Аналіз структури організації та визначення шляхів її вдосконалення

НАЦІОНАЛЬНА  АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ  ПРЕЗИДЕНТОВІ  УКРАЇНИ 

ОДЕСЬКИЙ  РЕГІОНАЛЬНИЙ  ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Кафедра державного управління і місцевого самоврядування

ТВОРЧА РОБОТА

З модулю: “Організаційно-правові  засади

державного управління”

ТЕМА: “ Аналіз структури організації та визначення шляхів її вдосконалення ”

Одеса – 2012

Зміст

Додатки

Вступ

Вивчення та аналіз, а також обґрунтування  концепції системи управління такої  організації як районна державна адміністрація, яка є органом  виконавчої влади є дуже актуальною проблемою на сучасному етапі.

Не буде перебільшенням сказати, що сучасний стан державотворення, розвиненість його політичних інститутів, багато в чому залежить від життєздатності органів виконавчої влади. Роки їх розбудови на нових конституційних засадах висвітлили як позитивні сторони, так і ті правові прогалини, які законодавчим порядком необхідно “залатати” вже найближчим часом. Але незважаючи на це, очевидно й наступне:

по-перше, місцеві державні адміністрації  впевнено займають свою нішу в політичній системі держави;

по-друге, взявши цю нелегку відповідальність за впровадження політики держави у життя, робить конкретні кроки по напрацюванню різноманітних форм такої роботи;

по-третє, в процес роботи місцевих державних адміністрацій активніше  включається саме населення,  громадські організації, політичні партії;

Безперечно, щодо позитивних надбань місцевих державних адміністрацій можна й віднести те, що за останні роки вдалося здолати багато колишніх стереотипів у свідомості як державних чиновників, так і пересічного громадянина стосовно ролі та впливу на місцеве житті. Не можна не бачити й того позитиву, що дві місцеві гілки влади: місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування все частіше від конфронтації, відкритої опозиційності переходять до консенсусу, співпраці та партнерських стосунків, оскільки завдання кожної із них - це задоволення потреб населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці. І робити це має кожна із цих гілок, притаманними лише їй засобами.

  Таким чином, незважаючи  на недосконале законодавче врегулювання, інститут виконавчої влади завойовує стійкі позиції на регіональному просторі, закладає якісно нове підґрунтя для розвитку демократичних засад в суспільстві.

Метою цієї праці є дослідження  і опис існуючої стратегії управління на прикладі Березанської районної державної  адміністрації. В роботі ставиться завдання, враховуючи досвід сучасного державотворення та стану місцевих органів виконавчої влади, вибрати концепцію удосконалення системи управління районною державною адміністрацією.

1. Загальна характеристика організації

1.1. Представлення організації

Подана організація – Березанська  районна державна адміністрація  – місцевий орган виконавчої влади, представляє виконавчу владу  в Березанському районі, а також  реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою .

Для більш сутнісного розуміння самого поняття місцевої державної адміністрації, визначимо загальне робоче поняття місцевої державної адміністрації.

Місцева державна адміністрація здійснює повноваження на локальному (місцевому) рівні через місцеві представництва держави чи державних органів, в тому числі через її представників.

Місцеве управління – здійснення державою управлінських функцій  на місцевому рівні через свої представництва.

Березанська районна деравна адміністрація  спрямовує свою роботу на налагодження конструктивної співпраці органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Районна державна адміністрація нараховує 95 працівників. Усі відділи є підпорядкованими та підконтрольними голові районної державної адміністрації.

У своїй діяльності відділи керуються Конституцією України, Законами України «Про місцеві державні адміністрації», «Про державну службу», іншими Законами України, постановами Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади вищого рівня.

Матеріально-технічне забезпечення районної державної адміністрації знаходиться на достатньому рівні. Приміщення обладнане комп’ютерною локальною мережею, яка налічує три сервери та  54 робочих станцій – персональних комп’ютерів. 

Березанська районна державна адміністрація  також здійснює повноваження, які  їй делеговані Березанською районною радою. У своїй поточній роботі співпрацює (координує роботу) з підприємствами, організаціями, установами, що розташовані на території району, громадськими організаціями, політичними партіями, тощо.

Але існують й негативні сторони діяльності районної державної адміністрації, котрі гальмують дієздатне функціонування:

- по-перше, відсутність необхідної  матеріально-фінансової бази. Продовження  практики формування бюджетів  за схемою "зверху" до низу" робить місцеві державні адміністрації лише ілюзорним придатком до децентралізованого управління, оскільки реальні важелі фінансового впливу залишаються за центром;   

- по-друге, слабкий рівень обізнаності  населення зі своїми правами  та обов’язками  робить цю  діяльність менш відкритою, прозорою для них; 

- по-третє, на превеликий жаль, населення вилучене від обговорення  найважливіших питань місцевого  значення, впливу на прийняття  рішень представницькими органами  виконавчої влади;

- по-четверте, державні службовці,  від яких сьогодні більшою мірою залежить перспектива розвитку виконавчої влади, не до кінця усвідомлюють свою причетність до його розбудови. А тому стереотипність, старий їх практичний багаж, а подекуди і небажання щось змінювати, започатковувати, напрацьовувати новітні моделі місцевих відносин, гальмує ці суспільні процеси. 

І, нарешті, не остання роль, а точніше, якщо не перша, в розбудові місцевих органів виконавчої влади належить його представницькому корпусу –  керівникам місцевого рівня. Різновекторність, різноідейність, полярність позицій серед його складу не дає змогу започаткувати конструктивну співпрацю ям між собою так і з населенням.

Враховуючи вище викладене Березанська  районна державна адміністрація, яка  є складовою частиною органів  виконавчої влади на місцях, спрямовує свої зусилля в площину реальних, конкретних справ для населення району, прагне зробити свою діяльність більш прозорою, відкритою для нього, залучити місцеве самоврядування, самих мешканців до розв’язання суспільно значущих проблем.

1.2. Місія організації

Районна державна адміністрація  – це специфічна влада місцевого  рівня. Основний Закон визначає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і  через органи державної влади  та органи місцевого самоврядування.

Отже, для того, щоб  реалізувати своє природне призначення, Березанська районна державна адміністрація  наділена власними та делегованими повноваженнями в різних сферах і галузях культурного  розвитку, бюджету, управління комунальною  власністю, житлово-комунальним господарством, будівництва, соціального захисту населення, економічної діяльності, оборонної роботи тощо.

Виходячи із цього  основною метою організації виступають: реальне підвищення рівня життя  громадян, стан її культури та духовності, досягнення населенням активного довголіття. Саме за такими показниками більша частина населення нашої країни знаходиться на найнижчій сходинці і, на превеликий жаль, для багатьох вони продовжують знижуватися. Сьогодні доволі відкритим атрибутом нашого буття стала значна кількість бідних людей. Першочергове завдання районної державної адміністрації полягає у впровадженні  соціальної політики держави - створенні необхідних умов, що даватимуть кожній людині змогу поліпшувати свій добробут завдяки праці, підприємництву, власній активності. При цьому треба залучити до цього потужну енергію населення, органів місцевого самоврядування, представницьких органів, усіх суб’єктів виконавчої влади на місцях

Розв’язання цієї проблеми, а вона, до речі, є спільною для всіх регіонів, передбачає наявність усталених гарантій, що забезпечували б гідне життя громадян на рівні не нижче встановлених соціальних стандартів, межі малозабезпеченості, оскільки подальше зниження недопустиме з будь-якого погляду: фізіологічного, біологічного, духовного.

Не менш важливим є розв’язання  питань щодо соціально-економічного розвитку Березанського району, раціонального  використання трудових ресурсів, житлово-комунального господарства та благоустрою, побутового та торговельного обслуговування, охорони здоров’я, збереження і розвитку історичних і культурних цінностей місцевої спільноти.

1.3. Функціональна структура управління  організації

Сучасна теорія управління органами виконавчої влади не може вважатися повною без окреслення в функціональної структури управління. Розглянемо базові принципи Березанської районної державної адміністрації, що визначають правове, організаційне та фінансове функціонування.

Так, суть правового полягає  в тому, що Березанська районна  державна адміністрація має власні повноваження, закріплені Конституцією та законом України «Про місцеві державні адміністрації». Вони повинні бути повними і виключними, тобто такими, що не належать одночасно іншим суспільним інституціям.

Суть організаційного функціонування управління районною держадміністрацією лежить у тій площині, де вона має можливість самостійно визначати внутрішню будову, що відповідала б місцевим потребам і забезпечувала  ефективне управління. Характерною рисою вищезазначеної ознаки є те, що орган місцевої державної адміністрації підпорядкований вищим органам виконавчої влади, а адміністративний контроль за його діяльністю може здійснюватися лише в межах закону.

Суть фінансового функціонування ґрунтується на праві районної державної  адміністрації розпоряджатися коштами та майном, що мають бути достатніми для здійснення її функцій і повноважень. Фінансові ресурси надходять переважно з державного бюджету. Також здійснюється фінансування районних програм місцевим бюджетом.

Враховуючи функції та завдання, які виконуються районною державною адміністрацією, їх можна розподілити на наступні групи (додаток 1) :

• керівники (голова районної державної адміністрації, його заступники, керівник апарату);
• помічники голови районної державної адміністрації;
• спеціалісти (начальники управлінь, служб та відділів, завідувачі секторами, спеціалісти);

Функція районної державної адміністрації  – це здійснення виконавчої влади  на території відповідної АТО, а  також реалізація повноважень, делегованих  їй відповідною радою. До відання  місцевої державної адміністрації належить забезпечення законності інтересів і прав громадян; вирішення питань соціально-економічного розвитку; управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики; використання природних та земельних ресурсів, охорони довкілля та інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

Розпорядження голови районної державної  адміністрації, що суперечать Конституції  України та законам України, актам  Президента України, Кабінету Міністрів України, голови обласної державної адміністрації, інших центральних органів виконавчої влади можуть бути скасовані головою обласної державної адміністрації. Керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдержадміністрації також мають право скасовувати накази відповідних керівників районних державних адміністрації.

Голова районної державної  адміністрації призначається і  звільняється Президентом України, за поданням Прем*єр міністра України  на строк повноважень Президента України. Кандидатуру на посаду голови Прем*єр-міністру України вносить голова обласної державної адміністрації. Здійснює загальне керівництво адміністрацією, несе відповідальність за виконання покладених на районну державну адміністрацію завдань і за здійснення своїх повноважень. Укладають та розривають контракти з керівниками підприєств, установ та організацій, що належать до сфери управління райдержадміністрації. Погоджує у встановленому порядку призначення на посади та звільнення керівників не підпорядкованих підприємств. Виступає розпорядником коштів, використовуючи їх за цільовим призначенням. Здійснює інші функції, передбачені Конституцією України та законами України.

Перший заступник, заступники голови районної державної адміністрації- призначаються і звільняються з посади головою державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації на період повноважень голови районної державної адміністрації.  Здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов*язків, визхначених головою райдержадміністрації і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою, та органами виконавчої влади вищого рівня.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи Березанської райдержадміністрації реалізують в районі державну політику, згідно повноважень; сприяють комплексному економічному, соціальному та культурному розвитку району, охороні навколишнього середовища, несуть відповідальність за розвиток галузей в межах своєї компетенції. Збирають необхідну інформацію, проводять роботу з документами. Підзвітні та підконтрольні  голові райдержадміністрації, органам виконавчої влади вищого рівня. Начальники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів призначаються та звільняються з посади головою райдержадміністрації, за погодженням з відповідним заступником голови облдержадміністрації. 

1.4. Організаційна структура управління  організації

Організаційна структура  управління Березанською районною державною  адміністрацією представлена на рис. 1.

Вона поєднує підпорядкування та функціональний розподіл обов’язків.

В райдержадміністрації функціонують такі структурні підрозділи:

Голова районної державної адміністрації здійснює загальне керівництво організацією.

Першому заступнику голови районної державної адміністрації  з питань житлово-комунального господарства, ініфраструктури та агропромислового розвитку підпорядковані: управління агропромислового розвитку, відділ надзвичайних ситуацій, державний реєстратор, відділ ЖКГ та розвитку інфраструктури, відділ регіонального розвитку, містобудування та архітектури. 

Заступнику голови районної державної адміністрації з питань економіки, інвестицій та розвитку рекреації підпорядковані: управління економіки, державні адміністратори.

Заступнику голови  районної державної адміністрації  з політико-правових, організаційно-кадрових питань підпорядкований апарат районної державної адміністрації.

Мтеріальну і фінансову базу складає: рухоме і нерухоме майно, державний бюджет, місцевий бюджет а також об’єкти спільної власності, що перебувають в управлінні районної державної адміністрації, позабюджетні, валютні та цільові фонди, комунальні підприємства й організації, пенсійні фонди й інші заклади та установи, частка в капіталі підприємницьких структур, що належать до комунальної власності, житловий фонд та інше рухоме й нерухоме майно і об’єкти, визначені законодавством.

2. Вибір концепції управління  організацією

2.1. Характеристика зовнішнього  та внутрішнього середовища

Світова спільнота однозначно визнала прогресивною форму місцевого  управління, що базується на трьох  автономіях: правовій, організаційно-кадровій і фінансовій. Це різноманітна діяльність людей для розв’язання власних та поставлених перед ними завдань на підвалинах чіткої організації і відповідальності. Варто нагадати, що вищезазначене не є самоціллю, а виступає інструментом якісної перебудови суспільства, глибинних соціальних перетворень, підвищення рівня життя місцевої спільноти.

Оцінюючи сучасний стан виконавчої влади в нашій державі, можна зазначити, що воно знаходиться  на початковій стадії свого розвитку [2;3]. Надто повільне, суперечливе  просування цього процесу, подекуди з порушенням правового поля, пояснюється наявністю цілої низки об’єктивних і суб’єктивних причин. Серед них  - відсутність сталої вітчизняної теорії як сукупності наукових положень, пов’язаних із тлумаченням, обґрунтуванням, організацією, самоврядністю населення, здійснюваного з метою поліпшення рівня життя і збільшення внеску до розвитку всього суспільства. Вітчизняні дослідження не розкривають цієї проблеми в цілому, а лише висвітлюють окремі її сторони.

Березанська районна  державна адміністрація також не має бажаного методичного забезпечення, що дало б можливість мати цілісну концепцію розвитку, формування та використання актів, які регламентують і забезпечують її діяльність.

Велика кількість повноважень, якими володіють місцеві державні адміністрації, не завжди спрямована на виконання конкретно визначених завдань їх діяльності. Це стосується майже всіх галузей суспільного життя, в яких ці органи виконавчої влади володіють владними повноваженнями.

На роботу організації  негативно впливає й відсутність  прямої відповідальності органів влади та їх посадових осіб за ігнорування законодавчих, нормативних актів, що гарантують функціонування органів виконавчої влади, перевищення повноважень. Сьогодні ніхто не несе відповідальності за порушення і прорахунки, що призвели до негативних наслідків для населення відповідної території. Конституційні норми не завжди підкріплено юридичними, економічними та іншими механізмами, що в цілому не сприяє зміцненню цього процесу.

Місцеві органи виконавчої влади беруть на себе основний обсяг повноважень у здійсненні управління відповідними територіями.

Йде повільне впровадження як власного, так і зарубіжного  досвіду. Маючи багаті історичні  надбання, районна державна адміністрація  не реалізує повною мірою його потенціал. Відзначається недостатня прозорість діяльності частині розподілу матеріально-фінансових ресурсів; продовжує переважати частка адміністративно-командних важелів управління порівняно з механізмами правового регулювання.

Основне призначення  місцевих державних адміністрацій  полягає у тому, що вони здійснюють забезпечення виконання Конституції і законів України на відповідній території та здійснюють контрольно-наглядові повноваження за дотриманням прав і свобод громадян та законності, в тому числі і органами місцевого самоврядування. А основні завдання органів місцевого самоврядування пов´язані з управлінням відповідними територіями. Повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування мають забезпечувати реалізацію їх управлінських функцій, не допускаючи при цьому дублювання і паралелізму. Розмежування повноважень може здійснюватися не тільки на законодавчому рівні, а також у процесі права реалізації (судові, договірні способи тощо).

Позитивним у діяльності Березанської райдержадміністрації є  те, що  активізується роль політичних партій, об’єднань, формувань у розбудові інституту виконавчої влади. Розширюється спектр пошуку спільної практичної мети, діяльності на основі розвитку партнерства, співробітництва, а не підзвітності та підпорядкованості, що мало місце в минулому.

Основними гальмівними  чинниками роботи в сучасних умовах залишаються: по-перше, повільний хід  адміністративної реформи, недосконалість правового поля; по-друге, відсутність  належної фахової, соціальної та методичної компетенції кадрів, утрата ними почуття перспективи, стереотипність мислення; по-третє, прагнення окремих посадових осіб до концентрації всієї повноти влади, відлучення як державних службовців так і населення від реальної участі в управлінні місцевими справами, відсутність дієвого механізму проведення в життя сучасних реформ.

2.2. Пропонована концепція удосконалення  управління організацією

Актуальними проблемами, що мають розв’язуватися на цьому  етапі, є:

• формування дієздатного органу виконавої влади, забезпеченого достатньою ресурсною базою;
• становлення фінансово-економічних засад розвитку чіткої вертикалі Президента України;
• створення дійової системи надання населенню адміністративних, соціальних, громадських послуг;
• удосконалення управління комунальним господарством;
• розвиток нових форм громадської діяльності населення;
• підвищення ефективності діяльності та відповідальності органів і посадових осіб Березанської райдержадміністрації;

Треба напрацьовувати методологічну базу, що дозволяла б напрацьовувати проекти  програм  відповідно до основних положень концепції розвитку державної служби України.

Особливу  увагу треба приділити розробці комплексних та цільових програм  соціально-економічного розвитку району, що забезпечить підвищення рівня  життя її населення.

Найбільш динамічним елементом механізму, що зазнає постійних змін, є апарат управління органів виконавчої влади. Це зумовлюється не стільки його формальним статусом, скільки тим, що він складається з достатньо впливових осіб. Тому управління виступає реальним центром громадської і політичної активності району, своєрідним двигуном, що приводить у дію увесь державний механізм.

Остання теза підводить  нас і до таких роздумів. Передусім, що і як необхідно зробити, щоб  Березанська районна держадміністрація  працювала по-справжньому професійно.

Це далеко не риторичне  запитання можна розділити на декілька складників. Перший. Який механізм має бути задіяним, щоб мешканці району виявляли бажання працювати в органах державної влади. Другий. Пов’язаний з наявністю чітко вибудованої системи роботи з кадрами, які вже працюють. Отже, необхідно запровадити індивідуальну самопідготовку, семінари, навчання, більше часу приділяти стажуванню, підвищенню кваліфікації через Центр при облдержадміністрації, Національну Академію державного управління при Президентові України та її інститутів в окремих регіонах держави. Та найголовніше, рівень заробітної плати державного службовця повинен бути достойним, а не балансувати між рівнем прожиткового мінімуму та мінімальною заробітною платою. Щоб людина почувала себе гідно, щоб престиж державної служби дійсно був, а не рахувався на папері.  

Висновки

Вивчення та аналіз стратегії  управління організацією має велике значення при виборі оптимальної  моделі організаційної структури та системи управління. Особливо актуальною є ця проблема для органів самоврядування України. Реформування місцевої влади взагалі, засвідчує самостійність і організованість населення, його вплив на поточні процеси, що відбуваються на перехідному етапі розвитку.

В цій роботі зроблено спробу віднайти концепцію оптимізації процесу управління  на прикладі Березанської районної державної адміністрації з метою підвищення ефективності виконання нею своїх функцій.

Проведений аналіз внутрішнього та зовнішнього середовища свідчить, що основними гальмівними чинниками в сучасних умовах залишаються: по-перше, повільний хід адміністративної реформи, недосконалість правового поля; по-друге, відсутність належної фахової, соціальної та методичної компетенції кадрів, утрата ними почуття перспективи, стереотипність мислення та низький рівень оплати праці, що призводить до кадрового голоду та залучення до виконання важливих завдань некомпетентних працівників, у зв*язку з відсутністю конкуренції у цьому сегменті ринку праці.

Слід провести значну роботу щодо оновлення управлінських кадрів, залучивши для роботи в її виконавчих органах управлінців нової генерації, сформованої за роки існування незалежної Української держави. Важливо також запобігти новим рецидивам непрофесіоналізму та некомпетентності при формуванні кадрового потенціалу. Реалізація ж цього завдання потребує здійснення реформ державної служби. Основна її мета – удосконалення системи відбору резервістів, підвищення престижу державної служби, посилення соціальної та політичної захищеності держслужбовців, забезпечення сталої зайнятості на державній службі. Політична нейтральність цієї системи, її стабільність та професійна наступність мають бути забезпеченими за рахунок запровадження нових процедур атестації, призначення, просування по службі чи звільнення, удосконалення системи підготовки, перепідготовки, підвищення фахового рівня, стимулювання праці.

З метою розвитку місцевої демократії слід ширше практикувати створення рад споживачів, пенсіонерів, інвалідів тощо. У структурі апарату  органів виконавчої влади також з метою організаційно-правового забезпечення відповідної діяльності на місцях доцільно створити спеціальні інноваційні комітети зі статусом функціональних підрозділів.

Більш широких масштабів  на місцевому рівні має набути розвиток демократії. Зокрема, це опитувань, зібрань, громадських слухань, сходів тощо. Ігнорування їх під прикриттям “фінансової скрути” веде до відчуження населення від розв’язання власних проблем.