выраженных экономическим и общественным результатом, с принятием определенных решений служащими о способах достижения целей и выполнения работ, а также расходами на их достижение. Таким образом, можно выделить экономическую и общественную эффективность деятельности служащих.

Экономическая эффективность  оценивается по уровню и динамике издержек на тот или иной вид управленческой деятельности служащих. Однако сам  факт экономии денег, времени или  численности кадров органа местного самоуправления будет показателем эффективности лишь в том случае, если качество управления, по крайней мере, не ухудшится. О действительной экономической эффективности управления можно говорить тогда, когда затраты не изменились, а качество управления улучшилось, или сохранился предыдущий уровень качества при сокращении затрат, либо затраты на управление увеличились, но еще в большей мере улучшилось качество управления.

За общий критерий экономической  эффективности, как правило, принимают  максимальный результат на единицу  расхода или минимальный расход на единицу результата.  Конкретное  количественное выражение  критерий  обретает  с  помощью системы  показателей, посредством которых соизмеряются  издержки и  полученные муниципальными служащими результаты.

Так  как  повышение  эффективности  деятельности  муниципальных  служащих предполагает также нахождение наилучших организационных форм, методов, технологий деятельности непосредственно управляющих и управляемых структур в целях достижения последними оптимальных результатов с заданными показателями, то в качестве таковых могут   выступать   критерии   рациональной   и   качественной   организации   системы управления и выполнения работ. При этом критериями эффективности деятельности муниципальных служащих в экономическом смысле могут выступать соответствие их должностных   обязанностей    целям   органа   власти   и    качество    исполнения    ими установленных обязанностей.

Для  измерения эффективности  в общественном  смысле  при  сопоставлении достигнутого результата с издержками ставится задача не только показать степень экономичности, а дать ответ на вопрос, за счет каких методов достигнуто данное приближение к цели, возможно ли было принятие государственным служащим более эффективного альтернативного решения. Тогда под эффективностью следует понимать как степень достижения цели, так и степень экономичности расходования ресурсов, выражающуюся в соотношении единицы определенного общественного результата в расчете на единицу затрат. В англоязычной терминологии такую эффективность чаще всего обозначают как effectiveness⁸. В отечественной литературе аналогичную смысловую нагрузку несет понятие социальной эффективности.

При создании системы оценки эффективности деятельности муниципальных  служащих особо важно установить соотношение между эффективностью    в экономическом и общественном смысле, ближайшим и более отдаленным во времени результатом.   Если   система   оценки   направлена на достижение непосредственных результатов в рамках ограниченного во времени периода, то может создаться ситуация, когда муниципальные служащие не будут заинтересованы в решении стратегических задач. 

Наряду с оценкой эффективности  в общественном аспекте следует  определить также эффективность основных компонентов управления - функций, организационных структур, методов, технологий, применяемых муниципальными служащими. Здесь речь идет   о   внутренних   факторах   самого   управления,   которые   определяются как производительность деятельности.

Производительность деятельности муниципальных служащих в англоязычной литературе чаще всего обозначается словом productivity. Производительность деятельности характеризуется соотношением затраченного времени на единицу результата при фиксированных ресурсах. 

Одним из способов повышения  производительности в общественном секторе является рационализация организационной  структуры, минимизация функций и уровней управления. Правильное распределение и группирование функций в системе управления свидетельствует о рациональной организации управленческого процесса и также может быть условием повышения его производительности.

Тем   не  менее,  наряду  с   производительностью  деятельности  и  измерением промежуточных результатов выполнения должностных обязанностей государственным служащим, необходимо также оценить результативность его деятельности с точки зрения достижения конечных результатов, провести обобщающие оценки.

Обобщающие оценки результативности деятельности муниципального служащего выражают конечные результаты функционирования объекта, на который направлено управляющее воздействие со стороны муниципального служащего. Например, можно принять хорошее своевременное решение, выработать сбалансированный план по его реализации (промежуточный результат), однако это еще не гарантирует высокую эффективность: нужны организационные, контрольные, стимулирующие, и другие действия, чтобы реализовать намеченные цели с наименьшими затратами (конечный результат).

Различные подходы к эффективности  позволяют выделить в данном понятии  следующие аспекты: функциональный, структурный, организационный, предметно-целевой. Функциональный аспект включает производительность; экономичность; адаптивность, то есть способность оптимально выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий; гибкость; оперативность и своевременность выявления и решения управленческих проблем.

Структурный аспект эффективности, как правило, связывается с эффективностью целеполагания (сравнение нормативных и осуществляемых целей, сравнение осуществляемых целей и результатов управления, сравнение полученных результатов с объективными потребностями); рациональностью организационной структуры (распределения ответственности и полномочий, организация взаимоотношений между сотрудниками и подразделениями); соответствием системы управления, ее организационной структуры объекту управления; стилем управления (юридические формы, методы и процедуры управления); характеристиками должностных лиц (общекультурными, профессиональными, личностными).

Рассматривая организационно-институциональный  аспект эффективности, важно подчеркнуть, что оценка эффективности является производной от того,  какое место и какие функции выполняет организация в системе межорганизационных отношений. В этой связи факторы, критерии, параметры оценки эффективности  органов местного самоуправления будут существенно отличаться от коммерческих организаций, поскольку у них различны как целевые ориентиры, так и другие составляющие организационной деятельности.

В предметно-целевом аспекте  эффективности в зависимости от целевых ориентиров, предмета оценки и сравниваемых параметров организационной деятельности выделяются виды эффективности. К ним относят: организационную, экономическую, технологическую, социальную, правовую, психологическую, политическую, этическую, экологическую ⁹.

С точки зрения эффективности  может оцениваться  любой аспект (сторона) или характеристика деятельности органов местного самоуправления, рассматриваемого как социальная целостность и  система.

Эффективность как интегральная и структурированная характеристика деятельности является не только показателем, но и процессом, который необходимо организовать и управлять.

Оценка эффективности  должна представлять собой непрерывный, тотальный процесс оценки деятельности  органов власти, структурных подразделений и муниципального служащего, имеющий своим содержанием:

• выбор системы показателей эффективности;
• разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности,
• измерение показателей эффективности,
• сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.

Характеристика эффективности  органов местного самоуправления многомерна и зависит от целей, формулируемых  субъектом оценивания. При этом, применяя ту или иную технологию оценивания эффективности, необходимо четко выделить:

-  субъект оценивания (его позицию,  целевые и ценностные ориентиры);

-  объект оценивания  (им может стать вся система управления или отдельный ее элемент, например: сфера деятельности – процесс, результат или последствия; структурно-институциональный аспект, кадры);

- инструментарий эффективности (модели, аспекты, виды и технологии оценки  эффективности).

Для оценки деятельности органов  местного самоуправления необходимо из общих критериев (экономичность, эффективность  и результативность) выделить конкретные. Этот момент является основным в подготовке к проведению оценки. В разработке критериев оценки необходима некоторая  гибкость. Критерий эффективности - признаки, грани, стороны проявления управленческой деятельности, посредством анализа которых можно определить качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Показатель эффективности – это определенная мера, позволяющая сравнить:

- фактическую деятельность  органов власти/сотрудников с  желательной или  требуемой;

- деятельность органа  МСУ в различные временные  периоды;

- деятельность различных  органов по сравнению друг  с другом.

Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки, можно выделить, что, во-первых, критерии должны вести к осуществлению  задач оценки и охватывать все  выявленные проблемы; во-вторых, критерии должны быть достаточно конкретны с  тем, чтобы можно было осуществить  оценку на практике; в-третьих, критерии должны подкрепляться соответствующими доводами и/или поступать из авторитетных источников. Кроме того, критерии, используемые для оценки деятельности органов  власти, должны быть согласованы между  собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках.

Для оценки эффективности  управления и деятельности органов  местного самоуправления, необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность данных структур.

Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение  в концептуальных моделях.

1.2. Концептуальные  основы организации эффективной  системы оплаты труда и стимулирования  муниципальных служащих

В общественный сектор метод  управления по целям (Management by Objectives— МВО) пришел из бизнеса, где этот подход был достаточно популярен. То новое, что этот метод привнес  в технологии  управления, заключалось  в  сочетании централизации различных методов при выборе целей с децентрализацией в вопросе выбора средств их достижения¹⁰.

Обоснованность такого заимствования  состояла в том, что технология управления по целям являлась не исключительно  финансово-экономическим, а общеуправленческим инструментом    повышения    эффективности,    что было особенно актуально   для общественного сектора. Успехи, достигнутые благодаря применению этого метода в бизнесе, сделали его привлекательным и для общественного сектора, где проблема поиска оптимального сочетания централизации и децентрализации в распределении полномочий и функций служащих также стоит достаточно остро.

Основная идея метода МВО  заключается в структуризации и  развертывании целей (создание «дерева целей»), а затем проектировании системы организации и мотивации достижения   этих   целей   служащими.   При   использовании   этой концепции важным является формулирование целей, затем происходит планирование определенных действий «под цели», и соответственно, реализация поставленных задач разработанными действиями¹¹.

Наряду с этим предполагается, что контроль и ответственность  за не достижение поставленных целей носит персональный характер. При планировании деятельности служащих приоритет отдается формулировке того, «что» необходимо достигнуть, при относительной свободе в выборе способов «как» этого достигнуть.

Следует также отметить, что первоначально при попытке  внедрить МВО в общественный сектор этот метод рассматривался скорее как  метод административного управления   текущей    деятельностью служащих повышения эффективности выполняемой работы без перераспределения ресурсов. Не случайно одним из критериев, которыми служащие должны были  руководствоваться при достижении   целей   на   планируемый   период,   являлось   условие, что реализация мероприятий и планов не должна требовать увеличения выделенных ресурсов. При использовании МВО цели бюрократических структур должны были отвечать следующим критериям¹²:

• Быть общественно значимыми;
• Реализуемыми без дополнительных ресурсов;
• Рассчитанными на исполнение в течение одного года;

Метод управления по целям  является в настоящее время одним  из основных при планировании программ и целей организаций и органов  власти в системе общественного  сектора. При этом важно обратить внимание на тот факт, что при использовании МВО управление осуществляется от затрат к целям, в то время как планирование - наоборот, от целей к затратам.

Таким образом, определяются конкретные цели, которые предполагают улучшение ситуации в будущем, и  в зависимости от целей осуществляются определенные административные действия.

Управление по результатам (management by results)

Управление по результатам (management by results - MBR) явилось развитием системы MBO и подразумевало смещение акцентов от процедурного и целевого подхода в планировании  деятельности      служащих к акценту   на  результаты деятельности. Отличие MBR от MBO заключалось в приоритете набора результатов над набором целей.¹³.

Если концепция МВО  предполагала постановку целей, ориентированных  на будущее и проясняла видение  желательной будущей ситуации, как  правило без подробного указания на степень достижения поставленной цели (например, цель улучшение жилищных условий), то при применении концепции  MBR такое уточнение являлось принципиально важным (например, улучшение жилищных условий не менее 10% жителей города).

При использовании МBR в центре находится эффект, ожидаемый в результате деятельности служащих. Целевые группы четко определены. Результат сформулирован в виде желаемого состояния, а не процесса. Цель поставлена очень точно, и ее можно проверить. Показатели результативности (outcomes) прямо или косвенно измеряют, в какой степени достигнут результат (result). В дополнение к основным результатам формулируются ближайшие промежуточные результаты, позволяющие более объективно оценивать уровень достижения поставленной цели.

Таким образом, концепция  MBR подразумевает выбор определенной стратегии по достижению результатов,   и   осуществление   конкретных   операций,   за которыми можно наблюдать в процессе управления. Основными элементами MBRявляются следующие:

1. Подробное описание целей, результатов, действий и необходимых ресурсов;
2. Выявление критических предположений по поводу достижения результатов;
3. Проверка  логической  последовательности  соответствия  целей,  результатов  и действий;
4. Установление показателей, позволяющих отслеживать оказываемое воздействие.

Кроме  того,   управление   по   результатам   предусматривает   целесообразность достижения результатов с точки зрения имеющихся ресурсов, времени и возможностей и специфики деятельности служащих. Также важным аспектом MBR является требование, чтобы предпринимаемые действия вносили свой вклад в достижение результатов, чтобы они были реалистичны и не повлекли за собой неумышленных негативных последствий.

Одним    из    частных    случаев    MBR    является построение деятельности служащих на основе сравнения с лучшими результатами «похожих» организаций как общественного, так и частного сектора, при этом сравнение может быть сильным стимулом повышения результативности деятельности. Общая схема действий в рамках такого метода управления, как сравнение с лучшими результатами деятельности, заключается в следующем:

1. Определение организации с лучшей результативностью;
2. Изучение методов, с помощью которых удалось достигнуть таких результатов;
3. Разработка   планов   повышения  результативности   деятельности   служащих собственного учреждения;
4. Осуществление планов;
5. Мониторинг и оценка результативности деятельности.

При этом процесс MBR должен быть построен так, чтобы все административные решения соотносились с потребностями в результатах с точки зрения количества и качества оказанных услуг.  Этот процесс должен быть спланирован таким образом, чтобы в нем мог принять участие каждый сотрудник органа местного самоуправления, должны быть установлены надежные и стимулирующие цели.

Для достижения наилучших  результатов в систему MBR интегрируются системы обратной связи с клиентами в отношении качества и системы оценки и отчетности для того, чтобы достигнутые результаты можно было бы оценить в сравнении с видением и потребностями клиентов, а также целями, задачами и обязательствами, взятыми на себя органом местного самоуправления. Обязательства служащего являются официальными  и  публичными.  Они включают в  себя  конкретный тип и уровень результативности   в   соответствии   с   определенным   финансированием и уровнем автономности, а также с соответствующими требованиями по oотчетности, что выражается в системе предписаний, санкций и вознаграждений. 

Цели, обозначенные в начале года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года, и оценки результативности и эффективности  служат входной информацией для определения расходных потребностей будущего периода, иначе говоря, если при реализации конкретных программ органу МСУ не удается достичь определенных в программе результатов, это может служить сигналом о сокращении финансирования и переводе высвободившихся средств Нередко во многих странах применяется еще и принцип “деньги следуют за программой», согласно которому финансируется только наиболее эффективная с точки зрения «затраты-результаты» программа.

Для обеспечения стимулов со стороны служащих к эффективному и своевременному выполнению программ, часть средств из финансирования программы может быть направлена на поощрительные выплаты. При этом контролирующие функции смещаются  в сторону обеспечения стимулирования результативности и ответственности, что выражается в изменении предмета контроля от целевого характера использования  средств к аудиту результатов.