Казначейское исполнение бюджета

КАЗНАЧЕЙСКОЕ  ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА

 

1. ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ КАЗНАЧЕЙСТВА

 

Позитивное (хоть пока и  недостаточно быстрое) развитие российской экономики привело и к оживлению  бюджетов субъектов Федерации и  муниципальных образований. Со второй половины 1999 года стала явно просматриваться тенденция к уменьшению бюджетного дефицита. А, начиная с 2000 года, бюджеты отдельных субъектов Российской Федерации стали профицитными. Причин улучшений несколько. Во-первых, это особенность производственной базы региона, попавшего в весьма благоприятные внешнеэкономические условия. Во-вторых, произошла адаптация населения к уменьшению бюджетной обеспеченности, последовавшему после дефолта 1998 года. В-третьих, система управления бюджетом тоже настроилась на работу в новых условиях. Но в условиях стабилизации и даже роста бюджетных доходов резко возросла необходимость совершенствования систем контроля за расходами. Последнее предполагает, что существовавшая ранее система контроля не обеспечивала должного уровня контроля. До перехода на казначейское исполнение расходование бюджетных средств при исполнении бюджета осуществлялось по следующей схеме.

 

 

 

 

      Финансовые                                  Ассигнования                          Отчеты            

      средства

                                             Платежные

                                             поручения

 

        Финансовые

         Средства                                                               Договора

 

 

 

Рис. 1. Схема исполнения бюджета до перехода на казначейское исполнение

 

Финансовый орган администрации (финорган) в соответствии с Законом  о бюджете на очередной финансовый год (бюджетной росписью) плановым порядком переводил средства бюджета с общебюджетного счета на расчетные счета главных распорядителей бюджетных средств. Те, в свою очередь, согласно уже своим оперативным планам, распределяли и переводили средства на расчетные счета получателей бюджетных средств. И уже только получатели бюджетных средств переводили полученные деньги конечным потребителям - поставщикам в бюджетную сферу товаров и услуг. У этой, трехступенчатой, схемы, которая действовала в большинстве регионов РФ, есть несколько существенных недостатков.

1. Бюджетные средства со счета  финансового органа до счета конечного потребителя совершали довольно длительный "холостой" пробег. Это пробег достигал 3-10 (а иногда и более) дней. За этот срок деньги просто "не работали" на бюджет.

2. Бюджетные средства распылялись по счетам распорядителей и получателей бюджетных средств. На нескольких сотнях расчетных счетов оседали временно не используемые остатки бюджетных средств. Эти деньги тоже "не работали" на бюджет. До 20 процентов средств бюджета распылялись по "чужим" счетам. И для бюджета эти средства были недоступны.

3. Самый серьезный недостаток  такой многоуровневой системы  расходов в том, что практически  отсутствовала возможность для оперативного и полного текущего контроля за расходами со стороны финоргана. Действительно, финансовый орган администрации, который единолично отвечает за расходы бюджета перед Думой, от собственно расходов отдален. Более того, перед законодательным органом финансовый орган отчитывается за расходы на основе отчетов нижестоящих получателей бюджетных средств, но не по первичным платежным документам. Таким образом, фактически бюджетные средства расходуются бесконтрольно. Через 2-6 месяцев после расходов путем ревизии проверяется их правильность по бухгалтерским документам бюджетополучателей. Однако, расходы уже произведены, и остается лишь констатировать факт нецелевого использования бюджетных средств.

 

Такую организацию контроля расходов можно назвать "косвенной", т.е. при такой организации дел контроля как системы просто не существует.

Но чтобы ее построить, нужно  соответствующее технологическое решение. Таким решением стало казначейская система исполнения бюджета.

           Первый этап в становлении казначейской системы был организационным. До начала 2000-х годов были созданы территориальные управления Федерального казначейства, отделения Федерального казначейства в каждом районе и начали производиться операции через счета Федерального казначейства в Банке России.

 Второй этап –  это создание нормативно правовой  базы деятельности Федерального  казначейства. В этот период был  введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором была законодательно закреплена казначейская система исполнения бюджетов. На органы исполнительной власти возложена организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Главным принципом исполнения бюджетов на казначейской основе является принцип единства кассы, установленный статьей 216 Бюджетного кодекса РФ. Он предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

Суть казначейской системы исполнения бюджета в следующем.

 

 

 

                                                                                                                                              Отчеты

 

                                                                                                  Договора

 

 

Рис.2. Казначейская схема  исполнения бюджета

 

 

 При финансировании  распорядителей и получателей  бюджетных средств собственно деньги не перемещаются как раньше со счета на счет, а остаются на едином счете бюджета у финоргана. При казначейской системе к распорядителям бюджетных средств и далее к получателям приходят не "живые" деньги на расчетные счета, а только информация о них. И только в момент собственно расхода (по представлению бюджетополучателем всех необходимых первичных документов в финорган) реальные деньги списываются с единого бюджетного счета (со счета казначейства) на счет исполнителя регионального заказа.

Преимущество казначейской системы очевидно: пока в процессе финансирования в бюджетной системе "ходит" информация, бюджетные деньги, находясь в единоличном распоряжении финоргана, работают на бюджет. Бюджет имеет теперь временной запас. Однако, основной целью является не это. Самое главное, что теперь финансовый орган получает возможность контролировать и направлять движение буквально каждой бюджетной копейки. Теперь ВСЕ платежные документы бюджета проходят через ОДНИ руки - руки казначея.

Понято, что такой контроль добавляет финоргану работы. Число обрабатываемых теперь платежных документов возрастает в 20-30 раз. С таким потоком информации без автоматизации процесса обработки не справиться. И приходится модернизировать системы автоматизированного управления бюджетом. А это стоит затрат. Но эти затраты более чем оправданы. Практический опыт регионов и муниципальных образований, перешедших на казначейское исполнение бюджета, показывает: затраты на внедрение казначейских систем исполнения окупаются за 3-4 месяца после начала их эксплуатации.

И еще об одном следует  сказать. Бюджетный кодекс и Федеральный Закон "О федеральном бюджете на 2001 год" предлагают переводить свои бюджеты на обслуживание в отделения Федерального казначейства. Эти строки Федерального Закона часто трактуются как попытки федеральной власти подменить собой многотрудную и кропотливую работу финансовых органов на местах. Или попыткой Федерации заглянуть в расчетные счета бюджетов. Однако, это не так. Что касается второго, то бюджеты и так хранят свои средства на счетах "очень федерального" учреждения - Центрального Банка России. А что касается подмены, то никогда у федерального казначейства не хватит сил заменить собой десятки тысяч финорганов. Федеральному казначейству отводится лишь роль "кассового оператора" бюджетов. Но, даже использование отделений Федерального казначейства в качестве кассовых операторов регионального бюджета не заменит необходимости налаживать собственно казначейское исполнение внутри бюджетной сферы города. Контроль расходов нужен не столько Федерации, сколько городу и горожанам.

И еще один момент. Переход  на казначейское исполнение бюджета - это большая работа, затрагивающая  весь процесс управления бюджетным  процессом. Поэтому, такая paбота должна сопровождаться соответствующими изменениями в нормативно-правовой базе, организационном и программно-техническом обеспечении управления бюджетом. Эту работу финоргану можно и должно проводить только под руководством исполнительной и в тесном взаимодействии с законодательной властью.

 

В г. Тюмени с 01.08.2000 г. начался  процесс перехода на казначейскую систему  исполнения бюджета.

Постановлением Главы  города от 16.02.2000 г. N 7 "О реформировании структуры администрации г. Тюмени, аппарата Главы города" казначейское исполнение бюджета города Тюмени было поручено финансово-казначейскому управлению, преобразованному из финансового управления. Реорганизация финансово-казначейского управления преследовала цель: проведение единой финансовой политики и осуществление общего руководства финансовыми ресурсами в г. Тюмени, организацию казначейского исполнения и казначейское исполнение бюджета города, управление счетами бюджета города и бюджетными средствами, осуществление платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

На момент перевода бюджета  на казначейскую систему исполнения, готовых методик построения казначейской системы не было. В связи с этим, проведя тщательный анализ предлагаемых компьютерных технологий, финансово-казначейское управление совместно с муниципальным учреждением "Городской центр информатизации" приняли решение: программу "1-С предприятие" - "Муниципальный бюджет" адаптировать к условиям работы казначейства города Тюмени.

По реорганизации бюджетной  работы в течение первой половины 2000 года была проведена работа и определены необходимые технологические и технические мероприятия для перехода на казначейскую систему:

- внедрение технологии  финансирования с единого счета;

- создание в структуре  ФКУ отдела казначейского исполнения бюджета, отдела учета поступления налогов и сборов;

обучение персонала  работе на программе;

изменение документооборота;

взаимодействие с ГРКЦ, ГНИ, ФК и государственными внебюджетными  фондами;

- организация и проведение  совещаний, семинаров с руководителями и главными бухгалтерами структурных подразделений и муниципальных учреждений, переходящих на казначейское исполнение сметы расходов;

- разработка инструкций по работе  в новых условиях.

 

С целью организации учета поступления доходов в бюджет города был создан отдел учета поступления налогов и сборов. Со времени организации отдела была проделана следующая работа:

1. Работниками отдела освоены  учебная и рабочие версии учета  доходов программы "Муниципальный  бюджет".

Выписки банка отдел получает по электронной связи, и утром работник отдела забирает выписку на бумажных носителях.

2. На 01.10.2000 г. в программу внесены  данные по доходам, поступившим  в доход местного бюджета за 9 месяцев 2000 г. только по денежным  поступлениям.

3. Произведена детализация поступающих доходов по бюджетной классификации доходов для внутреннего пользования, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ;

созданы справочники по налоговым  инспекциям, органам федерального казначейства (детализированы), также детализированы прямые поступления на счет местного бюджета.

Это позволит иметь информацию по поступившим доходам:

- в разрезе доходных источников  по бюджетной классификации - всего по городу;

- в разрезе доходных источников  по каждой налоговой инспекции (отчислениям ГосНИ);

- в разрезе доходных источников  по отчислениям УФК и ОФК;

- по денежным расчетам в разрезе  ГосНИ;

- по прямым поступлениям на  счет финансово-казначейского управления, минуя счета ОФК и ГосНИ  (в разрезе ГосНИ);

- по плательщику в разрезе бюджетной классификации доходов.

4. Проработаны выходные формы  - реестры поступивших доходов,  ведомости и журнал внебанковских  операций, ведомость и журнал  возвратов" анализ исполнения  доходной части, сводка о поступлении  доходов; формы актов сверки с налоговыми инспекциями по денежным расчетам, rio поступившим налогам и другим платежам.

5. Обмен информацией с ГосНИ  ежедневно проводится по реестрам  поступивших доходов и ведомости  внебанковских операций, выдаваемых  по программе "Муниципальный бюджет".

6. Разработаны:

- проект инструкции "О порядке  ведения учета поступивших налогов  и сборов" (при переходе на  казначейское исполнение доходной  части бюджета);

- проект соглашения о временном  порядке взаимодействия финансово-казначейского  управления и налоговых органов на территории г. Тюмени (порядок обмена платежными поручениями, предоставление отчетности, обмен информацией и т.д.), где будут предусмотрены сроки зачисления местных налогов на счет.

Для организации дальнейшей работы отдела необходимо:

1. Подписать соглашение  о временном порядке взаимодействуй  финансово-казначейского управления  и налоговых органов на территории  г. Тюмени (порядок обмена платежными  поручениями, предоставление отчетности, получение базы налогоплательщиков, обмен информацией и т.д.).

2. Доработать программу  в части бухгалтерских проводок  безденежных поступлений (зачетов  по арендной плате, векселям  и прочих).

3. Доработать программу  в части ведения лицевых счетов  плательщиков по налогам (если таковые потребуются).

4. Доработать программу  в части учета доходов от  платных услуг и ведения лицевых  счетов (если таковые потребуются).

5. Утвердить инструкцию "О порядке ведения учета  поступивших налогов и сборов" (при переходе на казначейское исполнение доходной части бюджета).

 

В целях рациональной организации работы по исполнению бюджета  города, осуществлению контроля за использованием бюджетных средств, а также создания единой централизованной системы осуществления кассового  исполнения бюджета, разработана и утверждена Инструкция "О порядке финансирования расходов бюджета города и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета при казначейском исполнении бюджета города Тюмени".

Данной Инструкцией утвержден Регламент составления и исполнения лимитов бюджетных обязательств, где указан порядок прохождения операций и документов от утверждения лимитов бюджетных обязательств до проведения правильности отражения операций по лицевому счету.

Поэтапно подготовительная работа по переходу на казначейское исполнение расходной части бюджета города выглядит следующим образом:

- все счета главных  распорядителей открыты в ГУ  ЦБ РФ по Тюменской области  (осуществляется единство кассы,  контроль расходов);

- при финансово-казначейском управлении открыто 46 лицевых счетов:

- с 01.08.2000 г. - 21 главному  распорядителю средств бюджета,  не имеющим подведомственную  сеть,

- с 01.10.2000 г.- 3 главным  распорядителям средств бюджета,  имеющим 22 получателя бюджетных  средств.

На 01.01.2001 г. из 32 главных  распорядителей - 24 перешли на казначейское исполнение бюджета через отдел  казначейского исполнения бюджета  города в соответствии:

- с решением Тюменской  городской Думы об утверждении  бюджета на соответствующий финансовый год;

- сводной бюджетной  росписью;

- бюджетными ассигнованиями;

- лимитами бюджетных  обязательств;

- поступлениями доходов  в бюджет города и поступлениями  из источников финансирования  дефицита бюджета города.

Все расходы главных  распорядителей, распорядителей и получателей осуществляются, путем списания средств с единого счета местного бюджета, открытого при финансово-казначейском управлении, от имени и по поручению главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств на банковские счета лиц, выполнивших работы (услуги) при наличии соответствующих счетов-фактур и заключенных договоров.

Финансирование расходов бюджета города на выплату заработной платы, хозяйственные расходы и  оплату командировочных, предусмотренных утвержденной сметой доходов и расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей, осуществляется на банковские счета, открытые ими в учреждениях ЦБ РФ по Тюменской области, в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

Постановлением Главы  города от 16.01.2001 г. N 1 "О внесении изменений в приложение N 6 к Постановлению  Главы города Тюмени от 16.02.2000 г.N 7" утвержден календарный план поэтапного перехода на казначейское исполнение бюджета города в 2001 году.

В соответствии с календарным планом с 01.02.2001 г. планируется продолжить перевод главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств:

- комитета молодежной  политики - с 01.02.2001 г.

- управления здравоохранения  и медицинского страхования - с 01.03.2001 г.

- управления по образованию  с 01.04. по 01.07.2001 г.

- территориального управления  Ленинского административного округа - с 01.08.2001 г.

- территориального управления  Калининского административного  округа - с 01.09.2001 г.

- департамента координации систем жизнеобеспечения администрации города -с 01.11.2001 г.

Конечно, основная работа предстоит в 2001 году, так как с  указанными главными распорядителями  переходят на казначейское исполнение 368 получателя бюджетных средств.

Но уже сейчас видны положительные стороны проделанной работы:

- расходы бюджета централизованы;

- каждый платеж сопровождается  системой бюджетных кодов;

- централизована информация  о платежах каждого получателя  бюджетных средств на любой  момент времени;

- ежедневный анализ  фактического финансирования в разрезе главных распорядителей бюджетных средств;

- на момент проводки  платежного поручения возможен  предварительный контроль целевого  использования бюджетных средств.

Казначейское исполнение бюджета позволяет контролировать весь цикл оборота бюджетных средств: от распределения доходов до составления отчетности.

 

Таким образом, эффективность  перехода на казначейскую систему очевидна: это было отмечено как сотрудниками, так и руководителями - заработная плата стала выплачиваться практически день в день, профсоюзный комитет до полугодия ожидавший своих денег, стал получать их ежемесячно. Информация ФКУ о движение средств стала надежней и достоверней бухгалтерских данных бюджетополучателей. Отсутствуют остатки на лицевых счетах "казначейских" бюджетополучателей, а значит, более эффективно используются бюджетные средства. Интегрированы информационные ресурсы протокольной части и автоматизирован контроль исполнения распоряжения Главы города в области финансов. Для "казначейских" бюджетополучателей можно быстро получить ответ на вопрос о том, куда, кому, на каком основании, по каким статьям бюджетной классификации были проведены платежи, возможно формирование реестра договоров муниципального заказа и проведение платежей исключительно по зарегистрированным договорам.

Переход на казначейскую систему обеспечивает прозрачность бюджета, позволяет выполнить требования бюджетного кодекса, показать, что в  г. Тюмени не существует проблемы финансирования, а существует проблема эффективного использования средств бюджетополучателями.

Сравнение казначейской и не казначейских систем исполнения 
бюджета

┌────────────────────────────────────┬───────────────────────────────────┐

│   Не казначейское исполнение       │  Казначейское исполнение          │

├────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│Возможно нецелевое использование    │ Нецелевое использование           │

│бюджетных средств, (денежные        │ бюджетных средств невозможно      │

│средства выделенные на оплату       │                                   │

│отпускных могут быть потрачены      │                                   │

│на текущий ремонт и т.д.)           │                                   │

├────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│Выделенные средства могут не дойти  │ Выделенные средства поступают     │

│до получателя, поступить с          │ до получателя напрямую в          │

│задержкой в пути. (средства         │ минимальные банковские сроки.     │

│выделенные ФКУ для школы N 1        │                                   │

│поступают на счет управления по     │                                   │

│образованию, откуда в дальнейшем    │                                   │

│могут быть перечислены на счет      │                                   │

│школы N 1, так и не перечислены)    │                                   │

├────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│Косвенный контроль за использованием│  Прямой контроль за                │

│бюджетных средств осуществляется    │ использованием бюджетных          │

│после прохождения платежей          │ средств осуществляется            │

│                                    │ превентивно, до платежей,         │

│                                    │ нецелевые расходы блокируются     │

├────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│Контроль проводится на основании    │ Контроль проводится на основании  │

│отчетов бюджетополучателей          │ первичных платежных документов    │

├────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│Информация об исполнении бюджета    │ В режиме реального времени        │

│формируется на основании квартальных│ поступает информация об исполнении│

│отчетов, сведения поступают по      │ бюджета                   │

│операциям трехмесячной давности     │                                   │

├────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────┤

│Бюджетные средства "размыты" по     │ Все бюджетные  средства            │

│счетам бюджетополучателей,          │ сконцентрированы на одном         │

│"замороженные" остатки не могут     │ бюджетном счете                   │

│эффективно использоваться.          │                                   │

└────────────────────────────────────┴───────────────────────────────────┘

 

 

Схема 1

Не казначейская схема исполнения бюджета

 

 ┌────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │                    Зона контроля                                   │

 │  ┌───────────────────────┐             ┌────────────────────────┐  │

 │  │Расчетно-кассовый      ├─────────────┤ Финансово-казначейское  ├──┼────┐

 │  │      центр            │             │       управление       │  │    │

 │  └──────────┬────────────┘             └────────────┬───────────┘  │    │

 └─────────────┼───────────────────────────────────────┼──────────────┘    │

    Финансовые │                         Ассигнования  │            Отчеты │

    средства   │                                       │                   │

               │                                       │                   │

               │              Платежные                │                   │

     ┌─────────┴────────────┐  поручения    ┌───────────┴────────────┐      │

     │      Банк            ├──────────────┤ Бюджетополучатель      ├──────┘

     │бюджетополучателя     │              │                        │

     └─────────┬────────────┘              └───────────┬────────────┘

     Финансовые│                                       │

     средства  │                                       │     Договора

               │                                       │

               │                                       │