Ответственность за вред причиненный актами власти

Введение

В соответствии со ст.53 Конституции  РФ каждый имеет право на возмещение

государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием)

органов или должностных  лиц. Данное положение не случайно закреплено  в

Конституции РФ, государство осуществляя свои функции, затрагивает все сферы

общественной жизни. Издание  актов власти и их реализация предполагаются,

априори, легитимными, однако, такое случается не всегда. Бывают случаи, когда

орган государственной власти издает акт, либо не входящий в его  компетенцию,

либо содержащиеся в нем  положения противоречат Конституции  РФ и федеральным

законам, тем самым, нарушая  законные права и интересы граждан.

Поскольку возмещение вреда  является универсальным гражданско – правовым

способом защиты нарушенных прав, положение ст.53 Конституции  РФ получило

развитие в Гражданском  кодексе РФ (ст.16 и ст.1069 ГКРФ). Данное

конституционное положение  конкретизируется в ст.16 ГК РФ, где

устанавливается, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в

результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов

местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания

не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного

органа и органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской

Федерацией, соответствующим  субъектом РФ или муниципальным  образованием.

В отличие от России во многих зарубежных странах уже давно  создана и успешно

функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в

сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной  власти

(их должностными лицами). Так, в США главным нормативным  актом, регулирующим

вопросы имущественной ответственности  федеральной казны за вред, причиненный

государственными органами, является Федеральный закон о  претензиях из

причинения вреда от 2 августа 1946 года. В Великобритании принцип

ответственности государства  за ущерб, причиненный его служащими, установлен

Законом об исках к короне 1947 г. Во Франции нормы об ответственности

государства закреплены в  Гражданском кодексе Франции, однако данный институт

в большей степени основан на результатах судебной практики. Названные

правовые акты детально регламентируют порядок возмещения государством вреда,

причиненного его органами и служащими: указывают основания  ответственности

государства, определяют случаи, когда ответственность государственной  казны

исключается, закрепляют право  предъявления государством к виновному  служащему

регрессного иска.

В данной работе я попытаюсь  раскрыть особенности возмещения государством

вреда, причиненного органами исполнительной власти (их должностными лицами) в

сфере государственного управления, то есть в процессе реализации возложенных

на них задач и функций.

                       1.     Понятие и виды  актов власти                      

В Российской Федерации, к  сожалению, пока нет единого нормативного правового

акта, регламентирующего  порядок реализации права гражданина на возмещение

государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием)

государственных органов (должностных  лиц). Поэтому, начиная данную работу,

необходимо определить понятия  «должностное лицо», «орган государственной

власти», «акт власти».

Легальное определение «должностного  лица» дано в примечании к ст.285 УК РФ:

должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному

полномочию осуществляющего  функции представителя власти либо выполняющие

организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции  в

государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и

муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и

воинских формирований РФ. Указанное определение, вполне пригодное  для целей

применения норм уголовного права, едва ли, однако, следует рассматривать  в

качестве общеотраслевого. Федеральный закон « Об основах государственной

службе в РФ» от 31 июля 1995 года определяет государственного служащего как

гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном

федеральным законом, обязанности  по государственной должности государственной

службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального

бюджета или средств бюджета  соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, все государственные  служащие являются должностными лицами, но

применительно к исследуемому деликту более правильно понимать только тех

государственных и муниципальных  служащих, которые наделены полномочиями

распорядительного характера  по отношению к лицам, по службе им не

подчиненным, т.е. те государственные  служащие, которые наделены правомочием

принимать акты власти, а  также обеспечивать надлежащее  исполнение

федеральных законов и  других нормативных актов. Например, когда служащий

регистрирующего органа уклоняется от регистрации юридического лица без

достаточных оснований, тем  самым нарушая закон, либо когда  руководитель

территориального отделения  Инспекции Министерства по налогам  и сборам

принимает решение о привлечении  руководителя или главного бухгалтера к

административной ответственности.

Легального определения  «акта власти» нет. В самом  общем виде акты власти

характеризуются тем, что  они выражают и все лица, которым  они адресованы,

обязаны им подчиняться. Представляя собой приказ, подлежащий исполнению, акты

власти носят подзаконный  характер и направлены на установление, изменение

или прекращение конкретных правоотношений. По общему правилу  подобный акт

бывает ненормативным (т.е. устанавливает правила разового характера,

касающиеся конкретного  лица); это могут быть акты органов  как

законодательной, так и  исполнительной власти, а также органов  военного

управления, временной администрацией и т.п. в условиях военного или

чрезвычайного положения.

Названия этих актов могут  быть самыми разнообразными: приказ, письмо,

распоряжение, указание и  т.д.

С учетом установленных гражданским  законодательством особенностей деликтной

ответственности за вред, причиненный  различными актами власти, они

подразделяются на две  большие группы – акты, которые  принимаются в сфере

административного управления (акты управления), и акты, принимаемые

правоохранительными органами и судами (акты правоохранительных органов и

суда).

Под государственными органами, упомянутыми в ст.1069 ГК РФ, подразумевается

любые государственные органы (т.е. и органы федеральной исполнительной

власти, законодательной, органы суда, прокуратуры) РФ, упомянутые в

Конституции РФ( ст.10, 12, 77, 118, 129,131) и функционирующие на ее основе

(например, это различные  министерства, госкомитеты, федеральные  службы и

т.д.) и субъектов (например, правительство г.Москвы, министерства,

управления). Под органами местного самоуправления имеются в  виду любые

органы, создаваемые в  соответствии со ст.131 Конституции РФ, иными

законодательными актами РФ и ее субъектов в городах, в  районах и т.д.

2.Условия возникновения  ответственности за вред

К случаям причинения вреда  незаконными действиями органов  исполнительной

власти (их должностных лиц) в области государственного управления применяются

общие условия деликтной ответственности, установленные Гражданским кодексом

Российской Федерации, а  также ряд специальных условий, дополнительно

закрепленных административным законодательством.

При этом ни один нормативный  правовой акт на сегодняшний день детально не

регламентирует порядок  реализации гражданином права на возмещение вреда,

причиненного незаконными  действиями органов исполнительной власти (их

должностными лицами). В  качестве оснований несения государством

ответственности за вред, причиненный его органами и служащими выделяют:

материальное основание  ответственности государства за вред, причиненный

органами исполнительной власти (их должностными лицами);

процессуальное основание;

источник возмещения вреда.

Материальное основание  ответственности государства за вред, причиненный

незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти (их

должностных лиц), составляют:

1) незаконные действия (бездействие)  органов исполнительной власти (их

должностных лиц);

2) материальный и (или)  моральный вред;

3) наличие причинной связи  между незаконными деяниями и  вредом;

4) наличие вины органа  исполнительной власти (должностного  лица).

Остановимся на каждом из этих элементов.

Во-первых, основанием права  гражданина требовать от государства  возмещения

вреда являются незаконные действия (бездействие) или решения  органов

исполнительной власти (их должностных лиц). Под незаконными  действиями

следует понимать деяния, противоречащие не только законам, но и иным

нормативно-правовым актам  любого уровня.

В Конституции РФ подчеркивается, что возмещается вред, причиненный  не только

неправомерными действиями, то есть активным поведением органов  исполнительной

власти (их должностных лиц) - например, отказ в выдаче заграничного паспорта;

незаконное задержание гражданина в административном порядке, но и

бездействием. Последнее  предполагает невыполнение органами исполнительной

власти в установленные  сроки и в надлежащем порядке  возложенных на них

обязанностей, неосуществление  действий, которые они в соответствии с законом

или иным нормативным актом  обязаны были совершить, - например,

несвоевременная выплата  пенсии; оставление жалобы гражданина без

рассмотрения.

Какого-либо перечня незаконных действий (бездействия) государственных  органов

и их должностных лиц в  сфере государственного управления, которые могут

порождать обязанность государства  возместить вред гражданину,

законодательство не содержит. В силу этого любые действия (бездействие) при

условии их совершения соответствующим  должностным лицом (органом) при

исполнении служебных обязанностей (реализации органом своей компетенции)

могут быть основанием материальной ответственности государства. Если вред

причиняется указанными лицами в результате их хозяйственной и технической

деятельности, ответственность  наступает на общих (ст.1064 ГК) либо на иных

основаниях. Например, служебная автомашина, управляемая работником милиции,

сбила дорожный знак. Ответственность  в данном случае наступает в соответствии

со ст. 1079 Гражданского кодекса, согласно которой обязанность по возмещению

вреда возлагается на государственный  орган, в котором работник милиции

занимает должность.

Вред может быть причинен не только действиями (бездействием), но и решениями

органов исполнительной власти (их должностных лиц), принимаемыми в сфере

государственного управления. Решения органов исполнительной власти (правовые

акты управления) носят  подзаконный характер и являются основной юридической

формой реализации полномочий исполнительной власти. К их числу  относятся как

акты нормативного характера - например, постановление главы  субъекта РФ об

установлении ограничений на вывоз товаров за пределы субъекта РФ, так и

ненормативного - например, постановление о наложении административного

взыскания.

Вполне очевидно, что в  решении всегда отражены действия органа (или

должностного лица), его  принявшего. Однако ставить знак равенства  между

действиями и решениями  не всегда оправданно. На практике права  гражданина

часто нарушаются действиями органа, должностного лица без оформления этих

действий каким-либо актом, например, нарушение правил таможенного  досмотра.

Как правило, правовые акты управления принимаются в письменной форме,

обязательность которой иногда предусмотрена законом, но не исключается

возможность принятия властного  акта в устной форме, если это согласуется  с

обстановкой и характером деятельности соответствующего лица. Таковыми могут

быть устные требования работников различных контрольно-надзорных  органов

(например, милиции, налоговой  полиции, таможни), связанные с  выполнением

возложенных на них функций. И эти требования являются обязательными  для

выполнения теми лицами, которым они адресованы.

Вред, причиненный незаконными  действиями (бездействием), подлежит возмещению

лишь при наличии вины органов или должностных лиц, их совершивших. Согласно

ст.401 ГК РФ, вина выражается в форме умысла или неосторожности. Под умыслом

понимается предвидение  вредного результата противоправного  поведения и

желание либо сознательное допущение его наступления. Однако в рассматриваемой

сфере вред, как правило, причиняется по неосторожности. Неосторожность

выражается в отсутствии требуемой при определенных обстоятельствах

внимательности, предусмотрительности, заботливости и т.п. При этом вина

должностных лиц при принятии незаконного решения, особенно в  случаях, когда

оно принимается коллегиально, понимается достаточно широко, поскольку  едва ли

не во всех случаях незаконность акта свидетельствует о вине лиц, которые

приняли такой акт.

Вне зависимости от того, был ли вред причинен умышленно или  по

неосторожности, государство  обязано его возместить. Однако здесь  важно

учитывать то обстоятельство, что вина государственного органа (должностного

лица) всегда предполагается, и орган государственной власти может быть

освобожден от ответственности, если докажет отсутствие вины.

Вторым обязательным условием ответственности государства является наличие

вреда, причиненного незаконными  действиями (бездействием) органа

исполнительной власти (должностных  лиц). Несмотря на то, что в основе

реализации права гражданина на возмещение ущерба лежат действия (решения)

органов исполнительной власти (их должностных лиц) в сфере государственного

управления, предъявляемые  требования по своему содержанию являются

гражданско-правовыми. В  связи с этим при определении  состава вреда, условий

привлечения к ответственности, сроков исковой давности применению подлежат

нормы Гражданского кодекса  РФ.

Вред может быть причинен личности (например, чести и достоинству) или

имуществу гражданина. Поэтому  российское законодательство предусматривает

порядок возмещения как материального (имущественного), так и морального

(неимущественного) вреда.

Статья 1082 ГК РФ предусматривает  два способа возмещения материального

(имущественного) вреда: 1) возмещение  в натуре (предоставление вещи  того же

рода и качества, исправление  поврежденной вещи и т.п.); 2) возмещение

причиненных убытков. На практике преобладает второй способ возмещения. В

соответствии с п.2 ст.15 ГК РФ под убытками понимается реальный ущерб

(стоимость утраченного  имущества, иные расходы, которые  лицо произвело или

должно будет произвести для восстановления нарушенного  права), а также

упущенная выгода (неполученные доходы, которые потерпевший получил  бы при

обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено).

Размер материального  вреда определяется по ценам, существующим на момент его

возмещения (ст.393 ГК РФ).

Основания и размер компенсации  гражданину за причиненный моральный  вред

определяются правилами, предусмотренными ст.151, 1099-1101 ГК РФ. Развернутое

определение понятия "моральный  вред" дано в Постановлении Пленума  Верховного

Суда РФ "Некоторые  вопросы применения законодательства о компенсации морального

вреда" от 20 декабря 1994 года N 10[1]:

"Под моральным вредом  понимаются нравственные или  физические страдания,

причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину

от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье,

достоинство личности, неприкосновенность частной жизни и т.п.) или нарушающими

его личные неимущественные  права (право на пользование своим  именем и т.п.),

либо нарушающими имущественные права гражданина". В частности, моральный вред

может заключаться в нравственных переживаниях в связи с временным  ограничением

или лишением каких-либо прав, физической болью, связанной с причиненным

увечьем, иным повреждением здоровья либо в связи с заболеванием, перенесенным в

результате нравственных страданий, и др.

Четкое указание Гражданского кодекса на возможность компенсации  морального

вреда, причиненного бездействием, особенно важно для правильного  понимания п.1

ст.151 ГК РФ - буквальное толкование указанной нормы позволяет сделать  вывод о

том, что компенсации подлежит лишь моральный вред, причиненный  действием.

Напомним: в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право  на возмещение

государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием)

органов государственной  власти или их должностных лиц (ст.53), а также

может обжаловать в суд  решения и действия (или бездействие) органов

государственной власти, органов  местного самоуправления, общественных

объединений и должностных  лиц (ст.46).

Ш. обратился в суд с  заявлением, в котором просил обязать  Правительство

Санкт-Петербурга и мэра Санкт-Петербурга принять меры по реализации ст.20

Федерального закона от 12 января 1995 г. "О ветеранах" и  возместить причиненный

ему моральный вред, ссылаясь на то, что этим Законом ему как  лицу,

награжденному медалью "За доблестный труд в Великой Отечественной войне

1941-1945 годов", предоставлена  50-процентная скидка со стоимости  проезда на

железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения, однако реализовать

льготу он не может, так  как скидку ему не предоставляют. Определением судьи

Санкт-Петербургского городского суда в принятии заявления было отказано.

Судебная коллегия по гражданским  делам Верховного Суда РФ определение  судьи

отменила, указав в том  числе, что Ш. обжаловал в суд  бездействие органов

исполнительной власти, в  результате которого не осуществляется реализация прав,

предоставленных ему как ветерану. Поскольку в соответствии со ст.46

Конституции РФ обжаловать в суд можно не только акты и  действия органов

государственной власти, в  том числе органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, но и бездействие названных органов, заявителю

необоснованно отказано в  принятии его заявления, поданного  по мотивам защиты

его прав.[2]

Моральный вред компенсируется независимо от возмещения имущественного вреда,

то есть как наряду с  ним, так и самостоятельно. Компенсация  морального вреда

производится в денежном выражении. Ее размер определяется по усмотрению суда.

При этом учитываются характер причиненных потерпевшему физических и

нравственных страданий, а также степень вины причинителя вреда в случаях,

когда вина является основанием возмещения вреда. Характер физических и

нравственных страданий  оценивается судом с учетом фактических  обстоятельств,

при которых был причинен моральный вред, индивидуальных особенностей

потерпевшего и других конкретных обстоятельств, свидетельствующих  о тяжести

перенесенных страданий. Важнейшим критерием для определения  судом размера

компенсации морального вреда  является принцип разумности и справедливости.

Обязательным условием наступления  ответственности государства за вред,

причиненный органами исполнительной власти, является причинная связь между

неправомерными действиями (бездействием) и наступившим вредом, которая

выражается в том, что: а) первое предшествует второму во времени; б) первое

порождает второе.

Выявление причинной связи  в рассматриваемой сфере имеет  определенную

специфику. Как правило, вред, причиненный в сфере государственного

управления, является результатом  действий (бездействия) нескольких органов

или должностных лиц, что  объясняется существующей структурой органов

исполнительной власти, основанной на организационном подчинении нижестоящих

органов вышестоящим. Незаконные действия одних должностных лиц,

попустительство этим действиям  со стороны других, отсутствие должного

контроля со стороны третьих - все это создает ситуацию, когда  очень трудно

установить, чье конкретно  поведение привело к причинению вреда.

Таким образом, материальным основанием наступления ответственности

государства являются противоправные виновные действия (решения) или

бездействие органов исполнительной власти (должностных лиц) при осуществлении

ими своих задач и функций, приведшие к причинению вреда, материального и

(или) морального.

Но для решения вопроса  о взыскании ущерба необходимо еще  и процессуальное

основание - акт компетентного  органа о признании действий (бездействия)

органа исполнительной власти (должностного лица) незаконными, а также об

отмене неправомерного решения.

                           3. Порядок возмещения вреда                          

Необходимым условием возмещения вреда, причиненного гражданину органами

исполнительной власти (их должностными лицами), является обязательное

предварительное признание  их действий (решений) или бездействия

противоправными, которое производится государственными органами,

уполномоченными осуществлять контроль и надзор в сфере обеспечения  законности

в деятельности органов исполнительной власти.

Анализ законодательства позволяет выделить два порядка  признания действий

(решений) или бездействия  органов исполнительной власти  незаконными:

1) административный;

2) судебный.

Административный порядок  предполагает признание неправомерными действий

(решений) или бездействия  органов исполнительной власти (должностного  лица) и

отмену незаконного правового  акта управления во внесудебном порядке, этим же

органом исполнительной власти (должностным лицом) или вышестоящим  в порядке

подчиненности органом.

Поводами к рассмотрению дела о признании неправомерными действий

(бездействия) органов  исполнительной власти (должностных  лиц) в

административном порядке могут послужить:

- жалоба гражданина;

- протест или представление  прокурора;

- результаты контрольных  проверок вышестоящего органа  исполнительной власти

(должностного лица).

Право гражданина на подачу жалобы на действия (бездействие) органов

исполнительной власти (должностных  лиц) в административном порядке  закреплено в

ст.33 Конституции РФ. Механизм его реализации предусмотрен Указом

Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений

и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 года[3]

, который действует в редакции Указа от 4 марта 1980 года на территории

Российской Федерации  в части, не противоречащей законодательству РФ. Согласно

данному правовому акту гражданин  вправе подать жалобу в те органы или  тем

должностным лицам, которым  непосредственно подчинены государственный орган или

должностное лицо, действия (бездействие) которых обжалуются.

Более детально порядок подачи и рассмотрения жалобы в административном порядке

определяется в специальных  законах, регулирующих деятельность органов

исполнительной власти в  той или иной сфере. В качестве примера можно привести

ст.139-141 Налогового кодекса  РФ[4],

которые устанавливают порядок  и сроки подачи и рассмотрения жалобы на акты

налоговых органов, действия или бездействие их должностных  лиц в вышестоящие

налоговые органы или вышестоящим  должностным лицам. Согласно ст.140 Налогового

кодекса, если налоговый  орган (должностное лицо), рассматривающий  жалобу,

установит несоответствие обжалуемого  акта или действия законодательству РФ, он

вправе: отменить акт налогового органа и назначить дополнительную проверку;

отменить решение и  прекратить производство по делу о  налоговом правонарушении;

изменить решение или  вынести новое решение по существу.

Следующим поводом к рассмотрению дела о признании действий (решений) органов

исполнительной власти (их должностных лиц) в административном порядке могут

быть акты прокурора на нарушения закона. В соответствии с Федеральным законом

"О прокуратуре Российской  Федерации" от 17 января 1992 года (в  редакции

федеральных законов от 17 ноября 1995 года, от 10 февраля 1999 года, от 19

ноября 1999 года и от 2 января 2000 года)[5]

, одним из основных  направлений деятельности органов  прокуратуры является надзор

за соблюдением прав и  свобод человека и гражданина органами исполнительной

власти (их должностными лицами).

При осуществлении функций, возложенных на органы прокуратуры  в данной

области, они обязаны: рассматривать  и проверять заявления, жалобы и  иные

сообщения о нарушении  прав и свобод граждан; разъяснять гражданам  порядок

защиты их прав и свобод; принимать меры по предупреждению и  пресечению

нарушений прав и свобод граждан, привлечению к ответственности  лиц,

нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

При этом органы прокуратуры, реализуя возложенные на них полномочия, не

вправе вмешиваться в  оперативно-распорядительную деятельность органов

исполнительной власти и  отменять или изменять правовые акты управления,

принятые ими. Однако, в случае установления факта нарушения этими органами

(их должностными лицами) закона, прокурор или его заместитель  вправе:

опротестовать нарушающий права  и свободы гражданина правовой акт  управления,

а также внести представление  об устранении нарушений прав и свобод

гражданина.

При наличии акта прокурора  соответствующий орган исполнительной власти

(должностное лицо) должен  принять необходимые меры по  устранению нарушений

прав и свобод граждан (отменить незаконный правовой акт  или устранить

нарушения закона) и о  результатах сообщить прокурору.

Кроме жалобы гражданина и  актов прокурорского реагирования, законодательством

предусмотрена возможность  признания незаконными действий (решений) органов

исполнительной власти (их должностных лиц) вышестоящими органами

(вышестоящими должностными  лицами) в порядке контроля.

Так, ст.419 Таможенного кодекса  РФ[6]

устанавливает, что вышестоящий  таможенный орган (должностное лицо) в любое

время, в порядке контроля за соблюдением законности, вправе отменить или