Земельные ресурсы как объект управления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА  УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ…………………………………………………………………….5

1.1. Понятие и сущность управления земельными ресурсами на государственном и муниципальном уровнях………………………………..5

1.2. Виды, функции  и полномочия в управлении  земельными ресурсами..............................................................................................................14

2. УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ  РЕСУРСАМИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ……………………………………………..26

2.1. Земельные ресурсы  как объект муниципального управления……...26

2.2 Кадастровая  оценка земель поселений как  система регулирования земельных  отношений на муниципальном уровне………………………...31

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………...38

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………...40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

     Проблемам совершенствования управления земельными ресурсами посвящены исследования многих ученых: И.Н. Буздалова, А.А. Варламова,  И.Б. Загайтова, В.Я. Заплетина, Н.В. Комова, П.Ф. Лойко, В.В. Милосердова, А.З. Родина, Э.А. Сагайдака, В.Н. Хлыстуна, А.Ф. Шишкина, А.А. Шутькова и др.

     Однако, специфичность каждого из направлений управления земельными ресурсами и некоторая их оторванность друг от друга привели к тому, что основное внимание исследователей акцентировалось лишь на какой-либо одной стороне проблемы без их комплексной увязки.

     Актуальность и недостаточная разработанность этих вопросов и послужили основанием для выбора темы курсовой работы.

     Теоретической и методологической основой курсовой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых. Для написания данной работы были использованы Указы Президента РФ, Постановления правительства, законодательные и нормативные акты экономического характера, касающиеся проблем управления земельными ресурсами России.

     Объектом исследования в рамках темы курсовой работы выступают земельные ресурсы как объект управления.

     Предмет исследования  – управление земельными ресурсами  на современном социально-экономическом  этапе развития Российской Федерации.

     Целью данной  работы является анализ особенностей  земельных ресурсов как объекта  управления. Для достижения данной  цели необходимо решить следующие  задачи:

     - дать понятие и охарактеризовать сущность управления земельными ресурсами на государственном и муниципальном уровнях;

     - выявить виды, функции и полномочия в управлении земельными ресурсами;

     - охарактеризовать  земельные ресурсы как объект муниципального управления;

     - проанализировать  особенности кадастровой оценки земель поселений как система регулирования земельных отношений на муниципальном уровне.

     Структурно  курсовая работа состоит из  введения, двух глав, заключения  и списка использованной литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА  УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

1.1. Понятие и сущность управления земельными ресурсами на государственном и муниципальном уровнях

     Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений. 
     Земельные ресурсы - это не только территориально-пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономический объект управления.¹

     Современное развитие мировой экономики показывает, что в современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования. 
     К основным характеристикам земельных ресурсов государства, помимо общей его площади, относятся плотность населения на единицу этой площади и ее освоенность, а также наличие природно-минеральных ресурсов.

     В настоящий момент Россия является крупнейшим в мире обладателем земельных ресурсов. На территории нашей страны обнаружены практически все природно-минеральные вещества планеты, а в зоне влияния находится около 45% пресной и около 20% морской воды. Следует отметить, что около 90% территории России находится в сейсмоустойчивых районах.

     Классификация земельных ресурсов в России определяет следующие категории земель:²

     1. Земли сельскохозяйственных предприятий, организаций, а также граждан, т. е. территории, используемые в первую очередь для нужд сельского хозяйства. В последние годы стали также выделять земли в составе фермерских хозяйств и т. п. Под особым вниманием находятся здесь сельскохозяйственные земли, которые включают в себя: пахотные угодья, огороды, сады, виноградники, плантации, луга, пастбища.

     2. Земли лесного  фонда - территории, покрытые лесной растительностью и не покрытые, но предназначенные для ее восстановления.

     3. Земли водного  фонда - территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (за исключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделяемые под полосы отвода водоемов, магистральных каналов и коллекторов.

     4. Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций, территории, находящиеся в пределах границы населенных пунктов, а также земля, переданная в ведение администрации.

     5. Земли промышленности, транспорта и иного назначения - территории, предоставленные предприятиям, различным объединениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, связи и т. п.).

     6. Земли природоохранного назначения - территории с особо охраняемыми природными объектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

     7. Земли запаса - земли, не предоставляемые юридическим и физическим лицам в собственность, владение, пользование или аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с действующим законодательством. Использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию или предоставления в аренду на срок до года.

     Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

     Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства.

     Государство (в лице Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) и муниципальные образования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:³

     - властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов;

     - собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота.

     Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно властной структурой или на рыночной основе. Точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные или рыночные. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности на землю лежит общенациональное начало, но осуществляется это право с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкции «оперативного управления», «хозяйственного ведения» и иные. В условиях рыночной экономики вполне естественным является монетарный подход к содержанию права собственности на землю. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление. Существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться.

     Государство и муниципальные образования по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации⁴). Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.

     Государство, субъекты федерации и муниципальные образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или местного управления), выполняют своего рода «подготовительную работу», необходимую для организации эффективного использования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землей, при котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается в зависимости от целевого использования земельных участков.

     Практически во всех экономически развитых странах основой управления земельными ресурсами городов является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.

     Примером основ управления земельными ресурсами для России могут служить существующие в настоящее время нижеуказанные субъекты управления и субъекты права:⁵

     1. Субъектами управления являются:

     - представительные органы РФ и муниципальных образований;

     - государственные исполнительные органы;

     - исполнительные органы муниципальных образований.

     2. Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами:

     - хозяйствующие  субъекты;

     - органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной законодательством;

     - физические или юридические лица, уполномоченные органами власти.

     В соответствии со сложившейся ситуацией земельные ресурсы рассматриваются как территория в целом, на которой осуществляется жизнедеятельность социума, и как обособленные земельные участки - части территории субъекта РФ, муниципального района, города и т. д., имеющие площадь, границы, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в Государственном земельном кадастре.

     Управление направлено на повышение эффективности использования земельных ресурсов, вовлечение земельных участков в гражданский оборот на основе:⁶

     а) возможности оперативной государственной регистрации прав на земельный участок;

     б) формирования объекта недвижимости, определения его правового статуса;

     в) разработки и утверждения системы законодательных и нормативных актов об установлении (определении) сервитутов, ограничений и обременений, целевого назначения земельного участка;

     г) наличия земельно-информационной системы, основанной на данных Государственного земельного кадастра;

     д) создания и развития инфраструктуры рынка оборота земельных участков и/или прав на земельные участки, включающего специализированные кредитные учреждения, риэлтеров, институт оценки и др.;

     е) определения порядка ценообразования на земельные участки (права на них), передаваемые в гражданский оборот;

     ж) определения нормативов землепользования (участков, передаваемых в соответствии с целевым назначением под социальные и другие объекты, а также в рамках реализации городских заказов и программ);

     з) сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату и т. п.);

     и) проведения кадастровой оценки земель.

     Исходя из этого земельные участки подлежат обязательному межеванию и регистрации прав на них. Действие сервитутов, обременяющих использование земельных участков в городе, предусматривает учет особенностей существования городской среды и возможностей дополнения перечня сервитутов по установленной процедуре в интересах города по инициативе уполномоченного органа.

     Управление земельными ресурсами, в основном, направлено на:⁷

     а) увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет всех уровней за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земельных участков, повышения эффективности их использования;

     б) сокращение потерь финансовых средств от проведения встречных расчетов между пользователями земельными ресурсами и органами власти города;

     в) вовлечение в арендные отношения льготных категорий землепользователей, использующих участки для целей, не соответствующих заявленным при предоставлении льгот;

     г) введение экономически обоснованных нормативов по эксплуатации и содержанию городских земельный ресурсов;

     д) оптимизацию структуры земельных ресурсов;

     е) формирование инфраструктуры управления:

     - развитие рыночной инфраструктуры и негосударственного сектора экономики; 
     - определение социально-экономических стандартов (нормативов), обеспечиваемых городом для населения;

     - создание благоприятных экономических и организационных условий для функционирования хозяйствующих субъектов, развития малого и среднего предпринимательства;

     - совместимость и объединение баз данных различных городских ведомств в единое информационное пространство и обеспечение оперативного доступа к данным;

     - развитие института управляющих;

     ж) усиление контроля органов власти за выполнением условий закрепления земельных ресурсов на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, передачи в доверительное управление, аренду, лизинг, договоров купли-продажи, в том числе обязательств покупателя в части использования приобретенного земельного участка, за выполнением инвестором взятых на себя обязательств, планов приватизации;

     з) совершенствование нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление землей;

     и) организацию информационной системы, базирующейся на следующих основных принципах:

     - единая система идентификации земельных участков, основанная на кадастровом делении;

     - однократность  ввода информации;

     - ответственность за полноту и достоверность введенной информации;

     - обеспечение доступа пользователя к информации и блокирование несанкционированного доступа;

     - обеспечение интегрированного перекрестного контроля достоверности информации в системе.

     Для эффективного управления земельными ресурсами используется весь спектр способов, методов и механизмов, предоставляемых законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

     Оценка управления земельными ресурсами начинается с определения критериев того, что будет признано эффективным управлением.

     Управление всегда субъективно, поэтому критериев эффективности может быть столько же, сколько существует владельцев у земли. Формирование критериев и механизма оценки эффективности управления осуществляется сверху вниз, начиная с самых общих целей, которые должен сформулировать владелец земли.

     Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления - достижение поставленных целей.

     Типичные цели использования земельной собственности в государственных и муниципальных организациях:⁸

     - гарантированное сохранение вложенных средств;

     - целевое использование инвестиций;

     - выполнение условий, сопровождающих предоставление финансирования.

     Дальнейшая разработка планов, нормативных показателей, форм отчетности и других документов, без которых будет невозможно объективно оценить качество управления земельными ресурсами, должна осуществляться только на основе этих формализованных целей.

     Таким образом, первое необходимое условие для формирования критериев и механизма оценки эффективности управления - наличие формализованных целей, которых хочет достигнуть владелец земли.

     Второе необходимое условие заключается в том, что цели должны быть не только формализованы, но и представлены в измеряемом виде. Это значит, что при определении целей должны использоваться не качественные показатели - лучше, дальше, больше, - а количественные характеристики, которые легко поддаются сравнению и оценке. Таких количественных характеристик не должно быть много, но, являясь ключевыми информативными показателями, они позволят собственнику сделать вывод о том, насколько эффективно осуществляется управление его земельной собственностью.

     Такой подход предполагает введение механизмов оценки полезности земельных ресурсов путем определения бюджетной и иной эффективности, установления нормативов.

     Основной критерий  оценки - степень реализации поставленных целей, выполнения нормативных требований. Каждый земельный участок проверяется на необходимость его сохранения в собственности субъекта. Устанавливается режим его наиболее эффективного использования в рамках поставленных задач. Дальнейшие управленческие решения учитывают найденный оптимальный режим.

     Бюджетная эффективность уполномоченного органа, управляющего земельными ресурсами, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости земельных ресурсов, принадлежащих субъекту. Критерии и нормативы «социальной эффективности» подлежат разработке.

     Они же позволят уполномоченному органу, осуществляющему доверительное управление землей, иметь четкие критерии того, что ожидает от него собственник и как будет оцениваться его работа.

 

1.2. Виды, функции и полномочия в управлении земельными ресурсами

     Функции государственного земельного управления - виды деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законодательства. К полномочиям РФ в области земельных отношений относятся:⁹

     1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

     2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

     3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра;

     4) установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

     5) изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;

     6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

     7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, ЗК РФ, федеральными законами.

     Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью) (ст. 9 ЗК РФ).

     Функции местного земельного управления - виды деятельности местных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законодательства.

     К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкуп земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

     Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

     Функции государственного и муниципального управления в области земельных отношений возложены законами и подзаконными правыми актами на уполномоченные органы различного уровня. Земельные и другие природные ресурсы, законодательно признанные федеральной собственностью, находятся в управлении Правительства РФ (п. 1 ст. 114 Конституции РФ). Иными видами государственной земельной собственности и других природных ресурсов управляют исполнительные органы субъектов Федерации. Муниципальной земельной собственностью управляют органы местного самоуправления. Частная земельная собственность находится в хозяйственном управлении собственников земельных участков. Для осуществления общегосударственных задач по управлению использованием и охраной земель создаются государственные органы специальной компетенции.

     В настоящее время широкими полномочиями наделена Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

     Указом президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года №1847 в целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. №2 - ФЗК «О Правительстве Российской федерации» было установлено:

     1. Переименовать Федеральную регистрационную службу в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии.

     2. Возложить на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской федерации.

     3. Упразднить Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

     4. Передать Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии функции упраздняемых Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

     5. Установить, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является правопреемником Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

     Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, определено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). К полномочиям Росреестра также отнесено предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости (п. 5.1.16 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии).

     Необходимо отметить, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации, которое осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, по государственному мониторингу земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и по геодезии и картографии.

На основании Положения  о Федеральной службе государственной  регистрации, кадастра и картографии  издан приказ Минэкономразвития  РФ от 05.10.2009 №395 «Об утверждении  Типового положения о территориальном  органе Федеральной службы государственной  регистрации, кадастра и картографии» (зарегистрирован в Минюсте России 20.10.2009, регистрационный №15066).

     Территориальные органы Росреестра осуществляют функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, а также функции государственного земельного контроля.