Законодательно- нормативная регламентация документирования в российской империи

МИНИСТЕРСТВО КУЛЬТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТАМБОВСКИЙ ФИЛИАЛ

федерального государственного образовательного учреждения

высшего профессионального  образования

«Московский государственный университет культуры и искусств»

Кафедра документоведения и документационного обеспечения управления

Валерий Игорьевич Гаголин

Законодательно-нормативная  регламентация документирования в Российской империи

Курсовая работа

Тамбов 2009

содержание

Введение

Актуальность. Изменения, произошедшие в нашем государстве  за последние десятилетия с перестройкой не только структуры экономики, но и ментальности общества вообще, не могли не изменить подходов к изучению исторических процессов и явлений, поэтому при выработке современных методов в области социальной политики необходимо использовать опыт накопленный в прошлом.

Отражением всех социальных процессов и явлений является в узком смысле документ, а в широком – системы документации, так как ни один социальный процесс не может обойтись без системообразующей документации: всякое изменение с личностью, группой лиц и обществом в целом даёт толчок развитию соответствующей документации.

Изучение документации является актуальным процессом, так как имеет не только научно-историческое, но и большое прикладное значение, поскольку позволяет детально рассмотреть тенденции развития, причины появления новых видов и разновидностей документов, уяснить функцию документа в государственном регулировании социальных процессов и его роль для жизни и деятельности человека.

Хронологические рамки  работы охватывают период с начала XVIII века по начало XX века (до 1917 года).

Объект: официальная документация и делопроизводство в Российской империи.

Предмет: законодательно-нормативная  регламентация официальной документации.

Цель работы: изучить  развитие законодательно-нормативной  регламентации документирования в Российской империи.

Задачи:

- отобрать и проанализировать массив источников по данной теме;

- проследить историю  развития коллежского делопроизводства;

- рассмотреть документирование  сословной принадлежности;

- изучить систему министерского  делопроизводства XIX- начала XX вв.

Метод исследования: исторический, синтез, анализ.

Научная новизна: изучение документов, грамотное отнесение  документов к соответствующим системам документации облегчают выполнение важнейших видов работ: описание и анализ документов, экспертизу, составление научно-справочного аппарата, использование документов в научных, учебных и практических целях.

Источниковедческая база: законодательные акты Российской империи, изданные в XVIII и XIX веках, вошедшие в Полное собрание законов Российской империи и Свод законов Российской империи, а так же на работах Емышевой Е.М., Русакова С.В.  посвящённых исследованию истории создания русской традиционной формы документа в делопроизводстве государственных учреждений XVIII-начала XX веков.

1 ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО  В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XVIII в.

В результате активной преобразовательной деятельности Петра I в начале XVIII в. в Российской империи были осуществлены административные реформы. Высшим светским учреждением стал Сенат – первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями, церковным – Синод. Приказы заменены коллегиями, преобразованы местные учреждения и созданы городовые магистраты, ратуши, губернские и провинциальные канцелярии.

Система делопроизводства, сложившаяся в учреждениях XVIII в. получила название коллежской. Главное отличие коллежского делопроизводства заключалось в коллегиальном принятии решений и чёткой законодательной регламентации.

Много внимания Петр I уделил устройству сенатской канцелярии. При Сенате учреждается особая должность экзекутора – для записи всех исходящих указов в особые книги, контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. Все пакеты, адресованные на имя Сената, принимал обер-секретарь, распечатывал и докладывал членам присутствия. Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства (подготовки к рассмотрению на заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал сенаторам. После обсуждения сенаторы записывали свое мнение, после этого принималось решение. По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации, скрепленные государственной печатью, они отсылались по назначению. На полученные из Сената указы все учреждения должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении – рапорт об исполнении указа.

В результате реформ в  области управления сложилась следующая  система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет  и коллегии – в центре губернатор, воевода и другие чиновники на местах. Всего за 1718-1720гг. было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Камерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат.

1.1 Генеральный регламент

 Первоначально каждая  коллегия руководствовалась своим  регламентом, затем 28 февраля  1720 г. был учрежден «Генеральный регламент». Генеральный регламент ввел «коллежскую» систему делопроизводства по названию учреждений нового типа – коллегий. В этих учреждениях решения принимались коллегиально (большинством голосов)

С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным  актом окончательно отделяются обязанности  присутствия, как органа принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением – канцелярией. Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, доклад дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. Кроме секретаря в состав коллегии входили нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики и сторож для охраны.

Генеральный регламент  подробно разрабатывает деятельность канцелярии определяя устройство столов (должны иметь ящики с замками). В первую очередь в коллегиях рассматривались государственные дела, затем – частные. На решение государственных дел полагалась неделя.

Частные дела по жалобам  должны были решаться не более шести  месяцев. Позже эти сроки перестали выдерживаться из-за большого количества нерешенных дел – сенатское и коллежское делопроизводство отличались редкой медлительностью.

Особенно детально разработаны  в Генеральном регламенте вопросы  регистрации документов ответственности  за принимаемые решения. В Генеральном  регламенте подробно проработаны вопросы  документирования движения дел (документооборота). Серьезным новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса.

Все делопроизводство коллегии велось под наблюдением секретаря.  Важные бумаги составлял он сам, остальные готовились под его надзором.

Обязанности каждого  служащего были строго определены в  Генеральном регламенте. Нотариус вел  протоколы («повседневные записки») по всем делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записывал  все дела, которые докладывали в присутствие и составлял по ним резолюцию. Он также вел реестр нерешенных дел, а секретарь напротив каждого отмечал у кого оно находится в производстве.

Актуариус вел общий  журнал всех входящих документов, отвечал  за их сохранность и заготавливал канцелярские принадлежности.

В ведении регистратора находились регистрационные книги  – журнал в который кратко записывали содержание всех дел решенных в коллегии за год (дела располагались по алфавиту с указанием куда  и когда  послано) и 4 регистрационные книги («регистратуры») – A,B,C,D.

Книги A, B служили для регистрации исходящих документов, C, D – для регистрации входящих. Регистрация документов в коллежской системе делопроизводства сопровождала их не только не только в течение всего процесса производства дела, но и после – в архиве.

Кроме даты на документе  появляется регистрационный номер, соответствующий номеру записи в  регистрационной книге. Книга A использовалась для краткой записи содержания всех документов – реляций и докладов, отправленных на имя царя или в Сенат; книга B – для краткой записи содержания документов, направленных другим учреждениям и лицам; книга C содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. В конце года документы переплетались и приобретали форму книги. Книга D содержала краткие выписки из всех документов, полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц. Документы группировались по территориальному и хронологическому принципам и в конце года вместе с реестром переплетались.

При каждой коллегии состоял  прокурор, наблюдавший за порядком и законностью решения дел. В  случае крайней волокиты он докладывал об этом генерал-прокурору Сената. Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса, которая включала: вступление дела, подготовку дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, архивное хранение дел.

Все пакеты адресованные коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении  и, не распечатывая, передавал в присутствие. Указы, присылаемые из Сената, распечатывались в присутствии президентом коллегии, а остальные документы – старшим членом присутствия. Далее все поступившие бумаги помечались секретарем с обозначением времени их поступления и сдавались актуариусу для записи в регистрационных книгах. На входящем документе проставлялся регистрационный номер, а в регистратуре помечалось в какой стол передан документ на исполнение.

Канцелярским служащим каждый документ передавался под  расписку, которая вносилась в квитанционную книгу. При возвращении дела расписки уничтожались и в книге указывалось время возвращения дела. Кроме письменных прошений дела могли начинаться по устному заявлению просителя, который расспрашивался в присутствии президентом и если его требование подлежало удовлетворению устраивалось обсуждение и объявлялось решение [7].

Предварительной подготовкой  дела для рассмотрения занимались помощники  секретаря и канцеляристы под  руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых  справок по данному делу (для этого в другие учреждения направлялись запросы). Результатом этой работы являлся доклад и краткая записка по делу (или экстракт) с кратким изложением существа вопроса, всех обстоятельств дела и существующих законов, в соответствии с которыми должно решаться дело.

Рассмотрение и решение  дела велось всеми членами коллегии. Решение принималось большинством голосов, при равенстве голосов  голос председателя имел перевес. Ход обсуждения вопроса и принятое решение записывалось нотариусом в протокол («повседневную записку» или журнал). Протокол подписывался  всеми членами коллегии в тот же день.

Таким образом, Генеральный  регламент предусматривал систематическую  запись всего хода обсуждения дел.

После заседания и  подписания протокола канцелярия готовила «исполнительные бумаги», содержавшие решение вопроса и отсылавшиеся на места для исполнения. Генеральный регламент обращает особое внимание на то, что при отсылке исполнительных бумаг коллегия должна оставлять у себя копии. Все коллегии между собой соотносились промемориями, в подведомственные учреждения направляли указы, получая от них рапорты [10, с.97].

Все решенные дела сдавались  в актохранилища, которые впервые  по Генеральному регламенту получили европейское название – архивов  и должны были стать особыми от канцелярии подразделениями для хранения законченных дел. Для заведования архивами была учреждена должность – архивариус. По Генеральному регламенту учреждалось два архива – один общий для всех коллегий при коллегии Иностранных дел, другой – финансовый под наблюдением Ревизион-коллегии, причем был определен и срок сдачи дел в архив – через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны сдаваться в архив по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись по алфавиту («алфавит дел»).

Специальная глава Генерального регламента устанавливала порядок  пользования печатями. Приложение печати производилось при свидетелях.

Была введена присяга  для канцелярских служащих. Запрещалось  хранение служебных документов дома. Особенно строго карались подделка, хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искажение их смысла. Наказания были строгими: смертная казнь, ссылка на галеры, конфискация имущества, денежные штрафы и др.

В коллежском делопроизводстве возникло большое количество новых документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, что явилось результатом проникновения в русский язык заимствованных слов, отразившего западный характер всех реформ Петра I.

Кроме Генерального регламента был создан Табель о рангах.

1.2 Табель о рангах

Табель о рангах вступил  в силу 24 января 1722 г. Табель о рангах – это законодательный акт, определяющий порядок прохождения службы в дореволюционной России. Государственная служба была разделена на военную и гражданскую, гражданская делилась на статскую и придворную.

В Табели было 14 классов (рангов). Он был создан как дополнение Генерального регламента. Рассмотрим подробнее как отразилось введение Табели на делопроизводстве.

Тайному кабинет-секретарю был  присвоен самый высокий 5 класс. 6-ой класс был присвоен тайным советникам, канцеляристам коллегии Иностранных дел, обер-секретарю Сената. Классом ниже были обер-секретари Военной, Адмиралтейской, Иностранной коллегий. Обер-секретари других коллегий, секретари Сената относились к 8-му классу. 9-й класс имели архивариусы государственных архивов, протоколисты и переводчики. К 10-му классу относились секретари остальных коллегий, переводчики и протоколисты Военной, Адмиралтейской и Иностранной коллегий. К 11-му классу относились корабельные секретари. 12-й и 13-й классы включали секретарей в надворных судах, канцеляриях, губерниях и провинциях. Кроме этого к 13-му классу относились сенатский регистратор, коллежские переводчики, протоколисты, актуариусы. Коллежские регистраторы и архивариусы имели 14-й низший класс.

Чины с XIV по X класс можно было получить работая в канцеляриях. Среди проявлений чинопочитания важное значение приобрели формы титулования: по классу или должности. Хотя эти формулы не были установлены законом и сложились постепенно к концу XVIIIв. титулов было пять:

I,II классы – ваше высокопревосходительство;

III, IV- ваше превосходительство;

V класс – ваше высокородие;

V-VIII- ваше высокоблагородие;

IX-XIV- ваше благородие.

Титул использовался во всех случаях устного и письменного обращения к вышестоящему лицу. Знание титулов значительно помогает в делопроизводстве.

Из всего вышеизложенного  видно что в Табели была строгая  иерархия должностей канцелярских чиновников. Для привлечения к государственной службе была возможность получения дворянства. 

Реформа Петра I затронула только центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издав «Учреждения для управления губерний» 7 ноября 1775г. Губернская реформа внесла единообразие в устройство губерний, разграничив места административные, судебные и финансовые.

Реформа затронула и  центральные учреждения, уничтожив  большинство коллегий и оставив  всего три – Иностранных дел, Военную и Морскую. Губернские учреждения были подчинены Сенату.

Особое значение для  организации делопроизводства имеет  установленная «иерархия властей и мест», определившая порядок сношений между собой высших, центральных и местных учреждений. В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии давали губернатору указы, а он представлял верховной власти рапорты и доношения. Присутственным учреждениям губернии (губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного суда и др.) губернатор давал предложения, получая от них представления.

По «Учреждению для  управления губерний» порядок решения  дел был коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, рассматривалось  на заседании присутствия, после  чего готовились исполнительные бумаги. Штат канцелярских служащих составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо) и некоторые другие. Количественный состав штатных  служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу- наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки.

Достаточно сложной  была процедура документирования самого присутственного места. «Учреждение...»  вводило для этих целей протокол или журнал заседания. Журналы подробнейшим образом отражали деятельность присутствия по решению дел. Еще больше усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому, фиксировалась в реестрах.

Кроме того в Российской империи существовали правила документирования   сословной принадлежности к дворянству.

1.3 Законодательство российской империи о документировании принадлежности к дворянству

О понятии дворянства как сословия в современном значении этого слова можно говорить лишь с XVIII в. с введения «Табели о рангах». Заменив старую классификацию чинов Московского государства новой, введя единое наименование «шляхетства» для высшего сословия в государстве и положив в основу получения высших сословных привилегий принцип государственной службы и выслуги, Петр тем самым оформил организационно-правовые основы развития этого сословия. Принципы, заложенные «Табелью о рангах», просуществовали без значительных изменений два века, являясь весьма существенной частью тех средств, с помощью которых самодержавие сохраняло и укрепляло свою независимость и самостоятельность.

«Табелью» было четко  определено, что «все служители российские или иностранные, которые 8 первых рангов находятся или действительно  были: имеют оных законные дети и  потомки в вечные времена, лучшему старшему дворянству во всяких достоинствах и авантажах равно почтены быть, хотя б они и низкой породы были». Естественно, что для этой части людей требовалось документальное подтверждение их прав на дворянство. В свою очередь государство было заинтересовано в точном ведении учета выслужившихся дворян, не записанных в ранее существовавшие документы, фиксирующие состав родового дворянства. Поэтому в прямой связи с «Табелью о рангах» следует рассматривать «Инструкцию герольдмейстеру», утвержденную в феврале 1722 г., согласно которой предписывалось вести три рода дворянских списков: «1.Генеральные именные и порознь по чинам. 2.Кто из них к делам годится и употреблены будут к каким, порознь, и за тем оных останется. 3.Что у кого детей, и в каковые лета, и впредь кто родится и умрет мужеского пола...». В этой же инструкции особо указывалось: «... из воинских чинов которые дослужатся до

обер-офицерства не из дворян, то когда  кто получит вышеописанный чин, оных вписывать во дворянские списки, и его детей, которые родятся в обер-офицерстве». Таким образом было установлено государственное документирование личного состава дворянского сословия, что служило определенной гарантией сословных прав и привилегий для его представителей; было положено начало созданию документной системы, целью которой была фиксация принадлежности к высшему сословию [1, с.82].

Следующим крупным шагом в формировании целостной системы документирования принадлежности к высшему сословию стала «Жалованная грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» Екатерины II, утвержденная 21 апреля 1785 г. Грамота содержала ряд важных положений, регламентировавших жизнь дворянства. Существенно её значение и в определении порядка документирования сословной принадлежности к дворянству.    

О порядке ведения родословных  книг в грамоте говорилось: «… повелеваем предбудущим родам на память: во всякой губернии составить дворянскую родословную книгу, в коей вписать  дворянство той губернии, дабы доставить  каждому благородному дворянскому роду тем наипаче продолжать свое достоинство и название наследственно». Согласно Грамоте в дворянскую родословную книгу вносили «имя и прозвание всякого дворянина, в той губернии имением недвижимым владеющего и дворянство свое доказательствами утвердить могущего». Грамота излагала форму списка дворян живших в уезде и порядок составления родословных книг. Книга составлялась депутатами и губернским предводителем на основании уездных списков дворян и делилась на шесть частей в зависимости от способа получения дворянства: пожалование (1), военная выслуга (2), гражданская выслуга (3), иностранное дворянство (4), титулованные роды (5), древние роды (6), в каждую из которых роды должны были записываться по алфавиту. Форма дворянского списка, составлявшегося в уезде, предусматривала следующую информацию: имя и фамилию дворянина, имеющего недвижимость в уезде; семейное положение; имена и возраст детей мужского пола; количество до последней ревизии крепостных душ обоего пола и в каких селах или деревнях они проживают; в уезде живет дворянин или в отлучке; какого он чина; на какой службе или в отставке.

С родословной книги снимались  две точные копии. Подлинная книга, подписанная предводителем и  депутатами хранилась в архиве депутатского собрания. Копии хранились в архивах губернского правления и в Сенате.

«Жалованная грамота» содержала подробное  перечисление документов, являющихся «неопровержимыми доказательствами дворянского  состояния».                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               

Этими документами могли быть: дипломы  русских царей и «прочих коронованных глав», пожалованные на дворянское достоинство; жалованные от царей гербы; патенты  на чины которым присвоено дворянское достоинство; доказательства награждения российским орденом; жалованные или похвальные грамоты; указы на дачу земель или деревень и т.д.

Начиная с «Жалованной  грамоты» 1785 г. можно говорить о сложившейся  документной системе, посредством  которой документировалась принадлежность к дворянству как высшему сословию. Эта система имела наверху документацию в Герольдии в виде списков и книг, учитывающих поименно всех представителей самого привилегированного состояния; основной частью системы являлись родословные книги, которые велись губернскими дворянскими депутатскими собраниями; к книгам примыкали дела о причислении к дворянству, заводившиеся депутатским собранием на каждое лицо, выразившее желание быть записанным в родословную книгу губернии. В основании документная система имела личные и другие документы, служившие доказательством принадлежности конкретных лиц к дворянству [3, с.84].

Ряд указов конца XVIIIв. несколько уточнял и дополнял систему документирования принадлежности к дворянству, введённую «Жалованной грамотой». В 1788г. был утвержден формуляр грамоты, выдаваемой дворянским депутатским собранием лицам, доказавшим свое дворянство.

Указом от 25 августа 1800г. уточнялась форма ведения родословной  книги. Новая форма книги имела  шесть граф.

Ряд законодательных  актов о документировании принадлежности к дворянству, принятых Павлом I, был отменен с воцарением Александра I, восстановившего «Жалованную грамоту» Екатерины II во всей её полноте.

Сохранило силу и было воплощено в жизнь лишь решение  Павла I о создании дворянского гербовника, речь о котором шла в трех указах.

В конце XVIII-начале XIX в. завершилось формирование дворянского сословия и с географической точки зрения. Значительно увеличилось дворянское сословие и расширилось за счет высших классов окраин. Все эти пути требовали документальных доказательств, представляемых в определенном законом порядке.

Вопросам документирования доказательств «благородства» правительство  придавало очень большое значение. С изданием «Свода законов Российской империи» действующие к этому  времени законы о сословной принадлежности были повторены в нем. Документирование принадлежности к дворянскому сословию нашло отражение в «Уставе о службе  по определению от правительства» и в «Своде законов о состояниях» [16,с.35].

Кроме документов, указанных  в «Жалованной грамоте» 1785г., в качестве доказательства дворянства названы были дворянские родословные книги и списки, которые велись Герольдией. К «Своду законов о состояниях» были приложены «формы»: дворянской родословной книги; родословной и доказательства о дворянстве рода; грамоты, выдаваемой дворянскими депутатскими собраниями. Указанные «формы» документов, доказывающих принадлежность к дворянству, практически без изменений повторились во всех трех изданных в первой половине XIX в. «Сводах законах о состояниях», что свидетельствует об устойчивости формуляров сословно – дворянских документов.