Казначейский контроль результативности бюджетных расходов

Министерство образования и науки Российской Федерации
(МИНОБРНАУКИ РОССИИ)
ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (ТГУ)
Экономический факультет

                                   Кафедра финансов и учета

РЕФЕРАТ

Казначейский контроль

результативности бюджетных расходов

Выполнил
студент группы №992а
________Д.В. Митасов

Проверил
ст. преподаватель
________Н.К. Сагайдачная

_____________________

зачтено / не зачтено

Томск 2012

Оглавление

Введение

Анализ данных об операциях, контролируемых органами федерального казначейства

Повышение эффективности бюджетных расходов

Заключение

Литература

Введение

       Многие российские компании не понаслышке знают, что такое бюджетирование. Однако когда дело доходит до контроля исполнения бюджета и его анализа, большинство фирм сталкивается с множеством вопросов: каким образом осуществлять контроль, кто это должен делать, как оценивать возникшие отклонения.

       В основе концепции бюджетного контроля лежат два понятия: план и факт. Цель контроля и анализа исполнения плановых бюджетных показателей – управление отклонениями, влияющими на финансовые результаты. В процессе контроля бюджетный контролер собирает, обрабатывает и анализирует информацию о фактических результатах финансово-хозяйственной деятельности. Выявляет отклонения от плановых значений и анализирует их причины. Принимает управленческие решения по корректировке планов и бюджетов в допустимых случаях.

      Чтобы осуществить эти функции, важно наладить эффективную систему контроля.

Анализ данных об операциях, контролируемых
органами федерального казначейства

На современном этапе реформирования бюджетной системы Российской Федерации происходит существенное расширение самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств и других участников бюджетного процесса. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ главные распорядители бюджетных средств наделяются достаточно широкими дополнительными правами по распределению бюджетного финансирования по кодам бюджетной классификации для подведомственных им распорядителей или получателей бюджетных средств.

Естественно, что новые права требуют дополнительного контроля со стороны вышестоящих органов государственного управления. Этот контроль будет заключаться в мониторинге финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств. Результаты этого мониторинга будут являться исходными данными для принятия решения о содержании множества дополнительных прав главных распорядителей, которое может варьироваться.

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, в условиях расширения прав главных распорядителей будет осуществляться постепенно. Например, в 2008 г. на федеральном уровне принято решение сохранить представление в Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство информации о бюджетных ассигнованиях по кодам экономической классификации расходов бюджетов. Переход к более агрегатированным позициям будет осуществлен в дальнейшем. Вместе с тем уже в ближайшие годы необходимо создать более гибкую систему, позволяющую по-разному агрегировать для разных распорядителей экономические статьи. Главному распорядителю необходимо предоставить возможность распределять лимиты бюджетных обязательств одному своему подведомственному получателю более подробно, другому - менее. Такой гибкий подход должен будет позволить главному распорядителю создать эффективные системы управления финансами в своей сфере, которые позволяли бы добиваться поставленных целей с делегированием отдельных полномочий и ответственности на уровень получателей бюджетных средств.

Все это позволяет сделать вывод о некоторой "либерализации" бюджетного процесса. Однако возникает вполне справедливый вопрос: а не будет ли подобная либерализация способствовать увеличению объема нецелевых или неэффективных бюджетных расходов. Для устранения подобной опасности параллельно с расширением прав главных распорядителей происходит переход на бюджетирование ориентированное на результат (БОР), когда реализуется концепция перехода от управления бюджетными ресурсами к управлению результативностью бюджетного процесса. Формирование системы (БОР) в настоящее время является основным принципом развития системы управления бюджетным процессом в Российской Федерации. Одним из элементов реформирования бюджетной системы является также среднесрочное бюджетное планирование, которое создает правовую основу для принятия долгосрочных бюджетных обязательств. Это обеспечивает предсказуемость процессов и уверенность в том, что государство не прервет на каком-либо этапе исполнения контракт, заключенный с рыночным агентом. В свою очередь БОР предполагает, что в ответ на запросы общества государство должно сообщить, на какие цели тратятся деньги налогоплательщиков, какие программы планируется реализовать и какие результаты получить от использования тех или иных бюджетных ассигнований.

В этих условиях особенно важной становится задача дальнейшего совершенствования системы казначейского контроля, который характеризуется повышенными потенциальными возможностями обеспечения результативности использования бюджетных средств по сравнению с другими видами государственного финансового контроля. Эти возможности связаны, прежде всего, с необходимостью санкционирования бюджетных расходов органами казначейства, что превращает казначейский контроль в текущий оперативный контроль, позволяющий своевременно обнаружить и предотвратить возможное расходование бюджетных средств с низкой результативностью.

Современные принципы формирования бюджета предусматривают приоритет определения бюджетно-политических целей, которые затем изменяются с применением программно-целевого метода распределения расходов. Соответственно формируются и системы индикаторов результативности. При этом макроэкономические результаты подвергаются изменениям и для их достижения необходимо обеспечить получение заданных значений индикаторов микроэкономического уровня. Тогда для обеспечения эффективного казначейского контроля в условиях БОР необходимо связывать каждый бюджетный расход с некоторым индикатором результативности, и при санкционировании расходов в соответствующих документах должна присутствовать информация о том, на какой индикатор (или индикаторы) результативности микроэкономического уровня может повлиять данный расход. Тогда, если одновременно с расходованием осуществлять мониторинг соответствующих индикаторов, который может производиться органами государственной статистики, то в органах казначейства может быть сформирована база данных, содержащая информацию о связи расходов и индикаторов микроэкономического уровня.

Здесь возникает проблема информативности тех данных, которые поступают в органы Федерального казначейства при санкционировании тех или иных операций. Ранее вопросы информативности документарного сопровождения операций, санкционируемых в органах казначейства, были рассмотрены, при этом использован подход, основанный на анализе качества служебной информации, содержащейся в документарном сопровождении.

При этом качество служебной информации оценивается как совокупность свойств служебной информации, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с назначением, в данном случае в соответствии с целями казначейского контроля. При этом следует учитывать как внутренние (сохраняющиеся при их переносе в другую среду), так и внешние (изменяющиеся при переносе в другую среду) свойства данных. К показателям качества данных относят также их достоверность - свойство данных не иметь скрытых ошибок и кумулятивность - свойство данных небольшого объема достаточно полно отображать действительность. Временные свойства данных связаны с возможностью сохранения во времени способности правильно отображать действительность. Каждое из перечисленных свойств данных имеет две составляющие: формально-техническую и социально-психологическую. Формально-технические составляющие не учитывают мотивов деятельности людей, связанных с качеством данных, а социально-психологические составляющие учитывают влияние на их качество личностных свойств людей, находящихся под воздействием социальных и психологических факторов в процессе сбора, переработки и использования данных.

К формально-техническим составляющим относят:

безошибочность данных, свойство данных не иметь скрытых случайных ошибок (составляющая свойства достоверности);

сжатость данных, свойство данных сохранять способность отображать действительность после их обобщения (составляющая свойства кумулятивности);

оперативность данных, свойство данных соответствовать временным характеристикам процесса, который эти данные отображает (составляющая временных свойств);

идентичность данных, свойство данных соответствовать состоянию объекта; нарушение идентичности связано со старением данных по рассогласованию признаков (составляющая временных свойств).

К социально-психологическим составляющим свойств данных относят:

истинность данных, свойство данных не иметь искажений, внесенных намеренно человеком (составляющая свойства достоверности);

селекционность данных, свойство данных соответствовать личным взглядам потребителя и его готовности к восприятию данных (составляющая свойства кумулятивности);

срочность данных, свойство данных соответствовать требуемому сроку их представления (составляющая временных свойств);

значимость данных, свойство данных сохранять ценность для потребителя с течением времени (составляющая временных свойств).

Качество служебной информации во многом зависит от структуры контролирующей системы, которую определяют в основном правила организации. В задачах обеспечения качества служебной информации важно также различать комплексный контроль, при выполнении которого, могут быть обнаружены ошибки, внесенные в данные на всех предшествующих контролю этапах, и локальный контроль, при котором возможно обнаружить ошибки, внесенные лишь на отдельных операциях или группах операций.

Тогда применительно к казначейскому контролю в условиях БОР можно использовать предложенную теоретико-множественную модель контролируемой операции. Подмножество результатов операции содержит подмножество документов о выполненной операции (DRO), содержащее материальное и финансовое подмножества соответствующих качественных и количественных показателей, подмножество реальных материальных объектов MRO, приобретенных сторонами операции в результате ее реализации, и подмножество финансовых средств FRO на счетах или в наличной форме.

Таким образом, материальное и финансовое подмножества входят в подмножество проекта операции в информационной форме, а в подмножество результатов операции - в форме конкретных материальных объектов или финансовых средств.

При установлении соответствия информации дается разрешение на реализацию операции

Производя мониторинг индикаторов результативности в процессе бюджетного финансирования, можно обнаружить реальную связь операций и индикаторов и соответственно пересчитать значения указанной вероятности. Подобная вероятность может служить мерой информативности данных об операциях, контролируемых органами Федерального казначейства в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Повышение эффективности бюджетных расходов

Проблеме повышения эффективности бюджетных расходов посвящены различные нормативно-правовые акты. Среди них можно выделить Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года", Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" и др.

Согласно указанным документам одним из условий эффективности бюджетных расходов является повышение информированности общества о финансовой составляющей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе открытости процедур размещения государственного и муниципального заказа.

При этом в проекте бюджетной стратегии на период до 2023 г. отмечено, что повышение прозрачности и подконтрольности финансовых потоков напрямую связано с переходом к исполнению бюджетов всех уровней через систему Федерального казначейства. И это справедливо, поскольку решение вопроса о повышении эффективности бюджетных расходов невозможно без обеспечения контроля за их целевым использованием. Причем важен момент установления направления средств на цели, не соответствующие условиям получения. В России существуют различные органы государственного финансового контроля, которые реализуют так называемый последующий контроль. То есть в результате реализации контрольных полномочий устанавливаются свершившиеся факты нарушений. Вместе с тем деятельность органов Федерального казначейства позволяет их предупредить. Это становится возможным в результате осуществления текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств.

Текущий контроль неразрывно связан с процедурой санкционирования расходов бюджета, суть которой состоит в следующем.

Для осуществления кассовых выплат получатели средств бюджета и администраторы источников финансирования дефицита бюджета представляют в органы Федерального казначейства платежные документы. Ответственные сотрудники казначейства проверяют представленные платежные документы по двум укрупненным критериям:

1) формальные - соответствие формы, наличие подписи руководителя или иного лица с правом первой подписи и главного бухгалтера или иного лица с правом второй подписи, а также соответствие подписей данных лиц образцам, имеющимся в карточке образцов подписей, отсутствие в представленном платежном документе исправлений;

2) основные, при этом проверяется:

- соответствие кодов классификации расходов федерального бюджета, указанных в платежном документе, кодам бюджетной классификации РФ, действующим в текущем финансовом году;

- соответствие указанных в платежном документе кодов Классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов, текстовому назначению платежа, исходя из содержания текста назначения платежа, в соответствии с утвержденным в установленном порядке Министерством финансов РФ порядком применения бюджетной классификации РФ;

- непревышение сумм в платежном документе остатков соответствующих лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования, учтенных на лицевом счете получателя бюджетных средств, и др.

Таким образом, текущий контроль, реализуемый органами Федерального казначейства, в силу его детальности практически полностью исключает направление средств бюджета на цели, не соответствующие условиям их получения. Тем самым реализуется одна из стадий исполнения бюджета по расходам - санкционирование оплаты денежных обязательств.

Необходимо отметить, что указанный порядок работы органов Федерального казначейства обязателен для клиентов "федерального" уровня. Для получателей средств субъекта РФ (муниципального образования) порядок осуществления органами Федерального казначейства текущего контроля зависит от выбранного варианта кассового обслуживания исполнения бюджета.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (администрация муниципального образования) вправе выбрать любой из предусмотренных Приказом Казначейства России от 10.10.2008 N 8н порядков кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета), а также принять решение о его изменении.

Проведение кассовых операций по кассовым выплатам из бюджета субъекта РФ (местного бюджета) осуществляется с предварительным санкционированием оплаты денежных обязательств. При этом органы Федерального казначейства осуществляют процедуру санкционирования только при наличии данной нормы в соглашении. Департамент финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области своим приказом от 31.12.2008 N 110 определил порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств областного бюджета и администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета. В целом порядок содержит практически те же позиции, что и Приказ Минфина России от 01.09.2008 N 87н "О Порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета".

Достаточно детальный контроль со стороны органов Федерального казначейства осуществляется и за средствами от приносящей доход деятельности. Многие бюджетные учреждения до сих пор считают, что "внебюджетка" - это их доход. Вместе с тем, согласно п. 3 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (Федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ), доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, являются неналоговыми доходами соответствующего бюджета. Поэтому полномочия Федерального казначейства по контролю за данными средствами также достаточно широки.

Как известно, документом, дающим право на осуществление бюджетным учреждением "федерального" уровня приносящей доход деятельности, является Разрешение на осуществление приносящей доход деятельности (далее - Разрешение), которое выдает главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств, в соответствии с Генеральным разрешением на осуществление приносящей доход деятельности. В Разрешении указываются источники формирования и направления использования средств от приносящей доход деятельности, наименование, дата, номер нормативного правового акта и др.

Орган Федерального казначейства осуществляет проверку правильности оформления представленного получателем Разрешения. Проверка включает в себя различные вопросы. Среди них можно выделить контроль за соответствием источников формирования и направления использования средств, полученных от приносящей доход деятельности, указанных в Разрешении, источникам и направлениям использования, указанным в Генеральном разрешении.

Дополнительно к Разрешению получатель средств бюджета представляет в орган Федерального казначейства следующие данные:

- смету доходов и расходов по приносящей доход деятельности на текущий финансовый год (далее - Смета), утвержденную в порядке, установленном главным распорядителем средств бюджета;

- сведения о сметных назначениях, содержащихся в Смете.

Указанные выше документы также подвергаются детальной проверке.

Зачисление средств от приносящей доход деятельности на лицевые счета получателей средств федерального бюджета осуществляется в строгом соответствии с Разрешением и Сметой. Если указанный в платежном поручении источник средств не соответствует источникам, отраженным в Разрешении, орган Федерального казначейства зачисляет сумму поступлений на лицевой счет получателя бюджетных средств без права ее расходования. В результате полностью исключаются случаи использования средств, полученных от неразрешенного источника.

При осуществлении расходных операций представленные клиентом платежные документы проверяются на предмет:

- соответствия указанных в платежных документах кодов классификации расходов федерального бюджета текстовому назначению платежа;

- соответствия кодов классификации расходов федерального бюджета, указанных получателем, кодам бюджетной классификации, действующим в текущем финансовом году;

- соответствия кодов классификации расходов федерального бюджета, указанных в платежных документах, кодам бюджетной классификации, указанным в Сведениях о смете, учтенных в органе Федерального казначейства, и др.

Действующее законодательство предусматривает возможность проведения бюджетными учреждениями субъекта РФ (муниципального образования) операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Например, в соответствии с Соглашением о кассовом обслуживании Управлением Федерального казначейства по Владимирской области операций со средствами, полученными получателями средств областного бюджета Владимирской области от приносящей доход деятельности, от 01.01.2009 органы Федерального казначейства Владимирской области осуществляют контроль:

- за соблюдением требований по заполнению получателями средств платежных документов;

- за соответствием показателей сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности проводимым кассовым выплатам и др.

Органы Федерального казначейства осуществляют контроль и за средствами бюджетных учреждений, находящимися во временном распоряжении. В основном это средства, которые поступают на лицевые счета получателей средств в качестве гарантии обеспечения исполнения государственного или муниципального контракта. Задача казначейства - своевременно зачислить средства, проинформировать государственного или муниципального заказчика об их поступлении, а также своевременно вернуть денежные средства. При этом если в 2009 г. и ранее государственные ("региональные") и муниципальные заказчики имели счета для учета средств во временном распоряжении в подразделениях расчетной сети Банка России, то после выхода Положения о порядке расчета и взимания платы за услуги Банка России в платежной системе Банка России от 26.02.2010 N 356-П, касающегося, в частности, платности совершения операций по данным счетам, практически все они перешли в органы Федерального казначейства, где обслуживание для них абсолютно бесплатно.

Другим направлением повышения эффективности бюджетных расходов предусматривается обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание механизмов общественного контроля за эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований, а также повышение доступности информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии каждого публично-правового образования. Реализацией данного направления, в том числе, занимается и Федеральное казначейство, используя при этом следующие основные инструменты:

- систему ключевых показателей эффективности исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

- автоматизированную систему Федерального казначейства.

Система ключевых показателей эффективности исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (далее - КПЭ) представляет собой свод данных за предыдущий день в разрезе различных показателей по федеральному бюджету, бюджетам субъектов РФ, местным бюджетам. Среди основных показателей КПЭ можно выделить:

- исполнение доходной части бюджета;

- источники финансирования дефицита бюджета;

- кассовое обслуживание местных бюджетов;

- межбюджетное регулирование;

- исполнение расходной части бюджета;

- сведения о государственных контрактах;

- общие показатели эффективности;

- остатки на счетах.

КПЭ дает возможность осуществлять ежедневный мониторинг исполнения бюджетов, позволяет проводить оперативный анализ причин отклонений по каждому публично-правовому образованию, а также обеспечивает возможность получения данных внешним пользователям.

Другим инструментом обеспечения прозрачности и доступности информации о состоянии общественных финансов является автоматизированная система Федерального казначейства (далее - АСФК). АСФК позволяет любому зарегистрированному пользователю получить информацию о плановых и фактических результатах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Тем самым появляется действенный механизм общественного контроля за расходованием бюджетных средств.

За счет построения на базе ERP-системы АСФК позволяет автоматизировать производственные процессы Федерального казначейства, формирует стандартизированное единое информационное пространство, обеспечивает одновременный доступ к ней необходимого количества пользователей. В результате АСФК должна стать центральным элементом единого информационного пространства всех участников бюджетного процесса.

Деятельность органов Федерального казначейства связана и с обеспечением открытости процедур размещения государственного и муниципального заказов. В настоящее время, помимо ведения реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов, казначейство участвует в создании Единого официального сайта Российской Федерации по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (далее - Единый сайт). Централизация данных о проводимых в стране закупках позволит не только получать информацию о размещении заказов, но и создаст условия повышения эффективности бюджетных расходов. Кроме того, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 25.05.2009 "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" совершенствование системы закупок за счет применения современных процедур размещения заказов названо среди основных задач бюджетной политики на последующие годы.

Одной из наиболее перспективных форм торгов выступает открытый аукцион в электронной форме. Для его успешного проведения государственные и муниципальные заказчики должны иметь электронно-цифровую подпись (далее - ЭЦП). ЭЦП обеспечивает защиту электронного документа от подделки, позволяет идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также устанавливает отсутствие (наличие) искажения информации в электронном документе.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" Федеральное казначейство как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, с 01.01.2011 наделено полномочиями по выдаче представителям заказчиков сертификатов ключей ЭЦП для целей размещения заказов путем проведения открытых аукционов в электронной форме.

Наделение Федерального казначейства указанным полномочием связано с тем, что в России существует около 500 центров, которые выдают сертификаты ключей ЭЦП. Однако удостоверяющие центры не имеют связи между собой, что затрудняет проверку соответствия средств ЭЦП, выданных разными центрами.

В данном случае необходим единый центр, поскольку именно он даст возможность проверить достоверность подписи у различных участников. Кроме того, Федеральное казначейство имеет одну из самых больших сетей подведомственных учреждений, что решает проблему территориальной удаленности государственных и муниципальных заказчиков.

Кроме того, в случае наделения органов Федерального казначейства правом возврата платежных документов клиентов, при неразмещении последними информации о заключенных контрактах на Едином сайте, будет обеспечен максимальный эффект от реализации рассматриваемого мероприятия.

Заключение

         Проанализировав данную информацию, можно заметить, что с развитием финансово-кредитных отношений, с ростом бюджетных расходов, появляется необходимость улучшения финансового контроля, который развивается очень стремительно и, главное, в различных направлениях. Появляются различные методы и модели осуществления финансового надзора. Существует большое количество факторов, влияющих на контроль результатов бюджетных расходов.

        На современном этапе реформирования бюджетной системы Российской Федерации происходит существенное расширение самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств и других участников бюджетного процесса. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ главные распорядители бюджетных средств наделяются достаточно широкими дополнительными правами по распределению бюджетного финансирования по кодам бюджетной классификации для подведомственных им распорядителей или получателей бюджетных средств.

        Современные принципы формирования бюджета предусматривают приоритет определения бюджетно-политических целей, которые затем изменяются с применением программно-целевого метода распределения расходов. Соответственно формируются и системы индикаторов результативности. При этом макроэкономические результаты подвергаются изменениям и для их достижения необходимо обеспечить получение заданных значений индикаторов микроэкономического уровня.

         Одним из условий эффективности бюджетных расходов является повышение информированности общества о финансовой составляющей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.