Особенности становления и организации местного управления на примерах. Сравнительный анализ организации местного самоуправления России

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………….................... 2

Глава 1.Общая характеристика местного управления и его моделей…………………………………………….……………………………  4

                1.1 Анализ Европейской Хартии местного самоуправления, её основных принципов……………………………..……………..…..................... 4

                1.2  Классификация и характеристика моделей  систем) местного управления…...…………………………………………………..……………… 9

Глава 2. Особенности становления и организации местного управления на примерах. Сравнительный анализ организации местного самоуправления  России и Германии…………………………………..….. 13

    2.1 Влияние исторического развития и территориальных аспектов на формирование систем местного управления………………………..… 13

   2.2 Характеристика местного самоуправления зарубежных стран на примерах Германии, Великобритании…………………………………. 16

Сравнительный анализ организации местного управления в России и Германии: сходства и  различия……………………………….…………30

Заключение…………………………………………………………………….. 35

Библиографический список…………………………...…………………….. 37

ВВЕДЕНИЕ.

Современный период развития человеческого  общества принес понимание того, что  демократическое, правовое государство  может решать основные задачи только при наличии развитой системы  самоуправления. Составляя одну из основ конституционного строя правового  государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат  управления, эффективно решать местные  вопросы и обеспечивать учет интересов  местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.

Актуальность  данной работы заключается в том, в современном мире все большее  распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом  формирования компетенции каждого  уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач. Трудно переоценить важность местного самоуправления в современной жизни, как России, так и зарубежных стран. Местное самоуправление является противовесом государству и представляет собой институт, с помощью которого население может само решать вопросы местного характера.

Оптимальное соотношение  между государственным управлением и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной Европы и России предполагает, что местное самоуправление является неотъемлемой частью единого государственного устройства страны.

Целью работы является рассмотреть опыт зарубежных стран  в муниципальном самоуправлении на примерах Германии и Великобритании. Я решила, что более целесообразным будет подробнее рассмотреть  опыт организации и положение  местного самоуправления именно в Европе, так как право и государственное  устройство в России традиционно  формируется под сильным влиянием европейских стран.

Для достижения поставленной цели необходимо рассмотреть  следующий круг задач:

1) провести анализ  основного документа о муниципальном  самоуправление, излагающий основные  его понятия и принципы-Европейской  Хартии местного самоуправления.

2)  раскрыть вопрос о системах или моделях местного самоуправления. Рассказать об их развитии в историческом и территориальном аспектах.

4)  показать местное самоуправление зарубежных стран на конкретных примерах.

5) сравнить местное самоуправление в РФ и одной из европейских стран (я выбрала для данного анализа Германию).

Объектом исследования курсовой является непосредственно  местное самоуправление, а предметом  опыт зарубежных стран в местном  самоуправление на примерах Германии и Великобритании.

Основными    для написания работы стали труды  Бутова В., Игнатова В., Уткина Э.А., Денисова А.Ф., Старцева Я.Ю., а также Европейская хартия  местного самоуправления.

ГЛАВА 1 Общая характеристика и  модели местного самоуправления зарубежных стран.

1.1. Анализ Европейской Хартии  местного самоуправления, её основных  принципов.

Хартия - документ, наиболее полно излагающий понятие  и принципы местного самоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления является одним из главных источников муниципального права европейских  государств. Именно этот документ намечает пути развития местного самоуправления в современной Европе.

Документ был  принят по инициативе Совета Европы в 1985 году, поскольку в 1996 году Россия стала полноправным членом этого "клуба  демократических наций", положения  Хартии местного самоуправления немаловажны  и для нас.

 Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления, потому что именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Вот почему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую состоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.¹

В документе положен  классический принцип субсидиарности, Согласно этому принципу, вопросы, которые  можно решать на низовых уровнях  управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно  доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства  допускается лишь там, где без  него не обойтись. Говоря словами самой  Хартии, осуществление государственных  полномочий, как правило, должно преимущественно  возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Принцип  субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие  возможности для обеспечения  участия местных и региональных властей в    определении объема их полномочий. Для обеспечения эффективной работы многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, в систему должны быть включены определенные гарантии относительно соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

Хартия состоит из преамбулы  и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что  самое главное, приближенное к гражданам  управление. В документе вновь  и вновь подчеркивается, что право  на местное самоуправление – одно из важнейших гражданских прав, что  подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и  передана на места.

Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования.

Согласно Хартии, "под местным самоуправлением  понимается право и реальная способность  органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных  дел и управлять ею, действуя в  рамках закона, в соответствии со своей  компетенцией и в интересах местного населения". (Часть I, Статья 3) 

Хартия гласит, что "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в  Конституции государства". В ряду прочих тут предусмотрено право  местных сообществ на собственные  территориальные границы; на самостоятельное  определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов. (Часть I, Статья ).

Осуществление государственных  полномочий, согласно Хартии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, по возможности, полными и исключительными. (Часть I, Статья 4) 

 По Хартии, местные органы власти должны  иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетенции, для чего необходимо создавать соответствующие условия  профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе. (Часть I, Статья 6).

Довольно подробно в Хартии описываются источники  финансирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов. (Часть I, Статья 9) 

По Хартии для  защиты более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требуется ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для финансирования  расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала. (Часть I, Статья 9) .

В хартии также  предусматривается, что местные  органы самоуправления имеют право  при осуществлении своих полномочий взаимодействовать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющий общий интерес. Во всех государствах, подписавших хартию, должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств. (Часть I, Статья 10)  

Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. (Часть I, Статья 11). Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи рекомендаций по этому постановлению и отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административного акта.

Часть II Хартии вкупе со статьей 1 посвящена обязательствам и оговоркам. Она устанавливает обязательства государств, ее подписавших. Абсолютно одинаковых стран в мире нет, и, учитывая особенности каждого члена Совета Европы, в Хартии предусмотрено довольно широкое разнообразие моделей местного самоуправления. Наиболее важным в этом ее разделе является определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в каждой стране, входящей в европейское сообщество.

Часть III носит чисто технический характер – в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу. Она содержит  так называемые заключительные положения, связанные с вступлением договора в силу и его действием во времени и пространстве, а также информационным и техническим вопросам.

1.2. Классификация и характеристика  моделей (систем) местного управления.

В современном мире более 190 независимых  государств, в каждом из которых  существует своя система местного управления. Однако сложности этим не ограничиваются: в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои системы организации местного управления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации.

Таким образом, возможно существование более 190 национальных систем местного управления. Каждая система  имеет своеобразную организацию  и функционированию местного управления. Естественным способом рационализации и систематизации существующего  разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той  или иной правовой семье.

Для действенности  местного самоуправления решающей является не структура управления или его  механизм, а набор задач сообщества и способы, которыми оно эти задачи решает, а также характер осуществления  государственного контроля за деятельностью  местных сообществ и характер их взаимоотношений между собой. Моделью местного самоуправления обычно называют исторически сложившуюся  организацию внутренней структуры  управления местным сообществом². 

Обычно  в современных государствах выделяют две семьи или макросистемы (модели) местного управления, в целом соответствующие  двум основным правовым семьям мира: англосаксонская  и романо-германская (континентальная).

Англосаксонская семья (или, как ее называет Р.Давид, семья общего права) является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. Ей свойственна высокая степень независимости от центральных органов власти, наличие большого количества специфических демократических институтов (комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.). Местное сообщество (особенно ярко это видно на примере городского сообщества) при этой модели представляет собой как бы "государство в государстве" со своими независимыми финансами и своими законами.³

В рамках англосаксонской системы управления автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных  органов в англосаксонских странах  осуществляется в основном косвенным  путем: через центральные министерства, а также с помощью судов.

Романо-германская (континентальная) семья сформировалась прежде всего на базе римского права. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Эта базовая модель характеризуется высокой степенью влияния государства на местные сообщества и системы управления ими, наличием у государства значительных контролирующих функций и возможностей вмешиваться в деятельность местных органов власти. Необходимо отметить, что такого рода базовая модель свойственна не только унитарным, но и федеративным государствам европейского континента.

Континентальная модель местного управления получила распространение в большинстве  стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской  власти служили полномочные представители  монарха, а не органы местного самоуправления коммуны. В рамках континентальной  системы представительные органы порой  создаются лишь в административно-территориальных  единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать (например в округах и кантонах Франции).

Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный теоретический характер, поскольку основано на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х годах XX в., реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель). Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства; прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью.⁴

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет  говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах. Местное управление такой крупной  азиатской страны, как Индия, по большинству  своих параметров напоминает британское местное управление. В то же время  здесь функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначенных сверху чиновников.

С одной  стороны, в рамках каждой системы  появилось большое количество вариантов, опирающихся в том числе и  на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно  трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная  система, в свою очередь, распалась  на ряд подтипов - романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в  современном мире происходит некоторое  сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение. Это связано, прежде всего с тем, что в большинстве  демократических государств местные  и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы. Сотрудничество в правовой области  и обмен опытом довершают картину: несмотря на существенные изначально различия, все более явной становится тенденция к конвергенции (сближение) национальных правовых систем - и, следовательно, систем местного управления.

ГЛАВА 2  Особенности становления  местного самоуправления на примера  Сравнительный анализ организации  местного самоуправления

в России и Германии.

2.1. Влияние исторического  развития и территориальных аспектов  на формирование систем местного  самоуправления.

Сближение систем местного самоуправления  не является хаотичным. При формировании основ национальных и наднациональных  систем местного управления взаимодействуют  три основных фактора: правовые принципы, определяющие принадлежность  к  той или иной правовой семье; государственное  устройство и связанные с ним  принципы территориального распределения  властных полномочий; исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся  в конкретных нормах права и в  преемственности институтов управления (прежде всего – их организационных  структур и полномочий). Все три  фактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, так и за счет многочисленных внешних  влияний.

Все страны, где побывала победоносная наполеоновская армия, оказались вовлеченными в  проложенное Францией русло. Этому  во многом способствовало то, что до середины - конца XIX в. Франция оставалась единственным в континентальной  Европе национальным государством. Французы предложили миру внятную и логически  стройную модель формирования национального  государства сверху.

Однако  это влияние не было абсолютным. В германоязычных областях центральной  Европы оно столкнулось с сильными местными традициями союзов суверенных образований. Эти традиции так и  не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, - несмотря на бурные и кровавые попытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах. Сравнительно условной оказалась и  централизация в Нидерландах. Между  тем германоязычные области продолжали и после наполеоновских войн поддерживать тесные контакты друг с другом, обусловленные  общностью культуры, языковым родством и все той же политикой союзов, имевшей под собой экономические  основания.

Во второй половине двадцатого века страны, традиционно  наиболее близкие к Франции в  понимании и практике публичного управления, в том числе местного, - Испания и Италия - достаточно резко  отошли в сторону от классического  унитаризма. Этот отход, проявился в  регионализации обоих государств.

Несколько особняком стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская  макросистема местного управления. Дания  формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской  и германской макросистем к скандинавской. Эта страна в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит  как характеристики французской  системы,  так и черты германоязычных территорий, в частности - экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных  городах. В Скандинавских странах  влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чем на континенте.

Английская система управления, в том числе местного, также  как и основные принципы английского  права последовательно насаждались  как на территории Британии и Ирландии, так и в заморских колониях. При этом, на самых ранних этапах колониальной экспансии, сформировалось противоречие между двумя подходами  к местному управлению. С одной  стороны, органы местной власти традиционно  рассматривались как представители  Короны и, позже, Парламента, - следовательно, не было оснований для разграничения  между местным самоуправлением  и прямым государственным управлением  на местах. С другой стороны, колониальное управление предполагало обязательность специального представительства интересов  Короны, поскольку традиционные или  создаваемые управленческие структуры  в колониях не могли обеспечить такого представительства. В результате на уровне провинций в колониях доминировало прямое государственное управление - через деятельность губернаторов и генерал-губернаторов, - а на местном  уровне формировались органы самоуправления, в той или иной мере соответствующие  английским представлениям о местном  управлении.

Разрыв с метрополией, произошедший в результате американской войны  за независимость, привел к тому, что  местное управление в США во многом сохранило черты английского  местного управления XVII-XVIII вв. Страны, входившие в состав Британского Содружества и остававшиеся под номинальным авторитетом британской Короны имели гораздо больше возможностей для того, чтобы впитать британские нормы и традиции в области местного управления. Однако американское влияние, особенно сильное в отношении Канады, а также ранняя федерализация способствовали эволюции систем местного управления и их значительному своеобразию. Восприятие идеи федерализма из США, а не из Европы сыграло здесь немалую роль: федерализм в его американской трактовке может быть применен к любому уровню власти и фактически означает максимальную децентрализацию управления. Наконец, если европейский - в частности, немецкий - федерализм во многом опирается на принцип делегирования полномочий и функций, то в США в основе федералистских идей всегда лежало строгое разграничение полномочий. В условиях поселенческого происхождения Канады, Австралии, когда отдельные поселения начинали функционировать - как и в США - до того, как государство смогло обозначить свое присутствие на этих территориях, идея естественного права местных сообществ на самоуправление приобретала особую актуальность. В основе американской системы местного управления, как варианта англосаксонской, лежит, таким образом, достаточно своеобразное противоречие: с одной стороны, тотальность принципа федерализма и традиции самоуправления способствуют значительной самостоятельности местных органов, а традиционное английское дробление местных структур, в значительной степени сохранившееся, способствует, наряду с федерализмом, большому разнообразию. С другой стороны, высокий статус субъектов федерации как государственных образований и связанные с эти ресурсы и полномочия создают основания (более полно реализованные в Австралии и Канаде, в гораздо меньшей степени - в США) для определенной унификации местного управления на их территории.⁵

Таким образом, применительно к  западным демократическим государствам можно говорить о существовании  пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта  типология не является исчерпывающей: специфическими чертами обладает организация  местного управления в странах Латинской  Америки, Восточной Европы и тем  более - в азиатских и африканских  государствах.

Итоговую таблицу, включающую в  себя основные характеристики,  рассмотренных  выше систем, можно посмотреть в  приложении №1.