Контроль у системі управління державним боргом

                    Міністерство освіти і науки, молоді та спорту

                 Національний університет  «Львівська політехніка» 

Кафедра Фінансів 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                  Контрольна робота

                                                          з дисципліни :

                                      «УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ»

                                                               Варіант - 65  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                         ЛЬВІВ – 2010

ЗМІСТ 

1. Вступ……………………………………………………………………….……………3

2. Контроль у  системі управління державним  боргом………………………………….4

3. Розмір державного  боргу і економічна ( валютно-фінансова  безпека) держави…..9

4. Практичне  завдання…………………………………………………………………...14

5. Список використаних  джерел………………………………………………………...15 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                              ВСТУП 

    Важливою  складовою державних фінансів країни з ринковою економікою є державний  борг, який є дієвим інструментом у механізмі макроекономічного регулювання та засобом реалізації економічної стратегії держави. Управління та обслуговування державного боргу є одним із пріоритетних завдань економічної політики держави, важливою умовою стабільності її фінансової системи. Боргова політика нашої держави на сучасному етапі характеризується відсутністю систематизованості, плановості, а процес регулювання державного боргу - суперечливістю, неефективною дією різних елементів його несформованого механізму. Тому актуальним стає формування теоретичних основ механізму регулювання та контролю державного боргу. Теоретичним і практичним питанням державного боргу присвячено дослідження українських вчених Т. Вахненко, В. Глущенко, Г. Калач, І. Лютий, К. Швабій. Основні складові управління державним боргом у контексті зарубіжного досвіду розглянуті у роботах В. Вавілова, В. Тіткова, Г. Рибалко, Є. Гасанова. Мета політики управління боргом — одержати найвищий ефект від фінансування за рахунок запозичених коштів та уникнути макроекономічних труднощів і проблем платіжного балансу в майбутньому. Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї системи управління боргом держави.

    У даній контрольній роботі розглянуто питання контролю у системі управління державним боргом та питання розміру державного боргу і економічної безпеки держави. Ефективність фінансового контролю зумовлена низкою чинників, серед яких важливою є наявність надійної системи управління державним боргом з боку органів державного управління, до компетенції яких належать функції з державного боргу, а відтак і вдосконалення і зміцнення внутрішнього контролю.

    У практичній частині роботи розглянуто питання необхідності проведення  секвестру державних видатків для  даного випадку та розкрито механізм його здійснення в Україні. 
 

1. Контроль у системі управління державним боргом 
 

    Для вдосконалення системи управління державним боргом і підвищення рівня  ефективності використання зазначених коштів важливим чинником повинен стати  контроль. Контроль має проводитися на всіх етапах формування та обслуговування державного боргу: під час планування, прогнозування, здійснення державних запозичень і перевірки ефективності їх використання; для визначення доцільності запозичення коштів і для фінансування державних програм, і для фінансування витрат господарських суб’єктів-резидентів у наданні державних гарантій.

    Одночасно контроль має здійснюватися під  час проведення фінансово-кредитних  розрахунків між усіма суб’єктами системи управління державним боргом. [1, c. 22]

    Дієвість контролю може бути забезпечена впровадженням єдиної та достовірної системи обліку державного боргу за посилення фінансової дисципліни та відповідальності за її порушення на усіх рівнях і в усіх сферах фінансово-кредитних відносин. Створення відповідного правового поля з регламентацією завдань органів, наділених соціальними повноваженнями, та переліком фінансових санкцій, визначених за порушення взятих на себе фінансово-кредитних зобов’язань, дасть змогу забезпечити своєчасне відшкодування коштів, визначити персональну відповідальність осіб, дії яких призвели до невиконання умов кредитних угод, анулювання коштів позик, неефективного використання запозичених ресурсів і додаткових фінансових витрат державного бюджету.

    Дуже важливо з’ясувати систему органів державної влади, до компетенції яких входять повноваження у сфері здійснення фінансового контролю (аудиту) державних боргових зобов’язань та безпосередньо предмет контролю (відносини, що виникають у сфері утворення (формування), обслуговування, управління та погашення державного боргу). [4, c. 37-38]

    В Україні до таких органів належать: Міністерство фінансів України із Департаментом  державного боргу, Державне казначейство України, Національний банк України. Функції  контролю для перелічених органів  не є основними. Вони існують і пов’язані виключно із завданнями та функціями цих органів та поширюються на певний вид правовідношення у сфері державного боргу. Загалом же органи державної виконавчої влади забезпечують механізм реалізації та управління відносин у сфері державного боргу і необов’язково мають можливість здійснювати комплексний аналіз ефективності тих чи інших фінансових правовідносин. Зокрема чіткий контроль повинен бути дотриманий в процесі управління державним боргом як одна з його складових. Це має забезпечити підвищення ефективності управління державним боргом загалом і уникнення економічних і політичних проблем. Напрямами такого контролю є:

• контроль відповідності параметрів заборгованості до законодавчо встановлених критеріїв, в тому числі граничних показників державного внутрішнього і зовнішнього боргу, обсягів державних запозичень;
• контроль показників, що характеризують спроможність обслуговування і погашення боргу;
• контроль боргової динаміки, з урахуванням еволюції інших макроекономічних параметрів. [ 2, c. 45]

    Верховна  Рада України здійснює контроль за розмірами державних запозичень і станом державної заборгованості у затвердженні Бюджетної резолюції, державного бюджету на поточний рік і під час розгляду та затвердження звітів уряду, Національного банку України про їхню діяльність, звіту про виконання бюджету за минулий бюджетний період. До повноважень Верховної Ради України належать затвердження рішень про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням. Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата .

    Міністерство  фінансів України відповідно до його завдань і функцій для розробки боргової стратегії має здійснювати контроль абсолютних і відносних показників заборгованості держави, зіставляти національні фактичні показники боргового навантаження держави з критичними показниками, визначеними міжнародними фінансово-кредитними організаціями, контролювати своєчасне та повне виконання державних зобов’язань відповідно до графіка платежів.

    Державне  казначейство України здійснює бухгалтерський облік надходжень і витрат Державного бюджету України та контроль за дотриманням правил ведення обліку, за відповідністю платежів взятим зобов’язанням і бюджетним асигнуванням.

    Національний  банк України як центральний депозитарій здійснює облік, контроль за надходженням і використанням кредитних ресурсів державного бюджету до спеціальних рахунків НБУ, де обліковуються кредитні ресурси від МВФ, Світового банку. Як центральний банк країни він контролює і регулює розміри грошової маси, визначає облікову ставку, акумулює золотовалютні резерви, складає платіжний баланс країни.

    Державна контрольно-ревізійна служба України контролює цільове використання та своєчасне повернення кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України.

    Рахункова палата України здійснює контроль у системі управління державним боргом відповідно до Закону України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 року. До повноважень Рахункової палати України належать контроль за утворенням і обслуговуванням державного боргу та ефективністю використання й управління коштами Державного бюджету України . [ 3, c. 43-46 ]

    Пізніше до закону вносилися зміни та доповнення. Нині Рахункова палата Верховної  Ради України є постійно діючим вищим  органом державного фінансово-економічного контролю, який підзвітний Верховній  Раді України. На Рахункову палату покладено  завдання:

1. організації і контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів;
2. контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних і кредитно-фінансових ресурсів;
3. контролю за дотриманням законності у наданні Україною позик та економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, не передбачених у державному бюджеті;
4. регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій тощо.

    Відповідно  до визначених завдань Рахункова  палата набула повноважень щодо отримання від керівників установ і організацій, які перевіряються, всієї необхідної документації та іншої інформації про фінансово-господарську діяльність і здійснення експертно-аналітичного, інформаційного видів діяльності для проведення оперативного контролю, комплексних ревізій, тематичних перевірок, експертизи проектів, аналізу, дослідження і підготовки висновків до Верховної Ради України та її комітетів за підсумками проведеної роботи.

    У структурі Рахункової плати України  виділено департамент контролю державного боргу та діяльності банківських установ, який здійснює контроль (відповідно до ст. 24 закону «Про Рахункову палату») за законністю договорів, раціональним та ефективним використанням кредитів і позик, які отримує Україна від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Департамент перевіряє ефективність розміщення централізованих валютних і фінансово-кредитних ресурсів, які надаються на зворотній основі. Матеріали контрольних заходів обов’язково розглядаються на засіданнях колегії Рахункової палати.

    Матеріали перевірок, ревізій та інших видів  контролю спрямовуються до відповідних  центральних органів виконавчої влади, а в разі потреби (якщо виявлено зловживання) – до правоохоронних органів, Президента України для розгляду і застосування необхідних заходів.

    Вагоме  значення для аудиту державного боргу  мають зовнішні чинники. Зокрема, треба  також враховувати ті з них, що впливають на бажання та можливості уряду обслуговувати борг. Можливість оцінювати зовнішні чинники і  мати доступ до інформації з державного боргу, наданої третіми сторонами, зміцнюють здатність вищих органів фінансового контролю оцінювати можливість помилок у цій сфері.

      До зовнішніх організацій, які надають інформацію стосовно боргу, зокрема, належать Міжнародний валютний фонд та Світовий банк, такі міжнародні організації, як ООН та Організація економічної співпраці та розвитку, кредитні організації, такі як Паризький та Лондонський клуби; інші кредитні та статистичні організації. Міжнародні утворення також пропонують критерії, які можуть бути використані у разі проведення аудиту державного боргу.

      Міністерство фінансів України  щорічно публікує в офіційних  виданнях відомості про стан  державного боргу. Кабінет Міністрів  України щоквартально подає Верховній  Раді звіт про стан державного боргу, його погашення та обслуговування, перелік установ та підприємств, що мають заборгованість, яка виникла внаслідок невиконання юридичними особами своїх зобов’язань щодо погашення та обслуговування кредитів (позик), наданих за рахунок залучення кредитів (позик) під державні гарантії. Щорічно Кабінет Міністрів, разом зі звітом про виконання Державного бюджету України, подає Верховній Раді звіт про дотримання граничних розмірів державного внутрішнього та зовнішнього боргу, надання державних внутрішніх та зовнішніх гарантій. [ 6, c. 196]

    Отже  ефективність фінансового контролю зумовлена низкою чинників, серед  яких важливою є наявність надійної системи управління державним боргом з боку органів державного управління, до компетенції яких належать функції з державного боргу, а відтак і вдосконалення і зміцнення внутрішнього контролю. Це визначає інституційна, організаційно-правова характеристика державного боргу. З іншого боку, необхідним є системний фінансовий контроль з боку Рахункової палати, а відтак парламенту, усього суспільства та зовнішніх суб’єктів. Законодавство має чітко визначати механізм управління державним боргом а також в достатньому обсязі надавати повноваження та можливості для Рахункової палати щодо оцінки зовнішніх та внутрішніх чинників формування середовища контролю. Законодавство повинно також гарантувати можливість співпраці національних органів влади з міжнародними фінансовими організаціями.

   2. Розмір державного боргу і економічна ( валютно-фінансова безпека) держави 

    В умови глобалізації, інтеграційних  процесів економічна безпека країни виступає першочерговим завданням забезпечення зростання економіки та рівня життя населення. Має прямий вплив на економічну сферу – реальний сектор, сектор послуг, фінансовий, інноваційний, інвестиційний тощо. Державний борг, його розмір, методи розміщення та погашення мають зв'язок майже зі всіма процесами економічного життя держави (дефіцит бюджету, розмір грошової маси, темпи інфляції) особливо під час валютно-фінансової кризи.

    Економічна  безпека - це такий стан національної економіки, який дає змогу зберігати  стійкість до внутрішніх та зовнішніх загроз і здатний задовольняти потреби особи, сім'ї, суспільства та держави.

    Зростання державного боргу призводить до збільшення витрат на його обслуговування. Управління державним боргом повинно бути спрямовано на збільшення терміну погашення заборгованості та скорочення витрат на обслуговування боргу, для цього в загальному обсязі державних зобов'язань довгострокові зобов'язання повинні займати центральне місце.

    Нинішній  рівень економічної безпеки в  Україні, з огляду на триваючу тенденцію до швидкого зростання обсягу зовнішньої і внутрішньої заборгованості, недостатній. Розміри державного боргу в своїх абсолютних значеннях можуть досягати досить великих розмірів, проте борг завжди мусить знаходитися в певній залежності відносно величини ВВП. Перевищення показника державного боргу відповідно розмірів ВВП, а відтак й інших (скоординованих з ВВП) макроекономічних показників, починає становити загрозу економічній безпеці країни. Комплексне вирішення проблеми внутрішнього і зовнішнього державного боргу із врахуванням запропонованих заходів сприятиме розбудові державних фінансів та покращанню фінансового стану України. [ 1, c. 20-21]

    Незважаючи  на теперішній, відносно невдалий етап функціонування системи внутрішніх позик в Україні державні облігації є необхідним фінансовим інструментом, який при належному використанні може бути важливим джерелом фінансування державних витрат. Для вдосконалення функціонування системи державної позики необхідно гарантувати довіру інвесторів; визначати обсяги залучень державою коштів виходячи із реальних можливостей їх повернення; запозичені кошти використовувати в інвестиційних цілях; дотримуватися тенденції збільшення строків обігу облігацій, та зменшення їх дохідності.

    Розглянемо  ринок боргу (внутрішній та зовнішній) в контексті економічної безпеки країни. Безпечність боргу – спроможність обслуговувати і погашати зобов’язання. Державний борг поділяється на внутрішній (кредити від вітчизняних банків, державні позики в національній валюті на внутрішніх ринках) і зовнішній (кредити міжнародних фінансових організацій, позики іноземних держав, державні позики у іноземній валюті на зарубіжних ринках).

    Порівняння  зовнішнього і внутрішнього боргу  до ВВП відображає боргову безпеку. Цей розрахунок зазначено в табл. 1 [7].

   Таблиця 1

                Розрахунок рівня боргової безпеки України за 2004-2010 рр. 

    Згідно  міжнародного досвіду, допустимий рівень зовнішнього державного боргу не має перевищувати 60 % ВВП. Проте національна ситуація полягає в загрозливому стрімкому рості в останні роки. Нарощування боргових зобов`язань в кілька разів перевищують темпи зростання економіки – свідчення неефективного використання коштів, у зв’язку з відсутністю національного консенсусу щодо національної моделі соціально-економічного розвитку, чітко окреслених національних інтересів, політичною та економічною нестабільністю. Наслідком є формування структурно деформованої і незбалансованої соціально-економічної системи держави з істотним посиленням стратегічних загроз економічній та національній безпеці [2, c.43-44].

    Зовнішні  позики забирають частину майбутніх  прибутків держави, посилює позиції  кредитора та послаблює фінансову  систему держави. Позики отримують  більшість країн світу, проте  ваговим є ефективне використання кредитних ресурсів. В Україні відсутнє стратегічне використання залучених коштів, державне стратегічне бачення розвитку національної економіки. Простежується критична ситуація швидкого зростання державного боргу і погашення боргів в найближчі роки (табл. 2). [7]

    Таблиця 2

    Погашення боргів млрд. грн. (без врахування виплат НБУ по боргу перед МВФ) 

    Наслідки  зростання боргу – втрата економічної незалежності, вилучення з фінансового ринку коштів (ріст внутрішнього боргу), які б могли бути використані на розвиток реального сектору, зменшення конкурентоспроможності на внутрішніх і зовнішніх ринках, спад рівня життя населення.

    Ріст ВВП в наступних роках в абсолютних числах (в основному через інфляцію) та зниження у відносних, наслідком чого є імовірна девальвація національної валюти з автоматичним ростом вартості обслуговування боргу у іноземній валюті.

    Для забезпечення економічної безпеки країни та розвитку економіки необхідно змінювати парадигму управління, створювати стратегічне державне бачення стійкого зростання, критерії використання запозичень і їх повернення, ефективне використання коштів в реальному секторі, що відрізнятиметься від теперішнього споживчого використання запозичень.

    Згідно  із Законом України «Про структуру  державного внутрішнього боргу України» Верховна Рада України затверджує структуру  і граничний розмір державного боргу  країни. Внутрішнє позичання здійснюється в Україні переважно через облігації внутрішньої державної позики (ОВДП). Ринок ОВДП не визначається своєю інтенсивністю, що потребує втілення довгострокової програми розвитку ринку ОВДП та відновлення довіри до них.

    Зовнішні  борги мають як негативний, так і позитивний вплив на фінансову безпеку держави. З погляду негативного впливу неотримання або несвоєчасного одержання, або отримання в менших розмірах фінансової допомоги, призводить до невиконання низки бюджетних програм, погіршення стану платіжного балансу, і як наслідок, загрожує як бюджетній, так загалом і фінансовій безпеці держави. У свою чергу, надмірні щодо узагальнювальних об'ємних економічних показників, розміри зовнішнього боргу та кошти на його обслуговування потенційно загрожують фінансовій безпеці держави. З позитивної позиції у зв'язку з браком коштів міжнародна фінансова допомога сприятиме вирішенню нагальних потреб держави, що поліпшить стан її фінансової безпеки. [ 4, c. 35-36]

    Аналіз  безпеки держави у сфері зовнішньої заборгованості здійснюється шляхом експертного оцінювання, а саме порівнюються боргові індикатори конкретної держави з їхніми граничними значеннями, що використовуються у світовій практиці. Значне використання запозичень протягом двох - трьох років створює фінансову піраміду, що зумовлює фінансовий крах усієї системи. Взагалі, про наростаючу кризу зовнішнього боргу будь-якої держави свідчить збільшення його співвідношення з ВВП, обсягом експорту, співвідношення імпорту до чистих золотовалютних резервів.

      Державний борг, його розмір, методи розміщення та погашення прямо та опосередкованно впливають майже на всі процеси економічного життя держави (дефіцит бюджету, розмір грошової маси, темпи інфляції), тобто на економічну безпеку країни.

    Отож, до заходів підвищення боргової безпеки України належать такі дії:

1. Удосконалення  законодавчого забезпечення формування  внутрішньої та зовнішньої заборгованості;

2.   Узгодженість зі стратегією економічного розвитку, прогнозам ВВП, платіжного балансу, резервів НБУ;

3. Поліпшення  процесів формування, обліку, обслуговування та контролю державних запозичень;

4.   Розробка системи індикаторів щодо стану сукупного державного боргу;

5.   Переведення частини заборгованості у державні цінні папери;

6. Проведення скоординованої політики співвідношення між зовнішніми і внутрішніми запозиченнями;

7. Запровадження зваженої системи управління державним боргом, за допомогою якої приймалися б рішення залежно від ситуації, що склалася у фінансовій сфері. [ 5, c. 42] 
 
 
 
 

3. ПРАКТИЧНЕ  ЗАВДАННЯ  

    Припустимо, що граничний рівень дефіциту державного бюджету затверджено у розмірі 3,5 % . Під час виконання бюджету виявилось, що на 1 вересня його доходи становлять 16833751 гр. од., а видатки – 18411308 гр. од. Чи вважаєте Ви за потрібне введення механізму секвестру державних видатків? Що це таке? На який термін вводиться секвестр державних видатків?

    Оскільки  на 1 вересня утворився дефіцит  державного бюджету у розмірі  1577557 гр. од. (9,4%) , то в цьому випадку необхідно провести механізм секвестру державних видатків, оскільки граничний рівень дефіциту державного бюджету затверджено у розмірі 3,5 % . Період даного секвестру буде становити 4 місяці, тобто до закінчення поточного бюджетного періоду.

    Секвестр  означає, що необхідно провести пропорційне  зниження витрат на 5, 10, 15% і т.д. щомісячно за всіма статтями бюджету протягом частини фінансового року, що залишилися. Секвестру не підлягають так звані захищенні статті – витрати на заробітну плату, стипендії, медикаменти, харчування.

    У бюджетному кодексі йдеться про  секвестрування Державного бюджету  і передбачається, що такі ж повноваження надаються місцевим органам. Якщо квартальні звіти зафіксовують нестачу надходжень на рівні понад 15% бюджетного розпису  на відповідний бюджетний період, то Міністерство фінансів уповноважене підготувати зміни до Державного бюджету з секвестрації. Кабінет Міністрів України розглядає ці пропозиції і подає до Верховної Ради України розроблений на їх основі проект Закону «Про внесення змін до Закону «Про Державний бюджет України» не пізніше двох тижнів з дня подання пропозицій Міністерством фінансів України. Верховна Рада України приймає рішення щодо зазначеного проекту закону стосовно скорочення видатків Державного бюджету України у 2-тижневий термін з дня відповідного подання Кабінетом Міністрів. До ухвалення Верховною Радою України відповідного рішення видатки бюджету проводяться з врахуванням тимчасових обмежень бюджетних асигнувань, встановлених Міністерством фінансів України.