Законодательная основа местного самоуправления в Российской Федерации (Кировской области)

Содержание

Введение 

Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений  государства и местного самоуправления представляет актуальную проблему правовой науки. Исследование комплекса вопросов, связанных с правовым регулированием модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, также является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой, становления реального местного самоуправления и реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне всех возможных моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления, установление особенностей российской модели, определение путей ее реформирования. Новое федеральное законодательство, регулирующее местное самоуправление, должно быть подвергнуто тщательному исследованию с точки зрения определения тех или иных элементов, влияющих на эволюцию модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Новый Закон  о местном самоуправлении существенным образом изменяет основы организации местного самоуправления, формы, методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, и эти изменения могут вступить в коллизию и с нормами Конституции РФ, и с решениями Конституционного Суда РФ.

Федеральный закон  о местном самоуправлении принципиальным образом изменяет взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, трансформирует систему местного самоуправления, устанавливает новые принципы территориального устройства муниципальных образований, реформирует экономические основы местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно в области межбюджетных отношений. Вводятся все эти изменения, как представляется, без достаточной теоретической проработки, без детального исследования последствий принятия такого рода изменений. Отсутствие юридического анализа данных вопросов может привести к ряду весьма негативных последствий.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. Законодательная база местного самоуправления пока несовершенна и во многом противоречива. Практическая реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» N 131-ФЗ проходит крайне сложно. В Закон уже внесено множество изменений и дополнений, причем этот процесс продолжается. Принят также ряд других важных федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в том числе новые Жилищный и Градостроительный кодексы РФ. Постоянно меняется земельное, налоговое и бюджетное законодательство.

Целью данной работы является изучение системы местного самоуправления в Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью основными  задачами работы являются:

• изучить нормативно-правовую базу системы местного самоуправления, проанализировать современное состояние системы местного самоуправления в России;
• выявить основные причины реформы местного самоуправления в России;
• показать в сравнении существующую систему местного самоуправления и её новую модель.

Объектом изучения курсовой работы является местное самоуправление.

Предметом исследования является современное состояние  системы местного самоуправления.

В качестве методов  в работе использовались структурно функциональный метод, диалектико-материалистический метод, а так же сравнительный  анализ нормативно-правовой базы. Данный метод использовался с целью  выявления изменений формальных рамок моделей местного самоуправления.

Методической  и теоретической основой при  написании работы послужили: инструктивные  материалы по изучаемым вопросам; учебная литература и труды отечественных  авторов; периодические издания; а  также появившиеся в последнее время работы, авторы которых занимаются не только теорией, но и практикой местного самоуправления.

1. Теоретические и правовые основы формирования местного самоуправления в России

1.1. Конституционные  основы местного самоуправления  в РФ

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы. Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.

Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новые отрасли российского права - муниципальное право и государственное муниципальное управление. Именно оно вместе с конституционным правом является той фундаментальной основой, на которой возводится ныне муниципальное здание.

Статья 72 Конституции  РФ относит установление общих принципов  организации местного самоуправления  к совместному ведению РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации [19].

Конституция РФ определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституция Российской Федерации, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию  местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. ст. 130 - 133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

• население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;
• экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;
• система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);
• местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;
• органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
• местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;
• местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В соответствии со ст.130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью. Местное самоуправление осуществляется  гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие  органы местного самоуправления.

Первая часть развивает  положения о местном самоуправлении как форме осуществления власти народом и основе конституционного строя Российской Федерации. В данном случае определяется его социальное назначение – обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В этой сущностной  функциональной  характеристике местного самоуправления  обращается внимание на ряд важных моментов. Первое: назван субъект местного самоуправления – население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем не зависимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией РФ: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, обращаться лично, а так же направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, знакомиться с документами и  материалами  органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан, определять структуру органов местного самоуправления, выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления, защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке [12].

Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления – «вопросы местного значения», под которым понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования  в соответствии с Конституцией РФ, Законом о местном самоуправлении, законами субъектов РФ. В их перечень конституция включает  жилищное строительство и распределения жилья, муниципальное здравоохранение и образование, управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка и др.

Третье: установлена экономическая  основа местного самоуправления с наделением населения правами собственника – владения, пользования и распоряжения этой собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности.

Конституцией  РФ право населения, местных сообществ  на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности.

1.2. Понятие  и принципы местного самоуправления

В настоящее  время российское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всех сферах жизни. На повестке дня стоит задача сформировать современное гражданское общество и построить правовое государство. Успешная реализация названных задач будет зависеть от совокупности различных факторов и в первую очередь от участия в этих процессах граждан Российской Федерации. Одним из главных условий стабильного развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на муниципальном уровне.

Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции  России, соответствуют международным  стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.).

Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и реальную способность  органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает" [17].

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся:

- самостоятельность  населения в решении вопросов  местного значения;

- организационное  обособление местного самоуправления, его органов в системе управления  государством и взаимодействие  с органами государственной власти в решении общих задач;

- соответствие  материальных и финансовых ресурсов  местного самоуправления его  полномочиям;

- ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед  населением;

- многообразие  организационных форм осуществления местного самоуправления;

- соблюдение  прав и свобод человека и  гражданина;

- законность  в организации и деятельности  местного самоуправления;

- гласность  деятельности местного самоуправления;

- сочетание  коллегиальности и единоначалия  в деятельности местного самоуправления;

- государственные  гарантии местного самоуправления.

Л. Велиховым  была дана характеристика основных признаков  местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К  ним он относит:

- различие в  характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая  в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

- разграничение  сфер компетенции. Речь идет  об отграничении круга дел,  предоставленных местному самоуправлению;

- самостоятельные  источники средств. Нельзя говорить  о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;

- территориально  ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках  закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Таким образом, местное самоуправление - это такой  способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и  государственным интересом существует также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т.е. муниципальный интерес.

Последний состоит  в обеспечении благоприятных  условий совместного проживания людей на данной территории. Сам  термин "муниципалитет" происходит от латинских слов munis - тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio - беру, принимаю. Иными словами, самоуправление - бремя общественных дел.

В этом смысле муниципалитет  является своеобразной корпорацией  жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного  решения общих задач. Ведь население и выбранные им органы местного самоуправления лучше знают, как успешнее организовать свою жизнь и как лучше вести дела, чем государственные органы в случае централизованного управления местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики.

2.  Роль администрации муниципального  образования «Город Киров» по  формированию правовых основ  местного самоуправления

2.1. Общая  характеристика структуры администрации МО «Город Киров»

Муниципальное образование «Город Киров» - городское поселение, наделенное статусом городского округа законом Кировской области «Об установлении границ муниципальных образований Кировской области и наделении их статусом муниципального района, городского округа, городского поселения, сельского поселения».

В соответствии со ст.7 Устава муниципального образования «Город Киров» структуру органов местного самоуправления составляют:

• представительный орган муниципального образования (городская Дума);
• глава муниципального образования (глава города Кирова);
• исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (администрация города Кирова);
• контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата города Кирова).

Для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, определенных настоящим Уставом, в муниципальном образовании создается исполнительно-распорядительный орган. Официальное название исполнительно-распорядительного органа муниципального образования: Администрация города Кирова.

Таким образом, администрация города Кирова является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным Уставом  города Кирова полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Кировской области (Глава 6 Устава, ст.29).

Администрацией города на принципах единоначалия руководит глава администрации города.

Администрация города осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и Кировской области, настоящим Уставом, решениями городской Думы, постановлениями и распоряжениями главы города и иными правовыми актами муниципального образования.

Структура администрации  муниципального образования «Город Киров» состоит из (Приложение 1):

• главы администрации города;
• заместителей главы администрации города;
• отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города и их подразделений.

Для выполнения настоящих  полномочий администрацией города создаются  отраслевые (функциональные) и территориальные  органы администрации города.

Органы администрации  города могут создаваться в форме управлений, отделов, комитетов и др., возглавляемых руководителями (начальниками управлений, заведующими (начальниками) отделами, председателями комитетов и др.).

В качестве совещательных  органов при главе администрации  города могут создаваться коллегии, комиссии, рабочие группы, консультативные общественные советы. Полномочия и порядок их деятельности определяются соответствующими положениями, утверждаемыми постановлением главы администрации города.

Администрация города Кирова подотчетна населению и городской Думе, подконтрольна населению, главе города, городской Думе и Контрольно-счетной палате города.

Администрация города Кирова является юридическим лицом.

Глава администрации  города назначается на должность  по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности главы администрации города сроком на 5 лет.

Глава администрации  города издает по вопросам своего ведения  постановления и распоряжения, которые  вступают в силу с момента их подписания, если иной порядок не установлен действующим законодательством, настоящим Уставом, самим постановлением (распоряжением).

В рамках рассмотрения структуры  администрации муниципального образования  «Город Киров» уместно рассмотреть  особенности структуры и компетенции  правового управления администрации города Кирова (далее - Управление), которое непосредственно занимается вопросами правового регулирования  деятельности администрации муниципального образования «Город Киров».

Управление подотчетно главе администрации города и  непосредственно подчиняется начальнику правового управления. Положение об Управлении и штатное расписание утверждаются распоряжением главы администрации города.

Информационное, документационное, материально-техническое, транспортное обеспечение деятельности Управления осуществляют органы администрации города, на которые возложены соответствующие функции.

Управление имеет следующую  структуру:

• отдел правовой экспертизы;
• отдел по обеспечению участия в судах.

Начальник правового  управления согласно штатному расписанию имеет одного заместителя начальника управления.

Отделы Управления действуют  в соответствии с положениями  об отделах, утверждаемыми начальником  правового управления, и возглавляются  начальниками отделов, назначаемыми и  освобождаемыми от должности приказом первого заместителя главы администрации города по представлению начальника правового управления.

Изменение штатной численности, структуры Управления производится в соответствии с распоряжением  главы администрации города.

Отдел по обеспечению  участия в судах является структурным подразделением правового управления администрации города Кирова и создан в целях выполнения возложенных на правовое управление задач.

В соответствии с возложенными задачами Отдел осуществляет следующие  функции:

1. Обеспечивает защиту прав и законных интересов муниципального образования «Город Киров» и администрации г. Кирова в судебных органах.
2. Обеспечивает подготовку исковых заявлений в защиту прав и законных интересов муниципального образования «Город Киров» и администрации г. Кирова по делам, отнесенным к компетенции отдела.
3. Проводит анализ судебной практики по судебным делам Отдела.
4. Оказание методической и иной помощи управлениям, отделам, комиссиям, действующим при администрации, работникам администрации, муниципальным предприятиям и учреждениям при подготовке к участию в судебных заседаниях по вопросам, отнесенным к компетенции Отдела.
5. Ведение учета судебных дел с участием Отдела.

Отдел правовой экспертизы является структурным подразделением правового управления администрации  города Кирова и создан в целях выполнения возложенных на правовое управление задач.

Отдел в своей деятельности подчинен непосредственно начальнику правового управления.

Разработка самостоятельно или совместно с другими подразделениями  администрации города проектов нормативных правовых актов Кировской городской Думы для внесения главой администрации города в Кировскую городскую Думу в порядке нормотворческой инициативы.

Подготовка заключений на проекты правовых актов Кировской  городской Думы (их визирование), поступившие на рассмотрение главе администрации города, о соответствии их действующему законодательству, муниципальным правовым актам города Кирова. Обеспечение единой и согласованной правовой позиции администрации города при взаимодействии с Кировской городской Думой.

Правовое обеспечение  по поручению главы администрации  города, начальника правового управления деятельности совещательных органов  при администрации города Кирова.

2.2. Основные  направления деятельности администрации  МО «Город Киров»

Администрация города обладает следующей компетенцией:

-  осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

-  разрабатывает проект местного бюджета на очередной финансовый год, а также проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального образования;

- обеспечивает исполнение  местного бюджета и программ  социально-экономического развития  муниципального образования; готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития муниципального образования;

- осуществляет управление  и распоряжение имуществом, находящимся  в муниципальной собственности муниципального образования, в порядке и пределах полномочий, установленных городской Думой;

-  организует в границах муниципального образования электро-, тепло, газо- и водоснабжение, водоотведение, снабжение населения топливом;

- осуществляет содержание  и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах муниципального образования, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

-  создает условия для предоставления транспортных услуг населению и организует транспортное обслуживание населения в границах муниципального образования;

- организует освещение улиц  и установку указателей с названиями  улиц и номерами домов;

-  участвует в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования;

- организует охрану общественного  порядка на территории муниципального  образования муниципальной милицией;