Казначейства Республики Белоруссии

3

Введение

В начале 90-х годов, когда Советский Союз распался и Беларусь обрела независимость, начался этап  становления молодого государства. Прежний механизм кассового исполнения бюджета через Белорусскую республиканскую контору Госбанка СССР не соответствовал требованиям времени. Возникла необходимость эффективного проведения бюджетной политики, обеспечения оперативного финансирования государственных программ, усиления контроля за рациональным и целевым использованием бюджетных средств. На выполнение этих требований и было направлено принятие 16 декабря 1993 года Советом Министров страны постановления № 846 «О государственном казначействе Республики Беларусь».

В указанном правительственном документе была поставлена  задача создать четкую систему, которая обеспечит:

-  аккумулирование всех ресурсов государства на Едином казначейском счете;

- целевое использование бюджетных средств на уровне текущего (предварительного) контроля;

-  установление порядка исполнения бюджета, который гарантировал бы своевременность и прозрачность зачисления доходов в бюджет и исполнения обязательств перед бюджетной сферой;

-  формирование отчетов об исполнении бюджета в разрезе ведомственной, функциональной, экономической бюджетной классификации для улучшения и повышения качества планирования, управления наличностью.

              В основу казначейской системы легли передовые идеи в области управления государственными финансами.

              По мере готовности законодательного, методологического, программного и технического обеспечения, приоритетности поставленных задач в своем создании и развитии казначейство прошло следующие основные этапы:

I.             Начало создания системы, определение основополагающих правил казначейского исполнения операций со средствами республиканского бюджета (1993 – 1997 г.)

В этот период была сформирована казначейская технология исполнения бюджета, подготовлены методологические документы, создана Автоматизированная система государственного казначейства (АСГК). В банках закрыты многочисленные счета по видам налогов, а также многочисленные счета министерств и бюджетных организаций, которые ранее использовались для финансирования расходов, а в последствии стали ненужными.

В Национальном банке Республики Беларусь были открыты единый счет доходов и единый счет расходов.

II.          Создание территориальных органов государственного казначейства (1998 – 1999 г.). Расширение охвата казначейскими технологиями бюджетных организаций.

С принятием постановления Совета Министров Республики Беларусь от 08.04.1998 № 565 «О переходе на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета и создание территориальных органов государственного казначейства» образован второй уровень казначейской системы – территориальные органы государственного казначейства.

С 1998 года в Национальном банке открыт Единый казначейский счет, осуществлен перевод на казначейское исполнение государственных целевых бюджетных фондов. С 1 января 1999 года на казначейское исполнение переведено 1915 бюджетных учреждений и организаций.

III.       Дальнейшее расширение охвата казначейскими технологиями бюджетных организаций (2000 – 2007 г.).

С 2001 года через систему органов государственного казначейства стало осуществляться исполнение бюджета Союзного государства.

С 1 апреля 2004 года – бюджет фонда социальной защиты населения.

С 1 января 2005 года – исполнение расходов инновационных фондов.

С 1 января 2006 года через счета государственного казначейства в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 10.08.2005    № 382 проводятся операции со средствами местных бюджетов областей.

С 1 апреля 2006 года зачисление налогов, сборов (пошлин) в республиканский бюджет производится через транзитные счета управлений государственного казначейства по областям и г. Минску.

Кроме того, Главное государственное казначейство стало выполнять функции распределения регулирующих доходов между республиканским бюджетом, областными бюджетами, бюджетами районов и  городов по соответствующим нормативам отчислений.

IV.      Завершение охвата казначейскими технологиями государственных финансовых потоков (2007 год – настоящее время).

На обслуживание в системе государственного казначейства переведены министерства «силового» блока. Планируется, что в ближайшее время оно распространится на внебюджетные средства бюджетных организаций.

Этапы развития казначейской системы страны, охвата её технологиями государственных финансовых ресурсов наглядно иллюстрирует диаграмма.

                                          Финансы № 12 2008 год стр. 18

Полномасштабное внедрение в процесс казначейской системы позволило изменить организацию исполнения бюджетов, сосредоточить ресурсы государства на Едином казначейском счете, установить жесткий контроль за расходованием бюджетных средств, обеспечить четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства.

С 1 января 2009 года вступил в силу Бюджетный кодекс Республики Беларусь. В соответствии с этим документом органы государственного казначейства основные усилия сосредоточили на дальнейшем совершенствовании методологии организации исполнения бюджетов, предварительного и текущего контроля. Главная задача – предотвратить нецелевое, незаконное, нерациональное расходование бюджетных средств. Изучению процесса решения главной задачи, поиску путей совершенствования предварительного контроля, использования его возможностей для последующего контроля и будет посвящена эта работа.

Глава I  § 1

              Важной вехой в налаживании действенного, всеобъемлющего контроля  за использованием бюджетных средств стало внедрение казначейской системы исполнения бюджета всех уровней.  Начавшийся в середине 90-х годов этот процесс нашел свое логическое завершение подписанием Указа Президента Республики Беларусь от 10.08.2005 № 362                     в соответствии с которым с 1 января 2006 года исполнение бюджета в нашей стране осуществляется только через счета органов казначейства.

              Остановимся поподробнее на тех аспектах, которые с внедрением новой системы исполнения бюджета не только дали возможность установить действенный контроль на стадии приема платежей, но и создали условия, которые не позволят или сократят риски незаконного, неэффективного, нерационального использования бюджетных средств.

              В настоящий момент в стране реализованы единые для всех уровней бюджетов правила организации исполнения бюджета. Это касается:

-  обязательного наличия плана финансирования. По республиканскому бюджету ни один рубль не уходит из казны без соответствующего решения на то Главы государства и Правительства.  На местном уровне также неукоснительно соблюдаются  необходимые нормативные правовые процедуры, связанные с  использованием государственных средств;

-  единства методологии  исполнения бюджета. По данной позиции Министерство финансов, как главный методологический центр по данному вопросу, заняло достаточно гибкую позицию.  Нормативные документы, регламентирующие исполнение бюджета через органы казначейства единые для всех уровней бюджета. Вместе с тем требования, предъявляемые к разным группам расходов существенно отличаются между собой и  учитывают прежде всего специфику каждой из них.  Такой подход позволяет разумно совместить  интересы бюджета и интересы получателей бюджетных средств;

-  соблюдение приоритетов бюджетных платежей. В настоящий момент установлен механизм, препятствующий выполнению решений об оплате непервоочередных расходов в ущерб  приоритетным. Кроме того, информационная база способствует развитию в финансовых органах функции оперативного прогноза обеспеченности расходов бюджета источниками их финансирования, а так же  избирательности в выборе приоритетов  финансирования на тот, либо иной краткосрочный временной период. Все это способствует лучшей  сбалансированности бюджетов, снижает кассовые разрывы;

-  требований контроля первичных документов.

              В этом вопросе на первый план выходит функция предварительного контроля за использованием бюджетных средств. Для детального анализа путей совершенствования контроля  на предварительном этапе остановимся на  механизме  исполнения бюджета через органы  государственного казначейства.

              Финансирование расходов распорядителей средств (получателей средств с 01.01.2009 года) всех уровней бюджета осуществляется согласно росписи расходов соответствующего бюджета с поквартальным распределением, составленной на основании утвержденного бюджета и с учетом поправок, вносимых в процессе его исполнения.

              Роспись расходов бюджета, составленная по главным распорядителям средств и подведомственным им организациям, программам и мероприятиям, а также изменения к ней, утвержденные в установленном порядке, регистрируются в автоматизированной системе государственного казначейства (АСГК).

              Зарегистрированная роспись расходов является основанием для получения распорядителем средств через органы государственного казначейства средств бюджета. Организации, не включенные в роспись, бюджетным финансированием не обеспечиваются.

              Исполнение бюджетов всех уровней через органы государственного казначейства осуществляется посредством оплаты обязательств получателей средств со счетов органов  государственного казначейства на счета:

- поставщиков (подрядчиков) – за поставленные товары, оказанные услуги, выполненные работы;

- иных получателей – по обязательным расчетам и нетоварным операциям (платежам в бюджет, переводам по заработной плате и т.д.);

-  получателей средств – для получения наличных денежных средств, оплаты платежных требований на бесспорное взыскание средств, предъявленных к текущему (бюджетному) счету на основании исполнительных документов, предусмотренных законодательством.

              Для перечисления бюджетных средств получателем средств представляются в орган казначейства заявки с приложением необходимого, в зависимости от группы расходов, пакета документов.

              Для получения наличных денежных средств распорядители средств накануне дня платежа представляют в территориальный орган государственного казначейства платежные поручения для зачисления средств на открытые текущие счета, а также оформленный чек. Первичные документы, подтверждающие обоснованность заявленных средств на выплату заработной платы и приравненных к ней выплат (расчетно-платежные ведомости и др.) не представляются.

              Получение денежных средств на выплату заработной платы и стипендии должно осуществляться распорядителем средств в установленные сроки выплаты. Одновременно с чеком на выплату заработной платы распорядитель средств представляет платежные поручения на перечисление по назначению удержаний из заработной платы, а также начисленных и подлежащих перечислению обязательных платежей и отчислений по расчетам:

              -  с бюджетом по подоходному налогу;

              - с Фондом социальной защиты населения и Государственным фондом содействия занятости;

              -  по профсоюзным взносам;

              - по ссудам, алиментам и другим средствам, удержанным из заработной платы.

              При оформлении платежных поручений на перечисление ссуд, налогов, обязательных отчислений в Фонд социальной защиты населения и Государственный фонд содействия занятости указывается срок платежа.

              Получение денежных средств на выплату командировочных расходов должно производиться при наличии приказа, подписанного руководителем учреждения, копия которого представляется в территориальный орган государственного казначейства вместе с чеком.

              Получение наличных денежных средств на хозяйственные операции и прочие расходы контролируется банком в пределах установленных для каждого распорядителя средств лимитов по данным расходам.

              Для оплаты (предоплаты, авансирования) за поставляемые товары, работы, услуги распорядитель средств вместе с платежными поручениями представляет в территориальный орган государственного казначейства первичные документы, подтверждающие обоснованность осуществляемых платежей (договоры, счета, накладные, счета-фактуры, акты выполненных работ и др.). Представленные документы должны подтверждать обоснованность принятия решения распорядителем средств на осуществление платежей (расчетов) и быть надлежащим образом оформлены (утверждены, подписаны) либо приняты к исполнению распорядителем средств.

              Договоры, заключаемые распорядителем средств на оплату расходов за счет бюджетных средств, должны быть согласованы и зарегистрированы в обслуживающем территориальном органе государственного казначейства. Обязательства распорядителей средств по осуществлению расходов сверх установленных бюджетных назначений (лимитов) финансированием из бюджета не обеспечиваются.

              Субсидии, предусматриваемые в местных бюджетах на погашение убытков, возмещение недополученных доходов при реализации товаров, работ и услуг по ценам ниже себестоимости в случаях, установленных законодательством, на возмещение организациям потерь от предоставления в соответствии с законодательством отдельным категориям населения льгот по оплате товаров (работ, услуг), на частичное финансирование спортивных клубов по игровым видам спорта, спортивных команд, на оказание финансовой помощи государственным, общественным и иным организациям, другая безвозмездная  финансовая помощь, которая также не имеет конкретного целевого назначения, перечисляются на текущие (расчетные) счета получателей субсидий.

              Перечисление субсидий осуществляется в пределах плановых назначений, но не выше фактически сложившейся потребности, подтвержденной документально.

              Субсидии, предоставляемые в виде разовой финансовой помощи, оказываемой в соответствии с решениями местных исполнительных и распорядительных органов, в которых указано конкретное целевое назначение предоставляемых из бюджета средств, а также субсидии на закупки, связанные с развитием сельскохозяйственных отраслей, перечисляются на счета поставщиков.

              Выдача за счет средств местных бюджетов бюджетных займов, бюджетных ссуд, предоставляемых юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, производится путем оплаты платежных документов, предоставляемых заемщиком, ссудополучателем по его обязательствам перед поставщиками товаров (работ, услуг), которые соответствуют целевому направлению займа, ссуды, указанному в договоре.

              На расчетный счет заемщика, ссудополучателя могут перечислять бюджетные средства в случае, если цели, на которые заем либо ссуда предоставлены, связаны с проведением расчетов, осуществляемых наличными денежными средствами - выплатой заработной платы и приравненных к ней платежей, командировочных расходов и так далее, а также для покрытия затрат, произведенных за счет собственных средств заемщика, ссудополучателя.

              Для перечисления бюджетного займа, бюджетной ссуды в орган государственного казначейства заемщиком, ссудополучателем предоставляются соответствующий договор на их предоставление, платежное поручение и первичные документы, подтверждающие обоснованность полного либо частичного перечисления займа, ссуды.

              Выдача бюджетных займов, бюджетных ссуд нижестоящим бюджетам на финансирование временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, производится органами казначейства при наличии плановых назначений на основании платежных поручений, полученных по АСГК от финансовых органов, без приложения к ним каких-либо документов.

              Аналогичным образом осуществляется перечисление нижестоящим бюджетам дотаций за счет средств фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц, а также средств, причитающихся нижестоящим бюджетам по взаимным расчетам и субвенциям.

Должностные лица органа казначейства имеют право принять предъявленные к оплате документы либо отказать при наличии предусмотренных законодательством причин, дающих на то основание.              Причины отказа могут быть следующие:

-    неправильное оформление предъявленных документов;

- отсутствие у получателя средств необходимых бюджетных ассигнований (полностью или частично);

- отсутствие первичных документов, подтверждающих обоснованность платежа либо их несоответствие платежным поручениям;

-  нарушение требований законодательства при заключении договоров с оплатой за счет средств бюджета.

Глава I   § 2

              Возложенные на органы казначейства обязанности и предоставленные права дают возможность наладить действенный контроль за использованием бюджетных средств на предварительном этапе, т. е. до момента, когда деньги «ушли» со счета по учету бюджетных средств. Речь в данном случае идет о предотвращении возможных нарушений, что делает предварительный контроль особо привлекательным для бюджета.

              Для лучшего понимания актуальности предварительного контроля проанализируем суммы предотвращенных нарушений и их динамику за 2005 – 9 месяцев 2010 г. органами казначейства Витебской области (таблица   )

              Как свидетельствуют данные, приведенные в таблице, в 2005 году на  обслуживании в органах казначейства Витебской области состояло 1249 распорядителей средств, более 90% из которых являлись бюджетными организациями, получающими финансирование бюджета в соответствии  с утвержденной сметой расходов. Средний размер предотвращенных нарушений на одного клиента составил 0,4 млн. рублей. В 2006 году в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 10.08.2005 № 362 практически полностью завершился охват казначейскими технологиями всех уровней бюджета, и так же целевых бюджетных и внебюджетных фондов. Значительно увеличилось количество переданных на обслуживание через органы казначейства распорядителей средств, принципиально изменилась структура расходов. Наряду с бюджетными организациями, получающими финансирование из местных бюджетов, в органы казначейства пришли субъекты хозяйствования, получающие средства инновационных фондов соответствующих министерств и ведомств. По обеим группам клиентов актуальность в  предварительном контроле за предъявляемыми к оплате  платежами многократно увеличилась. В первом случае в силу того, что с этой группой клиентов требовалась дополнительная методологическая проработка нормативной базы. Что касается второй группы клиентов-распорядителей средств инновационных фондов, то производимые ими расходы не всегда укладывались в рамки бюджетного законодательства. И общей для всех участников процесса стал  недостаточный уровень знаний нормативной базы специалистами на местах. За 2006 год органами казначейства Витебской области предотвращено нарушений в сфере бюджетного законодательства на сумму 8366,2 млн. рублей, что более чем в 16 раз больше чем в 2005 году. Значительный удельный вес в этой сумме (87%) занимают отказы по причине необоснованного (излишнего) истребования средств.

              Средства инновационного фонда Белкоопсоюза, направляемые на научно-исследовательские работы по теме «Исследование роли и места потребительской кооперации РБ в развитии придорожного сервиса и  сельского туризма», согласно перечням, утвержденным директором НИИ Белкоопсоюза, должны быть израсходованы на приобретение якобы «экспериментального оборудования»: автомобилей «Газель», «УАЗ», «Нива-Шевроле», «ВАЗ», снегохода, квадрацикла, музыкального центра, спутниковой антенны, умывальника, унитаза и т. д.

              После дополнительного изучения этого вопроса совместно с Министерством финансов отказано в оплате подобных расходов на  сумму 142 млн. рублей.

              Огромное значение придается в нашей стране и поиску путей импортозамещения. Однако не всеми. Витебский меховый комбинат представил контракт на приобретение за счет инновационного фонда концерна «Беллегпром» шкурок ягнят в Австралии на сумму в 105 тыс. долларов. И хотя отказано в оплате этого контракта было по причине грубых нарушений действующего законодательства при его заключении следует задуматься если отгрузка товара из Австралии должна начаться через месяц после получения предоплаты и везти их будут явно не на самолете, то за это время и за эти деньги могут вырасти и свои ягнята.

              В результате проделанной всеми участниками процесса исполнения бюджета работы сумма допущенных нарушений на одного обслуживаемого клиента снизилась до 2,4 млн. рублей.

              Вместе с тем, хотелось бы отметить, что весь приведенный анализ свидетельствует о суммах реальной экономии бюджетных средств, сложившейся в результате отказа в приеме платежей. Контрольные же функции органов казначейства гораздо шире. В 2009 году возвращено получателям бюджетных средств для устранения недостатков и последующего представления к оплате 5733  платежных документа на сумму 90,8 млрд. рублей. За 9 месяцев 2010 года соответственно 5023 и 76 млрд. рублей. И это тоже устраненные на предварительном этапе нарушения.

              Вместе с тем одной из наиболее важных составляющих процесса контроля за использованием  бюджетных средств вообще и предварительного контроля в частности является нормативная база, позволяющая установить жесткий замок незаконному, нецелевому использованию бюджетных средств, повысить эффективность вложения  каждого государственного рубля. Н а протяжении всего периода существования казначейской системы в Республике Беларусь Министерством финансов совместно с                          создаются и совершенствуются нормативные акты. В настоящий момент наряду с Инструкцией о порядке исполнения бюджета через органы казначейства, Инструкции о                                                  , Инструкции о порядке оплаты расходов по строительству и ремонтным работам за счет средств бюджета. Все указанные документы утверждены постановлениями Министерства финансов РБ и зарегистрированы в Национальном реестре правовых актов.

              Принятие в 20________ году  нормативного документа, жестко регламентирующего порядок заключения договоров на поставку товара, работ и услуг с оплатой за счет средств бюджета, позволил упорядочить весь процесс закупок. Все участники договорного процесса теперь четко понимают, какие обязанности на себя берут и какие права имеют. Приведем один пример. В качестве условий расчетов по договору купли-продажи  может быть избрана как оплата по факту поставки, так и предоплата. Но в случае, если условием расчетов избрана предоплата, в договоре в обязательном порядке должен быть избран срок поставки не более 5 дней с момента получения бюджетных денег на счет. Если поставщик добросовестный и продает то, что имеет у себя в качестве товара, то ему не составляет труда  осуществить поставку в установленные договором срок. Если же у поставщика того, за что он получил бюджетные средства в виде предоплаты в наличии нет и своевременно осуществить поставку он не может, то в соответствии с Указом Президента на него будут наложены штрафные санкции. В данной ситуации в сферу контроля органов казначейства попадают три позиции: во-первых,  на стадии приема к оплате бюджетных обязательств в обязательном порядке изучаются договора с точки зрения их соответствия  законодательству (в данном примере срок поставки не более 5 дней), во-вторых, контролируется своевременность поставки товарно-материальных ценностей путем истребования у получателя товарно-транспортных накладных, а в третьих – в случае нарушения поставщиком своих обязательств, по ходатайству покупателя осуществляется взыскание с поставщика и перечисление в доход соответствующего бюджета штрафных санкций.

              Чтобы убедиться в актуальности контроля данного направления проанализируем данные о нарушении договорных обязательств, суммах начисленных и взысканных штрафных санкций, приведенные в таблице.