Оглавление

      Введение

     Характер  и формы представительства интересов  в демократических системах, пути и способы воздействия групп интересов на процесс разработки решений привлекает внимание научного сообщества. Группы, объединяющие носителей интересов, являются активными участниками процессов общественной трансформации. По мере упрочнения рыночных отношений происходит политизация групповых интересов как одно из значимых выражений взаимосвязи экономических и политических отношений.

     Преобразование  потребностей в социально значимые интересы происходит в процессе групповой  самоорганизации. Являясь субъектами социально-политического воздействия, группы интересов объединяют граждан на основе специфических целей и опосредуют отношения гражданского общества, с одной стороны, и государства в лице его властных структур - с другой.

     Группы  интересов участвуют в формировании новой социальности, трансформирующей и корректирующей традиционные институты демократического представительства. Группы интересов активно используя  
институты публичной политики, не стремятся, как правило, к прямому участию в их деятельности для осуществления властных полномочий. Они привносят в сферу профессиональной политики и в практику деятельности властных структур интересы неполитического сообщества, поддерживают обратную связь за счет постоянного подключения новых интересов, расширения качества «культуры участия».

     Группы  интересов, осуществляя связь между  гражданским обществом и государством, преобразуют хаотичные требования граждан в понятную для политической системы форму. Поток интересов  и требований общества, проходят через  систему конкурирующих между собой групп интересов, которая подвергается воздействию и со стороны государственных органов, приобретают, в конечном счете, согласованную с законами, адаптированную к целям государства и национальным приоритетам форму.

     Группы  интересов существуют на протяжении всей истории человечества - с тех пор, как стали складываться системы власти. Движущим мотивом является стремление реализовать специфический интерес, выражаемый, как правило, в статусных привилегиях, властных полномочиях, либо в разных формах получения материальной выгоды. Группы интересов вместе с тем, - посредники между государством и обществом. Их цель - не только достижение максимального результата, но и создание гибких режимов.

     Объект  исследования: группы интересов как  субъекты воздействия на федеральный и региональный политический процесс. Предмет исследования: политическая роль заинтересованных групп и механизм реализации групповых интересов.

     Цель  настоящей работы: состоит в выявлении  роли заинтересованных групп в развитии политических процессов.

     Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

• раскрыть содержание понятия «заинтересованные группы»;
• выделить типы и функции заинтересованных групп;
• определить каналы и источники влияния заинтересованных групп.

      Глава 1. Природа, типы и функции заинтересованных групп

1. Понятие заинтересованных групп

     Группы  интересов (заинтересованные группы) можно определить как по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих властно значимых интересов в отношениях с государством, а также другими политическими институтами. Они возникают на основе объективно существующего многообразия интересов и запросов людей. Эти политические ассоциации, будучи посредниками в отношениях государства с населением, представляют интересы социальных, национальных, региональных и прочих человеческих общностей и служат формой коллективных действий их членов.

     На сегодняшний день группы интересов являются распространенным явлением в обществе. Об этом свидетельствует и постоянно увеличивающееся число различных лоббистских фирм и организаций, открывающих свои офисы в городах многих стран мира.

     Заинтересованные  группы играют ключевую роль в структурировании современных общественных систем и в определении параметров трансформационных сдвигов. Направленность и характер воздействия групповых интересов оказывают определяющее влияние на выбор приоритетов национальной модели развития, а уровень их представительности и формы самоорганизации можно рассматривать как важнейшие совокупные критерии оценки качества демократии. Формирование политического курса происходит в процессе взаимодействия многообразных и разнонаправленных интересов, в ходе которого кристаллизируются (или размываются) задающие вектор политического развития национальные интересы.

     В демократическом обществе группы интересов представляют собой независимые от государства структуры, артикулирующие коллективные требования, и ищущие оптимальные пути их продвижения, в первую очередь, влияя на политический и экономический процессы.

     Группы  интересов - это объединения единомышленников, либо представляющие свои интересы внутри организации либо выступающие в  качестве посредников между индивидуумом и государственными организациями.

     С точки зрения профессора Федеральной Академии государственного управления (Германия) В. Екеринга, организованные интересы начали оказывать влияние на государственное управление в 19 веке. В период существования Германской империи с 1871 до 1914 гг. влияние союзов и объединений распространялось «приблизительно равномерно на три сферы: на общественное мнение, на парламент как законодательный орган и на правительство как исполнительную власть»¹.

2. История теории заинтересованных групп

     Джеймс  Мэдисон - один из отцов-основателей США - рассматривал различные возможные проблемы в процессе управления, связанные с влиянием групп, которые он называл «фракциями». Д.Мэдисон придавал огромное значение вопросу согласования эгоистичных интересов фракций с всеобщим благом для американского народа. Он последовательно отстаивал принцип правления большинства (majority rule), но вкладывал в него свой смысл. Для Д.Мэдисона большинство, как и меньшинство, - всего лишь часть народа, его фракция. Справедливость же должна быть обеспечена народу в целом, а не только фракции большинства, которая, неизбежно располагая в условиях республики политической властью, всегда имеет возможность игнорировать права и интересы фракций меньшинства, лишать их собственности и свободы².

     Фракционность, по Д.Мэдисону, - безусловное зло, поскольку возникающие коалиции граждан, объединенных общим интересом, стремятся осуществить этот интерес за счет прав других граждан и в ущерб интересам общества в целом. «Особенно опасна фракционность, когда она приводит к расколу общества, к образованию политических партий - крупных политических группировок, противостоящих друг другу и открыто ведущих борьбу за власть. Именно тогда возникает угроза тирании, подчинения одной части общества другой».

     Вместе  с тем образование фракций, по Д.Мэдисону, - естественное в политической жизни явление. Деятельность, а значит, и группировка по интересам присущи самой человеческой природе, причем самым глубоким основанием образования фракций является неравномерное распределение собственности, которое всегда порождало и будет порождать различия во взглядах, группировать людей в классы, движимые различными стремлениями и интересами. «Всегда будут богатые и бедные, кредиторы и должники, земельный интерес, денежный интерес, торговый интерес, промышленный интерес. Эти классы опять-таки могут быть подразделены в зависимости от отрасли торговли и промышленного интереса». При этом «регулирование этих разнообразных и часто пересекающихся интересов является главной задачей современного законодательства и подразумевает присутствие духа партийности и фракционности в необходимой и каждодневной деятельности правительства».

     Исходная  методологическая позиция Артура Бентли, который большинством политологов признается основателем теории групп интересов, заключается в том, что объектом исследования политолога должны быть не законодательные нормы и формальные моменты политической организации общества или те или иные политические идеи и программы, а действия людей, направленные на достижение своих политических целей. Согласно А. Бентли, политика состоит в том, что одни люди постоянно борются с другими за достижение своих интересов, причем эта борьба ведется ими не в одиночку, а в группах, объединяющих их на основе общности интересов. Что же касается законов, законодательного процесса, различных политических программ и платформ, то они, с точки зрения политолога, представляют интерес лишь постольку, поскольку в них находит отражение эта групповая борьба интересов, поскольку они дают своеобразную ориентацию для групповых действий людей³.

     По  мнению А.Бентли, сам процесс управления состоит именно в такой групповой борьбе, а законодательные акты лишь отражают это соотношение сил. Законодатель выступает в качестве арбитра, фиксирует победу одних групп и поражение других либо достижение компромиссного решения групповых противоречий. «Голосование в законодательных органах по тому или иному вопросу, - пишет А.Бентли, - отражает лишь соотношение между борющимися группами в момент голосования. То, что называется государственной политикой, в действительности представляет собой достижение равновесия в групповой борьбе в данный конкретный момент... Нет ни одного закона, который не отражал бы такого соотношения сил, находящихся в состоянии напряжения». Политическую власть, согласно А. Бентли, можно измерять лишь категорией силы, и нет такого политического процесса, который не означал бы балансирования разных групповых сил. В конечном итоге, по его мнению, в каждом конкретном случае политическое решение означает достижение равновесия: победитель пожинает лавры победы, а побежденный признает свое поражение и, по крайней мере, на время успокаивается, подчиняясь этому решению. Однако, за побежденными сохраняется право перегруппировать свои силы и в будущем, обеспечив преимущество в силе, добиваться принятия политических решений в свою пользу.

     Очевидно, теории Д. Мэдисона и А. Бентли очень  похожи, а по многим вопросам даже аналогичны. Так, и Д.Мэдисон, и А. Бентли считают деление общества на фракции (группы) естественным процессом и представляют все возможные политические изменения в обществе как следствие противоборства групп. Однако Д. Мэдисон определяет фракционность как «безусловное зло», чрезвычайно опасное для республики или демократии и предлагает способы борьбы с этим злом. Что же касается А. Бентли, то он не видит большой опасности в групповой борьбе интересов и считает, что группы сами могут достигнуть равновесия в борьбе за свои интересы.

     Теория  Артура Бентли явилась как бы современной  модификацией теории фракций, тем необходимым элементом, который дал импульс для более глубокого исследования проблем, связанных с деятельностью групп интересов. Идеи А. Бентли относительно заинтересованных групп в дальнейшем поддерживают и развивают такие известные политологи ХХ века, как Дэвид Трумэн, Ерл Лэтхэм, Е. Пендлтон Херринг.

     Следуя  за А. Бентли, Д. Трумэн определяет политический процесс прежде всего как «процесс групповой конкуренции за власть над распределением ресурсов», а само общество - как множественность групп, взаимодействующих друг с другом, причем различные социальные институты лишь отражают эту групповую конкуренцию и взаимодействие, являются «зависимыми переменными». Поскольку государство - это тот институт в современном обществе, через который осуществляется большая часть авторитетного распределения его ресурсов, группы, конкурирующие друг с другом, ищут доступ к этому ключевому центру принятия политических решений, пытаются добиться от него благоприятного для себя распределения ресурсов⁴.

     Д.Трумэн, как и А. Бентли, подчеркивает, что такая групповая конкуренция, несмотря на всю ее остроту, в конечном счете, не нарушает равновесия и даже способствует поддержанию стабильности существующей политической системы. Залог такой стабильности в политической системе США Д. Трумэн видит в плюрализме групп, в том, что, как правило, американцы состоят одновременно членами нескольких, в определенных областях конкурирующих между собой групп. В результате, говорит Д. Трумэн, ни одна из групп не в состоянии подчинить полностью своим интересам государственную политику и поведение своих членов. Все это, по мнению Д. Трумэна, и создает ту стабильность, в которой нуждается всякая политическая система.

3. Типология заинтересованных групп

     Типология заинтересованных групп представляет большую трудность, что объясняется  их многочисленностью и чрезвычайным многообразием. Однако все исследователи сходятся в том, что группы интересов есть прежде всего результат самоорганизации гражданского общества.

     Американские  политологи Г. Алмонд и Д. Пауэлл выделяют четыре типа групп интересов по степени их специализации и организованности:

• спонтанные, то есть стихийно организованные, часто ориентированные на насилие (манифестации, бунты);
• неассоциативные, то есть неформальные, непостоянные и ненасильственные, формирующиеся на основе родственных связей, вероисповедания и тому подобное (религиозная секта, студенческая группа);
• институциональные, то есть формальные организации, помимо выражения интересов наделенные и другими функциями (партия, собрание, администрация);
• ассоциативные, то есть добровольные, специализирующиеся на выражении интересов организации (профсоюзы, группы деловых людей, этнические и религиозные ассоциации граждан).

     Получила  также распространение типология  групп интересов, действующих в  определенной общественной сфере. Типология, ориентированная на пять различных общественных сфер деятельности заинтересованных групп, была разработана У. фон Алеманом:

• организованные интересы в экономической сфере и в сфере трудовых отношений (предпринимательские объединения, профсоюзы, потребительские союзы);
• организованные интересы в социальной сфере:
• объединения защиты социальных прав (общество слепых, союзы пенсионеров),
• объединения социальных достижений (благотворительные организации),
• группы самопомощи;
• организованные интересы в сфере досуга и отдыха (спортивные союзы, кружки общения и хобби);
• организованные интересы в сфере религии, науки и культуры (церкви, религиозные секты, научные ассоциации, общеобразовательные кружки, союзы деятелей искусств);
• организованные интересы в общественно-политической сфере:
• духовные, этнические, правозащитные («Врачи без границ», «Международная амнистия»),
• общественные движения (экологическое, феминистское).

     Типологией, в наибольшей степени отражающей эволюционные особенности того или иного типа, является типология Ж. Блонделя. Ее основанием выступает способ связи между членами группы и характер деятельности. Он выделяет два противоположных «идеальных типа» групп, которые не встречаются в действительности в чистом виде:

• группы общинные
• группы ассоциативные.

     Их  конструкция построена на противопоставлении традиционного современному (институтов, практик и т.д.).

     Члены общинной группы связаны между собой, прежде всего, принадлежностью к сообществу, а только затем - своими мыслями и стремлениями. Можно сказать, что человек рождается, будучи уже членом группы. Близкими к таким группам можно считать существующие в действительности племенные и некоторые этнические группы.

     Ассоциативные группы создаются людьми вполне сознательно для реализации достаточно ограниченных интересов. Например, похожей на явления такого типа можно считать организацию, созданную в целях ликвидации атомной электростанции или химического завода.

     Остальные типы групп интересов располагаются  между этими двумя по мере их удаления от традиционных форм и приближения к современным:

• группы «по обычаю»,
• институциональные группы,
• группы защиты,
• группы поддержки.

     Среди групп интересов также важно выделять политические и неполитические группы интересов. Критерием для такого разграничения является понимание политики как деятельности, связанной с приобретением и использованием власти, а также влиянием на власть.

     К неполитическим группам интересов необходимо причислить такие, возникновение и функционирование которых не связано с приобретением и использованием власти. Их задачей не является влияние на власть. Природа подобных групп обусловлена интересами, которые в основе своей могут быть реализованы помимо власти, на принципах самоорганизации и соблюдения действующего законодательства (любительские интересы: спортивные объединения, общества филателистов, автолюбителей, любителей рыбной ловли, поэзии, музыки, бардовской песни и т. п.).

     Далее, среди групп интересов, в научной  литературе принято выделять такие, основной задачей которых является влияние на власть (политические группы интересов). Отстаивание интересов группы в ее отношениях с властью придает группе интересов функции давления на власть. Акцентируя внимание на эту функцию групп, аналитики часто используют понятие «группа давления».

     Имеются в виду такие группы, которые не стремятся к овладению властью, но оказывают на нее воздействие с целью реализации определенных групповых интересов. Группа давления это иной, дополнительный вариант групп интересов, который можно определить как группу интересов, оказывающую давление на властные структуры.

4. Функции заинтересованных групп

     Группы  интересов выполняют важные общественные функции. Главными среди них являются функции артикуляции и агрегирования  интересов.

• артикуляция (лат. articulatio - ясно, членораздельно произносить) называют процесс выявления четного формулирования интересов людей, входящих в группу, выдвижение конкретных требований и лозунгов;
• агрегирование (согласование). В процессе агрегирования интересов множество частных интересов, ожиданий, потребностей сводятся в единые требования и программы, отражающие общегрупповые цели;
• мобилизация - вовлечение, активизация граждан и их различных объединений в процесс защиты групповых интересов посредством взаимодействия с властью;
• социализация - усвоение гражданами через участие в работе групп интересов опыта и навыков взаимодействия с институтами власти;
• формирование и выдвижение политической элиты из среды активных и влиятельных групп интересов;
• представительство и продвижение групповых интересов в структурах власти.

     Представляя определенные интересы, выдвигая требования и программы, группы интересов выполняют  важную функцию информирования власти о наличии той или иной общественно  значимой проблемы и желательных  способах ее решения. Группы интересов  могут предоставить органам власти экспертные разработки по интересующим их проблемам, а также делегировать своих экспертов для работы в различного рода консультативных советах и комиссиях, влиять на отбор кадров соответствующих властных структур.

      Глава 2. Каналы и источники влияния заинтересованных групп

     Заинтересованные  группы обеспечивают каналы, как для эффективной конкуренции, так и для массового участия в политическом процессе. Они обладают значительными ресурсами для уравновешивания тех или иных действий государства, задевающих их интересы. Они также предоставляют отдельному индивиду возможность оказывать давление на политических лидеров и тем самым принимать участие в политике. С этой точки зрения организованные группы, которые вмешиваются в отношения между отдельным гражданином и государством, составляют предпосылку для демократической политики.

      Многообразные группы интересов обладают широким  набором ресурсов для воздействия  на власть, для доведения нужд и  запросов населения до лиц и органов, принимающих политические решения. В качестве таких ресурсов могут выступать их экономические и финансовые возможности, информация или опыт политического участия их членов, организационные структуры и т.д.

      Существуют  четыре этапа политического процесса, на которых активно действуют группы интересов: это съезд политической партии, общенациональные выборы, вступление в силу законов (именно здесь группы давления прилагают наибольшие усилия) и влияние на администрацию.

     Испытанным  средством воздействия заинтересованных групп на курс государственно-политических институтов и политических партий является лоббирование, то есть приемы, с помощью которых заинтересованные группы добиваются реализации своих целей.

      Лоббизм (от англ. «lobby» - кулуары, коридор) - является политическим институтом и способом, инструментом влияния групп интересов на власть. Лоббизм выступает своего рода критерием выделения среди многообразия групп интересов специфических групп - групп давления. Они самым широким образом используют лоббирование как способ воздействия на власть. В XX веке лоббизм превратился в распространенную форму политической деятельности и один из важных политических институтов западных демократий. Крупнейшие корпорации, ассоциации, профсоюзы и предпринимательские союзы имеют в своих структурах специальные подразделения, занимающиеся лоббированием, или используют услуги лоббистских фирм. В коридорах власти лоббисты добиваются решения вопросов в пользу своих клиентов.

      Влияние лобби на власть осуществляется по следующим основным направлениям:

      - посредством создания с помощью СМИ общественного мнения в поддержку вопроса, который продвигает соответствующая группа интересов. Группы интересов часто стремятся привлечь максимальное внимание общественности и властных структур к различного рода общезначимым проблемам. Огромная роль общественного мнения в западных демократиях вынуждает парламенты и правительства этих стран осуществлять популярные в обществе требования, хотя популярность этих требований может оказаться результатом манипулятивной активности лоббистов, а их значимость для общества - фикцией;

      - посредством влияния на государственные  институты (парламенты, правительства), представителей власти и политических  чиновников;

      - посредством финансовой и иной  поддержки политических партий  в ходе избирательный кампаний в обмен на соответствующие законодательные услуги.

     Лоббисты  обладают высокой квалификацией, во многих случаях они хорошо знают  свое дело, способны доходчиво объяснить  сложные и трудные вопросы, естественно, в свою пользу. В коридорах власти они добиваются финансовых выгод или налоговых и иных льгот для своих клиентов, устанавливая связи с нужными людьми в разного рода парламентских комитетах и учреждениях исполнительной власти. Нередко лоббисты выполняют роль посредников в разного рода сделках между заинтересованными группами и политическими деятелями, роль связующего звена между заинтересованными группами и законодателями, оказывая существенное влияние на формирование политического курса правительства. Особенно большим влиянием они пользуются в США. Некоторые авторы даже называют лоббизм третьей палатой законодательных учреждений и интегральным элементом системы управления Америки.

      Американские  лоббистские организации не являются самостоятельными группами интересов. Это профессиональные организации, выполняющие заказы различных групп интересов. В более широком смысле лоббированием принято называть отстаивание интересов тех или иных заинтересованных групп депутатами парламента, парламентскими фракциями при распределении бюджетных средств, определении налоговой и таможенной политики и т.д.

     Наиболее  активно к тактике лоббирования прибегает как крупный, так средний и мелкий бизнес, их предпринимательские ассоциации и организации. Важная задача, стоящая перед ними, - всемерное воздействие на формирование политической стратегии правительства. Особую настойчивость в этом направлении проявляют руководители корпораций, которые проникают в политические круги, используя личные дружеские и партийно-политические связи, участие в предпринимательских и профессиональных ассоциациях и в различных подкомиссиях. Для реализации своего влияния в политической жизни страны бизнес создал широкую сеть различных организаций. В США это так называемые совещательные комитеты бизнеса при правительстве, например совещательный комитет по частному предпринимательству во внешней торговле, совещательный комитет промышленников при министерстве обороны США. В настоящее время их насчитывается около 2 тыс., к ним относятся политические организации бизнеса, как, например, комитет бизнеса за сокращение налогов, круглый стол бизнеса, чрезвычайный комитет за развитие американской торговли и др. Эти и подобные им организации призваны отстаивать интересы бизнеса в различных государственно-политических институтах и учреждениях, содействовать формированию угодного бизнесу политического курса в тех или иных сферах общественно-политической жизни.

     В отличие от США большинство групп  давления в европейских странах  тесно связаны с правительством. Нередко отдельные функции правительства  делегируются им, например, установление цен, реорганизация тех или иных отраслей промышленности в соответствии с определенным планом, введение квот и т.д. Часто имеет место прямая правительственная поддержка, например, в таких начинаниях, как совместное владение правительством и частными лицами или организациями, поощрение правительством картелей и т.д. Правительство и политические партии зачастую совместными усилиями способствуют деятельности заинтересованных групп. Нередко профсоюзы и кооперативы либо первоначально были организованы партиями, либо партии при необходимости оказывают им помощь.

     Такая практика ассоциации заинтересованных групп с правительством или партиями способствует укреплению как партийной  лояльности, так и партийной дисциплины, поскольку руководители тех или иных заинтересованных групп одновременно занимают влиятельные позиции в партийной иерархии. Так, в Италии правительство христианских демократов успешно держало в узде католические профсоюзы, а компартия - коммунистические профсоюзы.

     О характере и разнообразии подобных объединений в Германии дает представление перечень их названий: Объединение немецких Профсоюзов, Федеральное объединение союзов немецких работодателей, Федеральное объединение германской промышленности, Союз налогоплательщиков, Союз демократических ученых, Немецкий спортивный союз и т.д. На региональном и федеральном уровнях существует множество объединений и организаций ремесленников, студентов, врачей, деятелей культуры, потребителей товаров широкого спроса и т.д. По некоторым данным насчитывается 4-5 тысяч таких объединений. Аналогичное положение можно констатировать и в других индустриально развитых странах.

      В современной российской политике в  качестве групп интересов, широко использующих лоббирование, выступают крупные  корпорации. К примеру, как отмечают исследователи, АО «Лукойл» концентрирует свои усилия в сфере законодательства на участии в подготовке и обсуждении законопроектов по проблемам налоговой политики, лицензирования и особенно порядка предоставления лицензий на добычу и экспорт нефти, ценообразования, а также вывозных и ввозных пошлин. Эти же вопросы, но уже в более конкретном плане обсуждаются в Правительстве.

        Свою роль в политике кампания  реализует не только через  отношения с государством, но  и через СМИ и воздействие  на общественное мнение. Помимо крупных корпораций все возрастающее влияние во взаимодействии с государством и властью приобретают различные предпринимательские ассоциации, которые выражают и отстаивают интересы более широких слоев российского бизнеса. Так, Торгово-промышленная палата России (ТПП) представляет интересы не только крупных, но и средних, мелких компаний и фирм.