Особенности правового мониторинга

                                         СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Мониторинг правового пространства, в настоящее время, приобретает особое значение в связи с необходимостью достижения единства правового пространства Российской Федерации.

Количество принимаемых законов  увеличивается, но при этом, имеет место нарастание числа не согласованных друг с другом, не скоординированных с нормами международного права нормативных правовых актов. Законодательная техника, примененная в некоторых законах, не совершенна.

Важнейшими задачами органов государственной власти Российской Федерации становятся обеспечение качества законодательства и правоприменения, а также оценка эффективности действия нормативно-правовых актов.

Для решения указанных проблем, современная юридическая наука  разрабатывает мониторинг правового пространства, который представляет собой систему теоретических и эмпирических методов исследования, направленных на получение информации необходимой для обеспечения его оптимального состояния. При этом мониторинг правового пространства включает правовой мониторинг общественных отношений, мониторинг законопроекта, мониторинг закона и мониторинг правоприменения.

Многие теоретические положения  мониторинга остаются спорными, так, например, нет единого подхода  к пониманию сущности мониторинга правового пространства, продолжается обсуждение методов данной деятельности, отсутствует единая точка зрения на объекты мониторинга правового пространства. Недостаточно четко определены организационные вопросы мониторинга.

В мониторинге правового пространства, в той или иной степени, принимают участие органы всех ветвей и всех уровней государственной власти. Активно участвуют в этой работе органы местного самоуправления, институты гражданского общества, научные центры, средства массовой информации. Из-за того, что методологическая база мониторинга находится в состоянии развития, а также из-за отсутствия его правовой регламентации, затрудняется координация данной деятельности в масштабе государства и замедляется создание специализированного органа, осуществляющего мониторинг. Правовой статус и характер деятельности данного органа, а также порядок взаимодействия его с другими субъектами мониторинга не определены. Практика правоприменения требует создания системы подготовки специалистов мониторинга.

Цель работы состоит в рассмотрении теоретических и организационных аспектов мониторинга правового пространства.

Для достижения цели поставлены следующие  задачи:

- предложить теоретическую характеристику  мониторинга;

- рассмотреть особенности и  дать определение правового мониторинга общественных отношений;

- провести анализ мониторинга  законопроектов;

- исследовать проблемы мониторинга  закона;

- выяснить специфику мониторинга  правоприменения;

Глава 1. Теоретические основы правового мониторинга

1.1 Понятие и сущность юридической техники

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ всегда был на переднем крае научных исследований в области как аналитического изучения и оценки действия законов, так и разработки и внедрения механизмов правового мониторинга. Сотрудники Института принимают активное участие в подготовке ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Ученые Института являются докладчиками на конференциях и семинарах, посвященных правовому мониторингу. В стенах Института были проведены многие новаторские исследования в сфере правового мониторинга. Научные публикации были посвящены как собственно правовому мониторингу, так и вопросам его использования в различных сферах, включая антикоррупционную деятельность3. Активно проводятся сравнительные исследования опыта субъектов РФ, стран СНГ, иностранных государств по организации и проведению правового мониторинга.¹

Ниже представлены методические рекомендации по организации и проведению правового мониторинга, которые могут быть полезны для использования на практике и в научных целях.

Осуществление правового мониторинга предполагает наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, о статистических и иных данных. Эта информация должна поддерживаться в контрольном состоянии, быть систематизирована в зависимости от поставленных задач.

Главными потоками информации, собираемой, анализируемой и оцениваемой в процессе проведения правового мониторинга, являются:

правовая информация о степени  нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового, исследования;

отраслевая и межотраслевая  информация, собираемая федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах своей компетенции (в том числе в ходе осуществления контрольных мероприятий);

правовая информация о действии нормативных правовых актов, собираемая и обобщаемая судами, прокуратурой, иными правоохранительными органами в пределах своей компетенции;

статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей, разрабатываемых органами статистики, и дополняемая отраслевой статистикой органов власти;

социологическая информация, собираемая в ходе проведения социологических исследований.²

Изучение правоприменительной  практики включает:

анализ и оценку проблем правоприменительной практики в ходе реализации нормативного правового акта;

получение информации от представителей органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам применения положений нормативного правового акта;

выездное изучение практики применения нормативного правового акта, проведение круглых столов, совещаний с государственными и муниципальными служащими;

определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в правоприменении нормативного правового акта.

 Законодательная техника представляет собой систему средств и способов создания законов. Подобное понимание законодательной техники является относительно устойчивым на протяжении длительного времени. Этого нельзя сказать о понятии юридической техники, которое на протяжении всего XX века постоянно менялось. Если первоначально содержание юридической техники составляли средства и способы создания законов и подзаконных актов, то советские и современные ученые дополнили данное понятие средствами и способами создания правоприменительных, интерпретационных и правореализационных актов. Расширялся также инструментарий юридической техники.

Дискуссионным является вопрос: юридическая  техника — это понятие лишь современного права или возникает  на более ранних этапах исторического  развития?

Занимавшийся исследованием истории  развития юридической и законодательной  техники А.Р. Парамонов отмечает, что эти термины появились в России в конце XIX — начале XX века, а за столетие до этого существовали иные термины - «законоведение» и «законоискусство», которые включали в свое содержание представления об истории и философии права, о вопросах теории права, о некоторых методах разработки и создания законодательных актов.

В XIX в. в России появляется ряд работ, которые так или иначе затрагивают  некоторые вопросы законотворчества («Краткая теория законов» Л.А. Цветаева, «Энциклопедия законоведения» К.А. Неволина, «Словарь для объяснения юридических терминов старого актового языка» И.П. Новицкого и др.), переводится на русский язык ряд работ европейских авторов: «Юридическая техника» Р. Иеринга (1906 г.), «Техника английского законодательства» К. Ильберта (1907 г.). Специальные же отечественные работы, посвященные законодательной технике в этот период, практически отсутствовали.

В России в течение XIX — начале XX в. существовала скорее «негативная» юридическая  техника, выстраивающая свои методы в первую очередь через обнаружение и анализ недостатков в законодательстве. Основное понимание юридической техники сводилось к системе наиболее целесообразных способов и правил законописания. Можно констатировать, что на данном этапе понятия юридической техники и законодательной техники были тождественны.

Активное изучение юридической  техники в советский период начинается в середине 20-х годов. Исследованием  различных аспектов юридической  техники занимались И.С. Перетерский, П. Веровский, Н. Жуков, И. Елизаров. В 50-70-х годах выделяется несколько региональных школ, занимавшихся в сфере юридической и законодательной техники: московская, ленинградская, свердловская и др. Наиболее известными представителями этих школ явились С.С. Алексеев, И.Л. Брауде, Д.А. Керимов, А.С. Пиголкин, А.А. Ушаков и др. Именно в это время ученые стали различать понятие юридической техники и законодательной техники. Новый всплеск интереса к юридической и законодательной технике возникает в 90-е годы XX в., что обусловлено активным развитием федерального и регионального законодательства. Среди ученых, обращавшихся к исследованию понятия законодательной техники в данный период, можно отметить В.Н. Карташова, Ю.А. Тихомирова, А.Р. Парамонова, М.Ф. Казанцева. ³

Рассматривая соотношение понятий «юридическая техника» и «законодательная техника», следует заметить, что законодательная техника является одним из элементов техники юридической.

С учетом мнения ученых, высказанных  по данному вопросу, юридическую  технику можно определить как  систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании, систематизации, применении, реализации и интерпретации нормативных правовых актов. ⁴

Юридическая техника может пониматься также:

как степень совершенства формы, структуры, языка права;

как прикладная деятельность юристов.

Т.В. Кашанина выделяет следующие виды юридической техники:

представляет собой совокупность юридических инструментов;

способствует наиболее целесообразному  преобразованию информации в правовой акт;

позволяет эффективно проводить юридическую работу.

Структуру юридической техники  составляют:

законодательная техника (основной элемент);

правоприменительная техника;

интерпретационная техника;

правореализационная техника.

Законодательная техника, являясь  основным элементом юридической техники, представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) законов.

Д.А. Керимов одним из первых отметил  такую черту законодательной техники, как историческая сформированность ее правил. Данное указание представляется весьма верным и правильным. Анализ истории становления и развития законодательной техники убедительно доказывает, что современные средства и способы законодательной техники в значительной степени базируются на достижениях техники законотворчества прошлых лет.

Ряд авторов  при определении законодательной  техники основное внимание уделяет  практической выработанности ее основных приемов. Так, И.К. Ильин и Н.В. Морозов  считают, что законодательная техника является «совокупностью определенных, выработанных опытом и проверенных практикой, приемов и методов работы по подготовке и изданию различных правовых актов нормативного и ненормативного характера». Однако, по верному замечанию Д.А. Керимова, в законодательной технике тесно переплетаются элементы науки, практики и юридического мастерства. Поэтому исключать научную обоснованность приемов законодательной техники нельзя.

В связи  с этим следует отметить такую  особенность российской правовой системы, что большинство средств и способов законодательной техники вырабатывается именно учеными-правоведами. Отчасти это обусловлено тем, что инструментарий законодательной техники практически не получил закрепления в нормативных правовых актах. Законодательно также не закреплены понятия ни законодательной, ни юридической техники, что вызывает сложности при применении на практики их средств и способов, при осуществлении юридической экспертизы нормативных правовых актов. По верному замечанию М.Ф. Казанцева, требования законодательной техники в настоящее время закрепляются тремя способами: в нормативных правовых актах, в правовых обычаях, в научно-методических рекомендациях. При этом удельный вес юридически закрепленных требований законодательной техники невелик.

Некоторые исследователи законодательной  техники включают в ее понятие  такие несвойственные законодательной  технике элементы, как, например, организацию  системы управления законодательным  процессом (в том числе планирование, координацию действий его участников), организацию системы обеспечения законодательного процесса (информационного, документационного, технического и т.д.), процедурные правила. Такая позиция представляется неверной, поскольку неоправданно расширяет понятие законодательной техники.

Определенный  научный и практический интерес  представляет выявление соотношения  понятий законодательная техника  и законодательная технология.

Вместе  с тем следует отметить, что  большинство авторов вообще не применяют  в своих работах такие правовые категории, как «законодательная технология» или «юридическая технология», ограничиваясь анализом понятий «законодательная техника» и «юридическая техника». Наиболее последовательно идею внедрения понятий юридической и законодательной технологии в научный оборот проводит Н.В. Карташов. Поддерживая позицию Н.В. Карташова, отметим, что в структуре законодательной технологии представляется возможным выделять следующие элементы:

законодательная техника;

принципы  законотворчества;

прогнозирование и планирование;

процедурно-процессуальные правила;

показатели  качества принимаемых законов.

Таким образом, под законодательной технологией  понимается основанная на определенных принципах, планах и прогнозах и  протекающая в установленных  законодательством процессуальных формах деятельность по созданию законодательных актов, в ходе которой используются необходимые средства и способы законодательной техники.

В литературе встречается также понимание  законодательной техники в широком  и узком смысле. Так, А. Нашиц в  широком смысле рассматривает законодательную технику как единство науки законотворчества, законодательной политики и законодательной техники, а в узком смысле — как технические средства и приемы построения правовых норм. Нетрудно заметить, что выделяемая нами ранее законодательная технология есть не что иное, как законодательная техника в широком смысле в представлении А. Нашиц.

Обратим также  внимание на необходимость различения понятий правотворческой и законодательной  техники. Непроходимой пропасти между  ними, конечно же, нет. Но определенные различия существуют. Применение прилагательного «правотворческая», а не «законодательная» не является случайным, поскольку в первом случае речь идет о средствах и способах создания не только законов, но и подзаконных нормативных правовых актов. Законодательная техника выступает как разновидность правотворческой техники (наряду с техникой подзаконных нормативных правовых актов). Законодательная техника характеризуется более узким объектом (распространяется только на законы). ⁵

Правоприменительная техника, являясь элементом юридической техники, представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) правоприменительных (индивидуальных) актов. Объектом интерпретационной техники соответственно являются акты толкования, а правореализационной — акты реализации права. ⁶

Мониторинг  последовательности формирования элементов  политики при помощи правовых средств  непосредственно связан с выяснением функциональной роли правовой формы. Если правовая форма - это способ структурирования общественных отношений под юридические и правовые конструкции, то сначала формируется институциональный, а затем социологический элементы. Если правовая форма - это создание правовых конструкций под сложившиеся общественные отношения, то сначала формируется социологический, а затем институциональный элементы При этом идеологический компонент политики, как правило, предшествует формированию как социологического, так и институционального ее элементов Данный блок мониторинга позволяет сделать вывод о том, насколько государственная правовая политика соответствует социальным потребностям.

Необходимость мониторинга правового  пространства и правоприменительной  практики является очевидной. Десять лет сверхинтенсивного законодательного процесса превратили российское законодательство в запутанный правовой клубок. В необходимости распутать его, заинтересованы не только законодательные, но и исполнительные, и судебные органы власти. Это не менее актуально и для органов местного самоуправления.

Таким образом, несмотря на явный приоритет активности Совета Федерации в проведении мероприятий, посвященных мониторингу правового  поля, последний является проблемой  не одной только верхней палаты российского парламента, но и всех заинтересованных сторон. И решать ее также нужно сообща. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики должен стать государственной стратегией укрепления всей правовой системы России. И одной из особенностей мониторинга правового пространства в России является необходимость его проведения без снижения темпов нормотворчества.

До сих  пор причина отсутствия единого  центра, занимающегося вопросами  анализа, прогноза и экспертизы правотворческой  и правоприменительной практики, заключалась в нехватке достаточных средств для того, чтобы собрать в одной организации высококлассных специалистов, в дублировании и общем неурегулировании полномочий, касающихся вопросов мониторинга, между органами государственной власти, а, главное, в отсутствии четко выраженной политической воли, направленной на создание подобного центра.

Поэтому необходимым  результатом всех проводимых "круглых  столов", парламентских слушаний, конференций и т.п. по вопросу  мониторинга права должно явиться  не только определение его целей и задач, а также организации и формы осуществления мониторинга.

Главным предназначением  мониторинга права является информационное обеспечение выработки решений  в области государственной политики, направленной на государственно-правовое строительство, на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, на приведение ее в состояние адекватности задачам социально-экономического развития общества и интересам населения и граждан России.

При этом следует  ясно представлять себе, что упорядочение законодательства на основе мониторинга его состояния и развития, а также осуществление оценки его согласованности задачам общества, деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, должно рассматриваться в качестве составной части правовой, административной и судебной реформ в Российской Федерации. Результаты мониторинга правового пространства и правоприменительной практики могут дать возможность институтам всех ветвей государственной власти сделать комплексный в масштабах всей страны самоанализ собственной деятельности по реализации государственно-властных полномочий.

Однако  пока мониторинг в области правоприменительной  практики находится в опасной  стадии неопределенности и требует  не только принципиального государственного изучения, но и практических выводов.

В сфере  законотворчества комплексный анализ, например, деятельности законодательных  органов государственной власти позволит выработать критерии, необходимые  для планирования своей работы не только на предстоящую сессию, но и на долговременную перспективу, осуществлять свою деятельность адекватно, по общесогласованным принципам и алгоритмам.

В целом, организация системы мониторинга  позволит оптимизировать деятельность обеих палат Федерального Собрания, а также органов законодательной  власти субъектов Федерации с  позиции смысла, содержания и системной  связи законодательных полномочий. Многие вопросы, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации могли бы решаться благодаря комплексному анализу и прогнозу самими субъектами Федерации не только собственного законодательства, но и федеральных нормативных актов, в том числе по предметам совместного ведения.

Впрочем, в силу своей конституционно-правовой природы из всех федеральных органов  именно Совет Федерации имеет  наиболее тесные связи с субъектами РФ и, следовательно, должен использовать их для реализации сотрудничества и партнерства, и, в первую очередь, через специально созданный Совет законодателей.

Однако, и общественные, и государственные  институты субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления должны быть самым активным образом включены в систему мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Ибо, проблема, с одной стороны, унификации, а, с другой - сохранения разнообразия (и, в целом -гармонизации) нормативной основы управления делами общества, обеспечения прав и законных интересов граждан должно решаться только на основе экспертной оценки состояния законов и иных нормативных правовых актов. Здесь очень важно видеть правовое поле целостно, а именно: не только нормативные акты федерального уровня, но и все законодательство субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Объективная информация о состоянии  общественных отношений в той  или иной сфере жизнедеятельности  человека, поступающая от институтов всех ветвей и уровней государственной власти, от органов местного самоуправления, общественных и научных организаций может оказать неоценимую помощь в реализации своих полномочий и Президенту Российской Федерации как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Что касается качества нормативных  правовых актов, то контроль за ними должен начинаться с момента подготовки их проектов, а заканчиваться правоприменительной  практикой. Прежде чем, например, выносить законопроект на обсуждение Государственной Думы, нужно иметь полную картину того, что ожидает российских граждан в результате его принятия, готовы ли и граждане, и органы государственной власти к введению его в действие именно сейчас, сколько реально будет затрачено денег и времени на его реализацию и т.д. Для этого необходим комплексный подход. Возможно, на основании специально разработанной научно-практической программы, разделенной по отраслям права. ⁷

В целом же, мониторинг правого  поля должен стать частью законотворческого  процесса. Следовательно, необходимость его проведения должна быть законодательно закреплена в законе о порядке подготовки федеральных и федеральных конституционных законов.

За основу можно взять опыт Верховного Суда РФ, который периодически готовит  обзоры судебной практики. Затем на основе этих обзоров издаются постановления Верховного Суда РФ, с обращением в Государственную Думу и предложением внести в те или иные действующие нормативные акты необходимые изменения. ⁸

Еще одной задачей мониторинга  правового пространства и правоприменительной практики должно стать воспитание граждан (особенно, молодежи) в духе уважения к органам государственной власти, а также принимаемыми ими федеральным законам и другим нормативным правовым актам. Однако, для этого следует и самим государственным органам относиться к принятым ими же нормативным актам с уважением и ответственностью. Чтобы забылась русская поговорка о том, что "закон, что дышло, куда повернешь, туда и вышло". А ведь иногда и поворачивать никуда не надо - можно просто не исполнять, как, например, Минприроды уже второй год не исполняет федеральный закон о недрах.

Согласно исследованиям Российской Академии наук в 2000 году только 2,9 % опрошенных российских граждан убеждены, что  законы принимаются в интересах  народа. Остальные считают, что в интересах номенклатуры, мафии, "новых русских" и т.п., но только не в интересах народа. И, видимо, поэтому только 6 % (на 1998 г.) российских граждан полностью исполняют законы лишь из-за страха перед наказанием.

Кроме того, многие юридически безупречные нормы (например, в сфере интеллектуальной собственности) не работают, поскольку о них просто не знают. Наше кодифицированное, континентальное законодательство, примененное в судебной системе, реально превращается в англо-саксонское, прецедентное право. Но правосознание и у правонарушителей, и у правоприменителей осталось прежнее.

Организация мониторинга правового  пространства и правоприменительной  практики должно учитывать ряд характерных  для российского законодательства и правовой системы особенностей.

Закрепленный статьей 10 Конституции  РФ принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и  судебную ветви не в полной степени  учитывает реальную систему государственных  органов власти. Под принцип разделения властей не подпадает целый ряд органов государственной власти, обладающих, тем не менее, властными полномочиями. Среди них: Президент РФ, прокуратура. Счетная палата, Центробанк, Уполномоченный по правам человека, Центризбирком. При осуществлении мониторинга это обстоятельство обязательно должно учитываться.

Особому мониторингу должны подвергнуться  международные договоры Российской Федерации, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно статьи 15 Конституции  РФ, составной частью Российской правовой системы.

Отдельная проблема, с которой придется столкнуться при осуществлении  мониторинга - это нормативные правовые акты, принятые, как на федеральном  уровне, так и на уровне субъектов  Федерации, затрагивающие предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленные статьей 72 Конституции РФ. Сюда же примыкают и проблемы, связанные с подписанием, на основании статьи 11 Конституции РФ, договоров и иных соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Также проведение полного мониторинга  правового пространства и правоприменительной  практики невозможно без учета и  исследования теневой экономики и теневой политики. Возможно какие-то лазейки всегда будут присутствовать в законодательстве, но было бы ошибкой не стремиться к их максимальному уменьшению.

Законодательная практика включает в  себя множество вопросов, связанных  с государственной поддержкой тех или иных инициатив

В этом должна заключаться еще одна задача мониторинга права.

1.2 Виды законодательной техники

В целях более полного исследования понятия законодательной техники  необходимо рассмотреть расширенную  классификацию видов законодательной техники. Взяв за основу различные критерии можно выделить следующие виды законодательной техники:

1. В зависимости от уровня законотворческой деятельности:

техника создания законов на федеральном  уровне (федеральная законодательная  техника);

техника создания региональных законов (региональная законодательная техника).

2. В зависимости от стадии законотворчества: