Жилищные фонды

Введение

Среди личных потребностей человека первостепенное значение имеют потребности  в пище, одежде, жилище и другие, которые  являются насущными, жизненными потребностями. Поэтому любое обращение к  проблеме, связанной с жилищем, неизбежно  будет иметь в качестве исходной категорию "жилищная потребность". Жилищная потребность означает нужду  в жилище как объективно необходимом  условии для поддержания жизнедеятельности  каждого человека, для его труда, отдыха, семейного уюта.

Представление о жилищной потребности  и формах ее удовлетворения формируется  в зависимости от материальных условий  жизни общества, от уровня его культурного  развития, природных условий и  других факторов. Это представление  постоянно изменяется и совершенствуется. Исторический опыт свидетельствует, что  никогда еще жилищные потребности  всех членов общества не были удовлетворены  в полной мере. Во все времена  существовал и сейчас существует жилищный вопрос. Сущность его заключается  в недостатке жилища. Но жилищный вопрос касается только определенной части  населения - малообеспеченных, бедных, для которых полноценные жилища недоступны ввиду их дороговизны. Для  богатых, обеспеченных людей жилищного  вопроса в этом смысле никогда, ни в одном обществе не существовало. Для них вопрос заключается в  ином - в стремлении иметь еще  более роскошные квартиры, коттеджи, дворцы по сравнению с теми, которыми они владеют.

В нашей стране жилищный вопрос всегда отличался особенной остротой. С  переходом к рыночным отношениям жилищная проблема решена только для  разбогатевшей прослойки общества; у основной части населения "жилищный вопрос" остается нерешенным. Приходится констатировать, что этот вопрос бессмертен, он будет актуальным всегда. Одной  из причин этого, наряду с другими, является и то, что постоянно возрастают требования людей к жилищу.

В свое время в нашей стране человек  всегда был вполне удовлетворен получением от государства комнаты в многонаселенной  квартире или места в общежитии, теперь же идеалом большинства людей  является приобретение отдельной благоустроенной  квартиры или собственного дома.

1) Жилищные фонды, жилищные отношения

Жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации (ст. 19 ЖК РФ), в которую входят жилые  помещения независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты  для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

До принятия ЖК РФ в законодательстве не было единых подходов к классификации  жилищных фондов. Классификация, которая  была закреплена в ЖК РСФСР, устарела, и ею нельзя было руководствоваться. Подразделение жилищного фонда  на виды, данное в Законе Российской Федерации "Об основах федеральной  жилищной политики", являлось противоречивым и не всегда может быть применимо  в практических целях.

В юридической литературе были выработаны следующие критерии классификации  жилищных фондов:

- по формам собственности в  соответствии со ст. 7 Закона Российской  Федерации "Об основах жилищной  политики": частный жилищный фонд (фонд, находящийся в собственности  граждан и юридических лиц); государственный  жилищный фонд (ведомственный фонд, находящийся в федеральной собственности,  и фонд в собственности субъектов  Российской Федерации); муниципальный  жилищный фонд (фонд, находящийся  в собственности муниципальных  образований, а также ведомственный  фонд, находящийся в хозяйственном  ведении или оперативном управлении  муниципальных предприятий и  учреждений); общественный жилищный  фонд, состоящий в собственности  общественных объединений; жилищный  фонд, находящийся в коллективной  собственности (фонд, находящийся  в общей совместной или общей  долевой собственности различных  субъектов права собственности).

Ведомственный жилищный фонд образовывался  из жилых помещений, поступающих  от жилищного строительства, переоборудования нежилых помещений в жилые  и приобретаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями или  организациями. Например, в Министерстве обороны Российской Федерации в  основном к нему относится жилищный фонд в закрытых военных городках, в которых запрещена приватизация жилых помещений, в том числе не имеющих статуса служебных жилых помещений. Согласно ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей. Однако поскольку согласно ЖК РФ указанные жилые помещения относятся к жилищному фонду Российской Федерации, постольку говорить о наличии ведомственного жилищного фонда можно условно, понимая при этом, прежде всего, совокупность служебных жилых помещений, находящихся в ведении того или иного ведомства (Министерства обороны Российской Федерации, ФСБ России, МВД России и др.), предназначенных для жилищного обеспечения военнослужащих данного ведомства и членов их семей и других граждан, прямо указанных в законодательстве;

- по основаниям предоставления  в пользование различают жилые  помещения, предоставляемые по  договору социального и коммерческого  найма и по договору аренды; жилые помещения в домах жилищно-строительных  и жилищных кооперативов; жилые  помещения, находящиеся в собственности  граждан; служебные и специализированные  жилые помещении; жилые помещения, предоставляемые гражданам по иным основаниям;

- по направлению использования  жилищный фонд, находящийся в  государственной или муниципальной  собственности, делится на фонд  социального использования (предоставляется  по договору социального найма  жилого помещения, и регулирование  отношений происходит на основании  жилищного законодательства), фонд  несоциального (коммерческого) использования  (предоставляется по договору  коммерческого найма или аренды, и регулирование отношений происходит  в основном в соответствии  с гражданским законодательством), а также иные жилищные фонды.

П.И. Седугин при определении  видов жилищных фондов исходил из назначения жилых помещений, выделяя  жилищный фонд социального использования (жилые помещения, предоставляемые  гражданам для проживания в режиме социального использования) и жилищный фонд, используемый на коммерческих началах (т.е. для использования по договору найма жилого помещения в целях  извлечения прибыли).

П.В. Крашенинников при классификации  жилищных фондов исходит из двух признаков: 1) принадлежность к той или иной форме собственности. По данному  признаку жилищный фонд подразделяется на три вида: а) частный жилищный фонд (включая общественный жилищный фонд и жилищный фонд жилищных и жилищно-строительных кооперативов); б) государственный жилищный фонд; в) муниципальный жилищный фонд); 2) в зависимости от использования. По этому признаку жилищный фонд можно разделить на четыре группы: социальный; индивидуальный; коммерческий и специализированный.

ЖК РФ устанавливает два критерия дифференциации жилищных фондов: по формам собственности и по целям использования (ст. 19).

В зависимости от формы собственности  жилищный фонд подразделяется:

1) на частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений,  находящихся в собственности  граждан и в собственности  юридических лиц;

2) на государственный жилищный  фонд - совокупность жилых помещений,  принадлежащих на праве собственности  Российской Федерации (жилищный  фонд Российской Федерации), и  жилых помещений, принадлежащих  на праве собственности субъектам  Российской Федерации (жилищный  фонд субъектов Российской Федерации);

3) на муниципальный жилищный  фонд - совокупность жилых помещений,  принадлежащих на праве собственности  муниципальным образованиям.

В зависимости от целей использования  жилищный фонд подразделяется:

1) на жилищный фонд социального  использования - совокупность предоставляемых  гражданам по договорам социального  найма жилых помещений государственного  и муниципального жилищных фондов;

2) на специализированный жилищный  фонд - совокупность предназначенных  для проживания отдельных категорий  граждан и предоставляемых по  правилам разд. IV ЖК РФ жилых  помещений государственного и  муниципального жилищных фондов;

3) на индивидуальный жилищный  фонд - совокупность жилых помещений  частного жилищного фонда, которые  используются гражданами - собственниками  таких помещений для своего  проживания, проживания членов своей  семьи и (или) проживания иных  граждан на условиях безвозмездного  пользования, а также юридическими  лицами - собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;

4) на жилищный фонд коммерческого  использования - совокупность жилых  помещений, которые используются  собственниками таких помещений  для проживания граждан на  условиях возмездного пользования,  предоставлены гражданам по иным  договорам, предоставлены собственниками  таких помещений лицам во владение  и (или) в пользование.

Следует обратить внимание на то, что  жилищный фонд не является недвижимостью, в то время как входящие в него жилые помещения таковыми являются, т.е. объектом субъективного права  могут быть только жилые помещения, но не их совокупность в виде жилищного  фонда. Дифференциация жилищных фондов на виды позволяет определить типы правового регулирования в отношении  входящих в него жилых помещений: частноправовой или публично-правовой, без привязки к конкретным жилым  помещениям.

Жилищные отношения представляют собой общественные отношения, складывающиеся в связи с удовлетворением  жилищной потребности граждан.

Этой категорией охватываются отношения  в сфере управления жилым фондом, в том числе его государственный  учет и контроль за его использованием и сохранностью; обеспечение граждан  жилыми помещениями на условиях найма; обеспечение правильного использования  жилищного фонда, его эксплуатация и ремонт и т.д. Из приведенного перечня  с очевидностью следует, что среди  жилищных отношений определенное место  занимают отношения организационные, управленческие - публично-правовые по своей природе. Но в большей мере это имущественные отношения, основанные на равенстве их участников, т.е. частно-правовые (гражданско-правовые).

Следует отметить, что отношения, непосредственно  не связанные с удовлетворением  жилищной потребности граждан, не могут  быть отнесены к категории жилищных (например, отношения в связи с  проектированием и строительством жилых домов). К жилищным не относятся  отношения по пользованию помещениями, которые не признаются жилыми (помещения  в садоводческих товариществах, дачах, приспособленных под жилье  вагончиках и т.п.). Только на жилищные отношения распространяется действие норм жилищного законодательства, а  к отношениям, лишь отдаленно связанным с удовлетворением жилищной проблемы, эти нормы не применяются.

2) Субъекты, возникновение, прекращение  жилищных отношений

Жилищные права и обязанности  возникают из оснований, предусмотренных  ст. 10 ЖК РФ, другими федеральными законами и иными правовыми актами, а  также из действий участников жилищных отношений, которые хотя и не предусмотрены  такими актами, но в силу общих начал  и смысла жилищного законодательства порождают жилищные права и обязанности. В ЖК РФ перечислены юридические  факты - жизненные обстоятельства, влекущие возникновение жилищных правоотношений. Аналогичные юридические факты  влекут также изменение и прекращение  жилищных правоотношений. Юридические  факты делятся на два вида:

- действия (зависят от воли физических  и юридических лиц);

- события (не зависят от воли  физических и юридических лиц).

Действия в свою очередь делятся  на правомерные и неправомерные. Кроме того, юридические факты  могут быть объединены в юридический  состав. В этом случае для возникновения  жилищных правоотношений необходима совокупность указанных в комментируемой статье юридических фактов, на основании  которых возникают жилищные права  и обязанности. Например, при переходе права собственности на жилое  помещение по договору необходимо не только заключение самого договора в  письменной форме, но и соблюдение требования государственной регистрации договора и перехода права собственности.

Итак, жилищные права и обязанности  возникают:

- из договоров и иных сделок, предусмотренных федеральным законом,  а также из договоров и иных  сделок, хотя и не предусмотренных  федеральным законом, но не  противоречащих ему;

- из актов государственных органов  и актов органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным  законодательством в качестве  основания возникновения жилищных  прав и обязанностей;

- из судебных решений, установивших  жилищные права и обязанности;

- в результате приобретения  в собственность жилых помещений  по основаниям, допускаемым федеральным  законом;

- из членства в жилищных или  жилищно-строительных кооперативах;

- вследствие действий (бездействия)  участников жилищных отношений  или наступления событий, с  которыми федеральный закон или  иной нормативный правовой акт  связывает возникновение жилищных  прав и обязанностей.

Наиболее распространенным юридическим  фактом являются договоры*(6) и иные сделки*(7). Жилищные права и обязанности  могут возникать из сделок, непосредственно  не предусмотренных в федеральном  законе, но и не противоречащих ему (ст. 421 ГК РФ, конкретизирующая принцип  свободы договора).

Другим основанием возникновения  жилищных прав и обязанностей являются акты государственных органов и  органов местного самоуправления, которые  предусмотрены жилищным законодательством  в качестве основания возникновения  жилищных прав и обязанностей. К  таким актам относятся акты органов  власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований. Иные акты не могут порождать таких  прав. К правопорождающим актам относятся, например, государственная регистрация  права на жилое помещение, решение  исполнительного органа государственной  власти о предоставлении жилого помещения (ст. 63 ЖК РФ). Ранее ордер был важнейшим  административным актом, являвшимся основанием для вселения в жилое помещение  и заключения договора социального  найма. Жилищный кодекс РФ отказался  от этого. Отныне основанием для вселения в квартиру является договор социального  найма, который заключается на основании  решения о предоставлении жилого помещения.

Судебные решения, являющиеся одним  из основных источников возникновения  прав и жилищных обязанностей наряду с договорами, принимаются судами общей юрисдикции, а в некоторых  случаях - арбитражным судом и  третейским судом. Например, в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 31 ЖК РФ если у бывшего  члена семьи собственника жилого помещения отсутствуют основания  для приобретения или осуществления  права пользования иным жилым  помещением, а также если его имущественное  положение и другие заслуживающие  внимания обстоятельства не позволяют  ему обеспечить себя иным жилым помещением, то право пользования жилым помещением, принадлежащим указанному собственнику, может быть сохранено за бывшим членом его семьи на определенный срок на основании решения суда.

Членство в жилищных и жилищно-строительных кооперативах также порождает жилищные права и обязанности. Согласно ч. 3 ст. 124 ЖК РФ основанием владения, пользования  и в установленных законодательством  пределах распоряжения жилым помещением является членство в жилищном или  жилищно-строительном кооперативе.

В некоторых случаях бездействие  граждан, юридических лиц, органов  государственной власти и местного самоуправления может порождать  права и обязанности участников жилищных правоотношений. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 165 ГК РФ, если, например, договор  купли-продажи квартиры, требующий  государственной регистрации, совершен в надлежащей форме, но одна из сторон уклоняется от его регистрации, суд  вправе по требованию другой стороны  вынести решение о регистрации  сделки. В этом случае сделка регистрируется в соответствии с решением суда. Только после регистрации возникает  право собственности на квартиру, а соответственно и жилищные права  ее собственников.

Основания прекращения жилищных правоотношений. Хотя жилищные правоотношения и носят  длящийся характер, рано или поздно наступают обстоятельства, с которыми закон связывает их прекращение. Указанные обстоятельства именуются  юридическими фактами и в соответствии с общепринятой классификацией подразделяются на события и действия.

Если в данной местности произошло  землетрясение, в результате чего рухнул жилой дом, то хотя бы его обитатели  и уцелели, действие жилищного правоотношения прекратилось, поскольку помещений, в которых люди жили, больше нет. Прекращение жилищного правоотношения имеет место и тогда, когда  человек, который этим помещением пользовался, умирает. В приведенных примерах прекращение жилищного правоотношения связано с наступлением юридического события, т. е. обстоятельства, не зависящего от воли людей (стихийного явления или  смерти). Иногда, как это ни прискорбно, имеет место и то и другое. Так  было, в частности, при землетрясениях в Спитаке или Нефгегорске. Прекращение  жилищного правоотношения может  быть обусловлено истечением срока, если правоотношение носит срочный  характер (например, при краткосрочном  найме), непригодностью помещения для  проживания, выкупом кооперативной  квартиры и другими обстоятельствами. В указанных случаях речь идет либо о событиях, либо о таких  обстоятельствах, с которыми сам  закон связывает прекращение жилищного правоотношения. Так, выкуп кооперативной квартиры влечет прекращение жилищного правоотношения и возникновение правоотношения собственности ipso jure, т. е. в силу закона, независимо оттого, как относится к этому сам член кооператива. Гораздо чаще прекращение жилищного правоотношения обусловлено действиями либо его участников, либо третьих лиц, либо, наконец, актами соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления, в том числе органов суда и прокуратуры, причем нередко имеет место их сочетание.

Действия участников жилищного  правоотношения либо третьих лиц, которые  влекут его прекращение, могут быть как правомерными, так и неправомерными. Жилищное правоотношение может быть прекращено по взаимному соглашению его участников. В случаях, предусмотренных  законом, жилищное правоотношение может  быть прекращено по требованию одного из его участников (см., например, п. 1 ст. 687 ГК, ч. 1 ст. 89 ЖК). Прекращение  жилищного правоотношения может  иметь место и в результате действий третьих лиц. Так, гражданин  был неосновательно привлечен к  уголовной ответственности, впоследствии реабилитирован. Во время его отсутствия в принадлежащий ему дом по распоряжению органов исполнительной власти поселили других лиц. По возвращении  собственник требует освобождения дома от посторонних лиц.

Действия, которые влекут прекращение  жилищного правоотношения, могут  быть как правомерными, так и неправомерными. Например, собственник поджигает  свой дом с целью получить страховое  возмещение, а заодно и избавиться от неугодного нанимателя. Или преступник убивает проживающих в квартире граждан, чтобы завладеть их имуществом.

Чаще всего действий участников жилищного правоотношения и третьих  лиц еще недостаточно для его  прекращения. Помимо этого необходимы акты соответствующих органов государственной  власти или органов местного самоуправления. Так, для прекращения жилищного  правоотношения вследствие того, что  гражданин систематически нарушает права и интересы соседей, создавая условия, невозможные для совместного  проживания, необходимо решение суда о расторжении договора жилищного  найма, вынесенное по иску заинтересованного  лица. Властные акты соответствующих  органов как основания прекращения  жилищных правоотношений могут сочетаться не только с действиями их участников или других лиц, но также и с  иными юридическими фактами. Так, аварийное  состояние дома, подтвержденное актом  межведомственной комиссии, служит основанием для обращения в прокуратуру за дачей санкции на административное выселение проживающих в доме лиц.

Нередки случаи, когда для прекращения  жилищного правоотношения необходимо наличие не одного, а нескольких властных актов. Например, по решению  органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации дом, в котором  граждане проживают, подлежит сносу  или переоборудованию в нежилой. Граждане отказываются освободить дом  и переселиться в предоставляемые  им другие благоустроенные жилые  помещения. Для освобождения дома от проживающих в нем лиц необходимо предъявить иск, конкретно указав, какие  жилые помещения предоставляются  выселяемым.

Прекращение жилищного правоотношения может как сопровождаться, так  и не сопровождаться выселением граждан. Ясно, например, что если прекращение  жилищного правоотношения произошло  вследствие смерти гражданина, то выселять некого. Выселение не происходит и  тогда, когда жилое помещение  приватизировано. Как уже указывалось, в данном случае вместо жилищного  правоотношения возникает правоотношение собственности, хотя жилищные правоотношения с иным субъектным составом и иные по содержанию могут сохраниться. В  частности, это имеет место тогда, когда не все члены семьи, давшие согласие на приватизацию жилого помещения, сами становятся ее участниками, или  тогда, когда в жилом помещении  проживают и другие лица. Однако во всех указанных случаях приватизация сама по себе не влечет выселения из жилого помещения проживающих в  нем лиц. Если, скажем, на момент приватизации в жилом помещении проживает  поднаниматель, то он сохраняет право  пользования жилым помещением на прежних условиях на срок, который  предусмотрен договором поднайма, хотя и перестает быть поднанимателем.

Но, конечно, наибольшую сложность  представляют те случаи, когда прекращение  жилищных правоотношений связано с  выселением проживающих в жилом  помещении лиц.

3) Распоряжение жилыми помещениями

В части 1 ст. 30 Жилищного кодекса  РФ закреплено, что собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим  ему на праве собственности жилым  помещением в соответствии с его  назначением и пределами использования, которые установлены Кодексом. Отметим, что в ст. 288 ГК РФ содержание права собственности на жилое помещение также раскрывается через правомочия владения, пользования и распоряжения, но при этом указывается, что в соответствии с его назначением. Таким образом, Жилищный кодекс ограничивает права собственника на жилое помещение двумя категориями: назначением жилого помещения и пределами его использования.

Итак, если назначение жилого помещения  определено в ст. 17 ЖК и п. 2 ст. 288 ГК РФ, в которых прямо указано, что  оно должно быть предназначено для  проживания граждан, то категория "пределы  использования" жилого помещения  не получила специальной характеристики. Поэтому обратимся к ст. 10 Гражданского кодекса РФ "Пределы осуществления  гражданских прав", из которой  вытекает, что не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить  вред другому лицу, а также злоупотребление  правом в иных формах.

Категория "пределы" осуществления  субъективного права подвергалась исследованию многими известными правоведами. В юридической литературе отмечается, что пределы осуществления субъективных гражданских прав - это очерченные законом границы деятельности управомоченных лиц по реализации возможностей, составляющих содержание данных прав. Главным правовым средством установления пределов осуществления  субъективных гражданских прав являются законодательные запреты на общественно  вредные способы, формы, средства и  цели осуществления этих прав.

Таким образом, можно сделать вывод, что пределы использования жилого помещения - это предусмотренные  Жилищным кодексом запреты в отношении  реализации правомочий владения, пользования  и распоряжения жилым помещением. Кроме того, по всей видимости, категория "пределы использования" должна пониматься в широком смысле, т.е. как пределы осуществления права  собственности, а не только применительно  к правомочию пользования. Пределы  использования вытекают из различных  норм ЖК РФ, например, о правах и обязанностях собственника жилого помещения, порядке  осуществления перепланировки и  переоборудования, перевода жилого помещения  в нежилое помещение и т.п.

Права и обязанности собственника жилого помещения

Права собственника можно классифицировать следующим образом.

1. Собственник жилого помещения  может использовать его для  личного проживания и проживания  членов его семьи. Кроме того, собственник имеет право сдавать  жилые помещения для проживания  другим лицам на основании  договора (п. 2 ст. 288 ГК РФ). ЖК РФ  конкретизирует это положение:  жилое помещение может быть  предоставлено другому гражданину  на основании договора найма,  договора безвозмездного пользования  или на ином законном основании,  а также юридическому лицу  на основании договора аренды  или на ином законном основании  (ч. 2 ст. 30 ЖК РФ). Сделки, направленные  на передачу жилого помещения  в пользование другим лицам,  регулируются ГК РФ, в частности,  гл. 35 "Наем жилого помещения", гл. 36 "Безвозмездное пользование", гл. 34 "Аренда". Жилищный кодекс  не очерчивает круг сделок  только тремя предусмотренными  договорами и разрешает пользование  жилыми помещениями на других  законных основаниях. К ним можно  отнести проживание опекуна в  жилом помещении подопечного.

2. Допускается использование собственником  жилого помещения для осуществления  профессиональной деятельности  и индивидуальной предпринимательской  деятельности проживающими в  нем на законных основаниях  гражданами, если это не нарушает  прав и законных интересов  граждан, а также требований, которым  должно отвечать жилое помещение  (ч. 2 ст. 17). Отметим, что ГК РФ  не закрепляет такого правила.  Однако уже на момент принятия  ЖК РФ в некоторых законах  разрешалось осуществлять профессиональную  и предпринимательскую деятельность  в принадлежащем жилом помещении  без предварительного перевода  в нежилое. Так, в соответствии  с пп. 6, 7 ст. 21 ФЗ от 31 мая 2002 г. "Об  адвокатской деятельности и адвокатуре  в Российской Федерации" адвокат  вправе использовать для размещения  адвокатского кабинета жилые  помещения, принадлежащие ему  либо членам его семьи на  праве собственности с согласия  последних. Жилые помещения, занимаемые  адвокатом и членами его семьи  по договору найма, могут использоваться  для размещения адвокатского  кабинета с согласия наймодателя  и всех совершеннолетних лиц,  проживающих совместно с адвокатом.  Следует также сказать, что  некоторые виды профессиональной  и предпринимательской деятельности  фактически также осуществлялись  и осуществляются в жилых помещениях (например, репетиторские, риелторские,  консультационные услуги).