Возбуждение административного дела

Введение

          С 1 июля 2002 года утратил силу  Кодекс РСФСР об административных  правонарушениях и введен в  действие новый Кодекс Российской  Федерации об административных  правонарушениях.

     После введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КОАП РФ). Его введение наглядно продемонстрировало тенденцию правовой системы России к сужению сферы уголовного принуждения и расширению сферы административного воздействия на правонарушителей.

     Этот  важный нормативный акт существенно реформировал нормы, определяющие порядок производства по делам об административных правонарушениях, внеся в них качественно иные - демократические начала. Новеллы основаны на международно-правовых стандартах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантиях их обеспечения, исходят из принципа презумпции невиновности. В КоАП РФ включены нормы, закрепляющие перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, конкретизированы поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, определен момент возбуждения, порядок решения вопроса об отказе в возбуждении дела, установлены полномочия прокурора при разрешении вопроса о возбуждении дела, введен институт административного расследования.

     Стадия  возбуждения дела об административном; правонарушении имеет определяющее значение как по отношению к содержанию и результатам производства, так  и по отношению к остальным  стадиям.

     В отличие от уголовного процесса, где  собирание, проверка и оценка доказательств осуществляется в рамках предварительного расследования, в административно- юрисдикционном процессе фактическая доказательственная база по большинству дел создается на стадии возбуждения дела и отражается в первую очередь в протоколе об административном правонарушении. Исполнение постановлений; по делам об административных правонарушениях также во многом зависит от правильного оформления процессуальных документов при возбуждении дела. Эти обстоятельства привлекают особое внимание к данной стадии.

     В настоящей работе предпринята попытка  раскрыть процессуальные нормы, регламентирующие порядок возбуждения дела об административном правонарушении, содержащиеся в главе 28 Кодекса РФ об административных правонарушениях, ст.ст. 28.1 – 28.9 Актуальность выбранной темы исследования обусловлена тем, что некоторые положения нового административного законодательства по сравнению с ранее действовавшим, в частности о порядке возбуждения дела об административном правонарушении, претерпели изменения и некоторые из таких изменений носят принципиальный характер.

     При работе над данным исследованием  были использованы и переработаны материалы  и труды таких известных ученых-юристов как Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.М.Козлов, М.Л Масленников, Е.Н. Сидоренко и др.,  а также федеральные законы и другие нормативно правовые акты.

     Для достижения поставленной цели в рамках контрольной работы решаются следующие задачи:

     - дать характеристику процессуальных норм, регламентирующих порядок возбуждения дела об административном правонарушении

     - раскрыть значение протокола на стадии возбуждения дела об административном правонарушении

     - рассмотреть должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.        

     -  определить место и роль административного расследования

     - охарактеризовать пути прекращения производства по делу об административном правонарушении до передачи дела на рассмотрение 
 

1. Возбуждение дела об административном правонарушении

      Процессуальные нормы, регламентирующие порядок возбуждения дела об административном правонарушении, содержатся в главе 28 Кодекса РФ об административных правонарушениях, ст.ст. 28.1 – 28.9.

       Возбуждение дела об административном правонарушении является самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на установление факта административного правонарушения, а также определения подведомственности (подсудности).¹

     Назначение  данной стадии обусловлено общими задачами производства по делам об административных правонарушениях. На этой стадии создаются предпосылки для своевременного, всестороннего, полного, объективного, выяснения обстоятельств дела и разрешения его в точном соответствии с законодательством по делам об административных правонарушениях.

     Возбуждение дела об административном правонарушении включает процессуальную деятельность по получению информации об административном правонарушении, ее оформлении и регистрации. На данном этапе разрешается целый ряд вопросов: является ли сообщение об административном правонарушении поводом к возбуждению дела; содержатся ли в источнике информации сведения о событии административного правонарушения, нет ли обстоятельств, исключающих производство по делу; уточняется, по какой статье квалифицируется данное административное правонарушение, возникает ли необходимость административного расследования, подлежат ли материалы дела передаче по подведомственности или подсудности, и др.

     Производство по делам об административных правонарушениях, направленное на назначение и исполнение административного наказания, развивается во времени как последовательный ряд закономерно связанных между собой процессуальных действий. Оно проходит несколько сменяющих друг друга этапов или стадий:

- возбуждение дела об административном правонарушении;

- рассмотрение дела об административном правонарушении;

- пересмотр постановления или иного решения по делу об административном правонарушении;

- исполнение постановления о назначении административного наказания.

     Стадия возбуждения дела об административном правонарушении детально урегулирована нормами КоАП. Данная стадия начинается с момента выявления административного правонарушения и завершается в момент передачи протокола об административном правонарушении и других материалов, имеющих значение доказательств, лицу, уполномоченному рассмотреть дело об административном правонарушении по существу.

     Стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекс процессуальных действий, совершаемых при наличии хотя бы одного из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Такие процессуальные действия направлены на установление обстоятельств, составляющих предмет доказывания, их фиксирование и квалификацию.

     На стадии возбуждения дела об административном правонарушении устанавливается событие правонарушения, время и место совершения правонарушения, лицо, совершившее правонарушение, виновность лица, совершившего правонарушение, обстоятельства, влияющие на степень и характер административной ответственности, а также причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения.²

     Поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

- непосредственное обнаружение лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

- поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.³

- фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи

- подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей части, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.

    Поводами  к возбуждению дел о некоторых  административных правонарушениях, которые определены в ст. 28.1 КоАП РФ, помимо перечисленных являются также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего (а при рассмотрении дела о банкротстве, кроме этого - сообщения и заявления собрания или комитета кредиторов). К таким правонарушениям относятся:

- фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ); неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13 КоАП РФ); ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП РФ); совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22 КоАП РФ); осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом (ст. 14.23 КоАП РФ).⁴

     Эти материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. В случае если рассмотревшее их должностное лицо отказало в возбуждении дела, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

     Согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

- составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;

- составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

- вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования;

- оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП протокол об административном правонарушении не составляется.⁵

- составления  протокола осмотра места совершения  административного правонарушения 

         Следовательно, стадия возбуждения дела об административном правонарушении может протекать в форме административного расследования или в форме проверки по делу об административном правонарушении.

2. Протокол об административном правонарушении.

      Особое значение на стадии возбуждения дела об административном правонарушении отводится протоколу. Под протоколом об административном правонарушении понимается такой процессуальный документ, в котором отражаются сведения, связанные с фактом противоправного деяния и характеризующие личность нарушителя.

     В связи с тем, что протоколом не только осуществляется фиксация стадии возбуждения дела об административном правонарушении, но и определяется принятие решения по делу, действующим законодательством предъявляются определенные требования к его составлению и содержанию.

       В соответствии с КоАП протокол о совершении административного правонарушения составляется во всех случаях, за исключением тех, когда дела об административных правонарушениях возбуждаются прокурором (ч.1 ст.28.4); а также в рамках упрощенного производства, т.е. когда административное наказание назначается без составления протокола (ст.28.6).⁶

     В протоколе об административном правонарушении указываются: дата и место его  составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол (постановление); сведения о лице, в  отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; место, время совершения и событие административного правонарушения; статья КоАП или закона субъекта РФ, нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

       При составлении протокола фиксация  времени совершения административного  правонарушения предполагает точное указание числа, месяца, года.

       Необходимость фиксации в протоколе  места совершения административного  правонарушения обусловлена определением  подведомственности дела об административном правонарушении.

     Указание должности лица, составившего протокол об административном правонарушении имеет важное значение. В случае если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными изменениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (ст.28.8).⁷

       Сведения о личности нарушителя (фамилия, имя, отчество, год рождения, гражданство, место жительства, место работы) заносятся в протокол на основании документа, удостоверяющего личность. В целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте, а также для установления личности нарушителя допускаются доставление, административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов, осмотр помещений юридического лица, в порядке предусмотренном настоящим Кодексом.

     Реквизиты протокола предусматривают также фамилии, адреса как свидетелей, так и потерпевших, если они имеются, что имеет важное значение для выяснения всех вопросов, связанных с обстоятельствами, подлежащими установлению по конкретному делу об административном правонарушении. Подробное описание существа совершенного правонарушения заключается в определении его юридической квалификации в точном соответствии с нормами Особенной части КоАП РФ или закона субъекта РФ, иного нормативного акта, которым предусмотрена административная ответственность за совершение противоправного деяния.⁸

       В протоколе об административном  правонарушении фиксируются и  объяснения нарушителя, которые  учитываются при установлении  формы вины. Содержание протокола об административном правонарушении предполагает и иные сведения, необходимые для разрешения дела.

     Одним из обязательных требований при составлении  протокола, является разъяснение физическому лицу или законному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, иным участникам производства по делу их процессуальных прав и обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом, например, право знакомиться с материалами дела; давать в устной или письменной форме объяснения, имеющие отношение к делу; представлять доказательства, заявлять ходатайства, а также право обжаловать любое действие лица, уполномоченного составлять протокол, что существенно влияет на укрепление гарантий прав и свобод граждан, вовлеченных в административный процесс. О разъяснении процессуальных прав и обязанностей делается отметка в протоколе. Поэтому образцы протоколов, разработанные правомочными органами, должны содержать такой реквизит, как «разъяснение прав и обязанностей».⁹

       Разъяснить процессуальные права  и обеспечить возможность их  осуществления участникам производства  есть обязанность уполномоченного должностного лица, составляющего протокол. В частности, физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. 
        Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим данное правонарушение, а также свидетелями и потерпевшими, если таковые имеются. При этом подпись протокола лицом, привлекаемым к административной ответственности, является его правом, но не обязанностью, что вытекает из его правового статуса как лица, участвующего в производстве по делу об административном правонарушении. Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию, а также изложить мотивы своего отказа от его подписания. В случае отказа лица, совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об этом.

       Протокол о совершении административного  правонарушения не является единственным  процессуальным документом, фиксирующим  возбуждение производства по  делу об административном правонарушении. Так, юридическую силу протокола имеет постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении; определение о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенное уполномоченным органом, в случаях, когда необходимо административное расследование.

     Юридическую силу протокола о совершении административного  правонарушения имеют составленные в установленной форме акты проверки в тех случаях, когда протокол не составляется, например акты налоговых  проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако вопрос о данном процессуальном документе в КоАП остался открытым. Требования, предъявляемые к акту налоговой проверки, содержащиему данные о правонарушении, регламентируются в НК (ст.100).¹⁰

     2.1. Протокол осмотра места совершения административного правонарушения

     - В случае совершения административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.24 или частью 2 статьи 12.30 настоящего Кодекса, составляется протокол осмотра места совершения административного правонарушения.¹¹

     - Протокол осмотра места совершения административного правонарушения составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

     - Осмотр места совершения административного правонарушения осуществляется лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частью 1 статьи 28.3 настоящего Кодекса, в присутствии двух понятых.

     - В протоколе осмотра места совершения административного правонарушения указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, непосредственно управлявшем транспортным средством в момент совершения административного правонарушения, о типе, марке, модели, государственном регистрационном знаке транспортного средства, а также фамилии, имена, отчества, адреса места жительства понятых, свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

     - В протоколе осмотра места совершения административного правонарушения описываются: действия должностных лиц, указанных в части 3 статьи 28.1.1 настоящего Кодекса, в том порядке, в каком они производились; состояние и качество дорожного полотна, наличие или отсутствие дорожной разметки, степень освещенности участка дороги, на котором совершено административное правонарушение; тип перекрестка (регулируемый или нерегулируемый), на котором совершено административное правонарушение, исправность или неисправность светофора, наличие или отсутствие знаков приоритета; другие существенные для данного дела обстоятельства.

     - В протоколе осмотра места совершения административного правонарушения излагаются также заявления лиц, участвовавших в производстве осмотра.

     - При составлении протокола осмотра места совершения административного правонарушения лицам, участвующим в осмотре места совершения административного правонарушения, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

     - В протоколе осмотра места совершения административного правонарушения делается запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств. Материалы, полученные при производстве осмотра с применением фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств, прилагаются к соответствующему протоколу.

     - Протокол осмотра места совершения административного правонарушения подписывается составившим его должностным лицом, а также лицами, участвовавшими в производстве осмотра. Копии протокола осмотра места совершения административного правонарушения вручаются лицам, непосредственно управлявшим транспортными средствами в момент совершения административного правонарушения.

2.2. Сроки составления протокола об административном правонарушении

     Процессуальный  срок представляет собой определенный промежуток времени, на протяжении которого должны совершаться те или иные действия либо приниматься решения по делу. Соблюдение сроков является одним из обязательных условий своевременного, оперативного разбирательства дела об административном правонарушении.

     Сроки составления протокола об административном правонарушении регламентируются в достаточной степени жестко. При этом в зависимости от характера административного правонарушения и условий его совершения установлено несколько вариантов сроков составления протокола об административном правонарушении: а) немедленное составление; б) в течение двух суток; в) в течение месяца; г) в течение двух месяцев; д) в течение шести месяцев.¹²

       Протокол об административном  правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

     Основанием  для составления протокола в  течение двух суток с момента  выявления административного правонарушения является необходимость: дополнительного  выяснения обстоятельств дела; установления данных о физическом лице, индивидуальном предпринимателе или о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении.

     Срок  составления протокола в течение  месяца, а в исключительных случаях  двух и шести месяцев обусловлен необходимостью административного расследования, только по окончании которого и составляется протокол ¹³

2.3. Назначение административного наказания без составления протокола

     КоАП  предусматривает осуществление  производства по делу об административном правонарушении в упрощенном порядке - без составления протокола. Особенностью упрощенного (усеченного) производства является назначение административного наказания без составления протокола на месте совершения административного правонарушения. В данном случае должностное лицо, обнаружившее нарушение, самостоятельно принимает решение о наложении административного наказания и исполняет решение немедленно или разъясняет порядок исполнения назначенного наказания. Обязательным условием назначения административного наказания без составления протокола является совершение малозначительного нарушения. Показателем малозначительности административного правонарушения выступает вид административного наказания и его размер.¹⁴

       Административное наказание без  составления протокола назначается в виде предупреждения.

       Назначение административного наказания  без составления протокола в  виде административного штрафа  осуществляется на месте совершения  административного правонарушения, если размер штрафа не превышает  одного минимального размера оплаты труда, а при нарушении таможенных правил - не более десяти минимальных размеров оплаты труда. В указанных случаях уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения оформляется предупреждение либо налагается и взимается административный штраф. Исключение составляет совершение административного правонарушения в области дорожного движения. В этом случае постановление о назначении административного штрафа оформляется постановлением-квитанцией установленного образца, а сумма административного штрафа вносится или перечисляется лицом, привлеченным к административной ответственности, в банк или иную кредитную организацию в течение тридцати дней с момента назначения административного наказания.¹⁵

       Если лицо, в отношении которого  возбуждено дело об административном  правонарушении оспаривает: а) наличие  события административного правонарушения; б) назначенное ему административное  наказание; в) отказывается от  уплаты административного штрафа  на месте совершения административного правонарушения, в этих случаях составляется протокол об административном правонарушении.

3. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях.

     Наделение должностных лиц полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении вытекает из контрольно-надзорных функций органов (должностных лиц) и их полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

     Должностное лицо действует в пределах своих  служебных обязанностей и составляет протокол за нарушение тех правил, за соблюдением которых на него возложено осуществление контроля.

       В данной статье устанавливается  общее правило, согласно которому  протоколы об административных  правонарушениях, предусмотренных  КоАП, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в пределах компетенции соответствующего органа. Так, протоколы об административных правонарушениях от имени соответствующих органов уполномочены рассматривать: 1) руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители; 2) руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители; 3) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции; 4) уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ.¹⁶