Лоббизм как явление политической жизни. 2

Московская Государственная Юридическая Академия

Кировский Филиал

Контрольная работа

по ПОЛИТОЛОГИИ

на тему «Лоббизм как явление

политической жизни»

Выполнила:        Морокова Л.В.

2 курс, 2 группа

Проверил:            Жуйков В.В.

167000

Республика Коми

г. Сыктывкар

Свободы 10а-113

2000

Лоббизм – слово со сложной судьбой. В 1553 году оно употребля­лось для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетием позже так  начали называть помещение для прогулок в палате общин в Англии. Но политический оттенок это понятие приобрело только 2 века спустя в Америке[1]. Возможно, лоббизм вышел на авансцену жизни Ново­го Света вместе с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет, не доказано, но достоверно известно, что тради­ция лоббизма уходит корнями в годы президентства У.С.Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу в гражданскую войну. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных трудов от­дыха­ли в вестибюле одной из гостиниц (англ. - lobby – вестибюль, прихожая, кулуары). Там министры, сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую небескорыстно, а за звонкую монету – выполнить обещание.[2]

Так термин «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии подобная политика долгое  время считалась предосудительной. Слово вошло в лексический фонд лишь в XX веке, впоследствии его заимствовали и другие страны.

Само слово «лоббизм»  неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и теневой смысл. Если говорить о втором содержании, то, как правило, он приобретает здесь сугубо отри­цатель­ное значение, нередко синонимично понятиям протекцио­низм, подкуп, покупка голосов в чьих-либо корыстных или узко партий­ных  ин­тересах.

Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, корруп­ция. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вслед­ствие подобной практики «влияния» на управленческие решения. Разуме­ется, это лишь одна сторона, показывающая не только силу и возможно­сти различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» вла­сти.

В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жизнен­но необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов –  столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей. Лоб­бизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворе­ния интересов определенных социальных структур (организаций,  ассо­циаций, территориальных образований, слоев граждан etc).

Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность[3]: его больше там,  где власть более реальна; это своего рода признак власти. Поэтому, считать, что лоббизм – давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок или так называемых групп давления, – значит, не понимать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные «группы давления» и есть фактическая власть не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений etc. В этом отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers  в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического закрепления, легитимации решений фактической власти[4].

Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути являются. Лишь в «переходных» обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности: (вождя, диктатора), и ощутимо влияние его харизмы.

Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.

Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мелких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода общественных организаций и объединенных граждан на власть, – к сожалению – «периферия» лоббизма, а стержнем же его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.

Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условия.

1.        Возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференцации

2.        Расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего,  для демократических режимов. В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует закономерность стремления различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управленческие решения.

Для того чтобы процесс лоббирования пошел активно, необходимо знать и умело использовать наиболее применяемые в мировой практике средства и методы достижения целей. Например, в США, где он широко используется, выделяют следующие формы лоббистской деятельности:

1.Выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон

2.Составление проектов законов и предложений для внесения их  на обсуждение Парламента

3. Организация пропагандистских компаний в пользу или против готовящегося решения и кампании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам)

Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Все крупные корпорации, предприятия, союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализи­рованные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббизмом, подразделения. Они насчитывают до нескольких десятков, а то и со­тен человек, как правило, бывших советников, сенаторов, чиновников, юристов.

Заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услу­гами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предприниматель­ских, профессиональных или общественных, по членству и другим признакам, но це­ликом или полностью лоббистские по назначению.[5]

Предприниматели ставили своей целью формирование политического лобби, которое, придя к власти, в законодательных структурах защищало бы свободу частной собственности и торговли. В связи с этим здесь принимаются стратегические и долгосрочные решения, именно эти органы являются основной мишенью для лоббистов.

Продавливание интересов в области судопроизводства тоже имеет место. По данным прессы, лоббисты принимают самое живое участие в слушания 60-70% дел, которые рассматриваются в Верховном Суде США.

Условно тут можно говорить и о лоббизме в средствах массовой информа­ции, которые связаны с  мощным воздействием на сознание  и поведение людей в сфере политики обоснованиях считаются «четвертой ветвью власти».

В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (через акты при­менения права) и  правоинтерпретационное (через акты толкования права). В за­висимости от характера интереса можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм. В зависимости от уровня – классификация на федеративном уровне (высшие органы исполне­ния власти и управления) и местные (республиканские, краевые, областные органы).

Ведомственный лоббизм министерств, ведомств, государственных комите­тов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.

Регион лоббирование воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, регионов крайнего севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока.

Иностранное лоббирование – влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные органы с целью добиться определенных решений. Так значительное место в структурах американского общества зани­мает национальные лобби – еврейское, польское, арабское. Все они в силу своих возможностей пытаются «толкать» интересы национальных общин и стран, выходу которых являются.

Плюсы лоббизма

1.        Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах.

2.        Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского обще­ства, с помощью которого мобилизируется общественная поддержка или оппо­зиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государ­ство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше остав­ляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структу­рами гражданского общества.

3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. «При детальном изучении власти в американском обществе в цен­тре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы представляющие региональные интересы, руководители кор­пораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследо­вания»[6].

4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.

5. Это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений.

6. Он позволяет расширить информационную организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определенные «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы власти потоком информации по тому или иному вопросу, который и выносится на парламентское слушание, «информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне и других уровнях»[7]. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придается острая злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.

7.Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому «взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни».[8]

8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих хозяев, как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия раз­личных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма  - взаимовыгодное сотрудни­чество.

Минусы лоббизма

1.        Он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностран­ных интересов в ущерб интересам отечественным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.

2.        Выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.

3.        Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местни­чества, национализма etc, усиливать крайние формы удовлетворения специнсти­тутов. Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на рос­сийское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, лишь с 1994 года возросший на 90%, был снижен до прежнего уровня в 85%.[9]

4.        Таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент  от­дельных властных групп.

5.        Мероприятия выступают в определенных условиях в форме проявления  социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше (главным образом,  ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизиро­вать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению напряженности.

6.        Зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способст­вующие осуществлению интересов чиновничьих.

7.        Иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспреде­ление бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном  ослаблении дру­гой etc[10].

8.        Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдель­ных слоёв,  элит, «лоббизм как таковой – существование мощных  групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу»[11].

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интересах, все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм, как плюсами так и минусами.

В связи с тем, что лоббизм создает широкий «набор» возможных последствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании  механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные  результаты и последствия.

Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество.

Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования с тем, чтобы их можно было контролировать. Но абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Лоббизм многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах. В различных странах, ввиду своеобразия демократического строительства, существующих институтов и норм, пытаются найти свои пути в разрешении проблемы упорядочения  лоббистской деятельности.

Так в США в 1946 г. был принят специальный закон о регулировании лоббизма, в котором установлено требование о необходимости регистрации всех профессиональных лоббистов. Подробным образом описана процедура регистрации лоббистов секретарем сената и клерком палаты.

Кроме того, лоббисты обязаны представлять под присягой подробные отчеты, в которых указываются все средства, полученные и израсходованные на указанные цели, а также другие сведения. Взятки и откровенный подкуп запрещены.

Вместе с тем, практика реализации данного закона свидетельствует, насколько трудно бывает выработать и оформлять однозначные принципы и нормы, применимые к деятельности большого числа неоднозначных и разнохарактерных организаций. Необходимо учитывать, что такой  закон будет работать лишь в том случае, если существует и функционирует специальный контрольный орган, наделенный широкими полномочиями и располагающий достаточными средствами.

Вот пример из Германского опыта. Непосредственное взаимодействие между группами интересов и государственно-административными органами там происходит, как правило, в форме консультаций. Различные совещания, советы, комитеты и комиссии действуют практически при всех федеративных ведомствах. Большинство при министерстве экономики и труда.

Консультативные органы при правительственных учреждениях не обладают определенным юридическим статусом, для создания и упразднения не требуют какой-либо унифицированной административной процедуры, что делает их удобной и практичной  формой контактов групп интересов с госаппаратом.

В свою очередь для правительства, министерств и иных административных структур значение этих групп определено их организационной мощью и обширными информационными ресурсами, которыми они располагают. Использование этого потенциала заметно облегчает подготовку и практическое применение законов и указов, существенно  повышая тем самым эффективность административной деятельности. 

Связями в парламенте не пренебрегают даже те группы, которые имеют налаженное взаимодействие с системой исполнительных органов. Заинтересованный союз нередко «покупает» место для подходящего, с его точки зрения, лица в списке кандидатов в депутаты бундестага или ландтага. Политические партии со своей стороны охотнее идут на то, чтобы «зарезервировать» для групп интересов некоторое число депутатских мест.

Очевидное преимущество заключается в том, что близость союзов к важнейшим сферам жизни общества, к реальным профессиональным, экономическим, социальным и иным заботам своих членов, делает эти организации желанными партнерами.

Формы и методы влияния групп интересов на парламентские партии в немалой степени зависят от того, насколько близки очередные выборы. В канун выборов особое значение приобретают такие факторы, как размеры финансовых средств союза. Поэтому в частности в ассоциациях немецких предпринимателей уже давно практикуется создание специальных отделов по делам печати и  работы с общественностью. Огромную роль играют связи с крупными журналами. По прошествии выборов определяющую роль в лоббистской деятельности вновь начинают играть такие рутинные методы как «накатанные» связи в среде министерской бюрократии, использование уникальной информации.

Законодатели в Германии исходят из того, что лоббизм как система организованного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты, является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны между гражданским обществом и государством  должен происходить непрерывный и свободный коммуникационный обмен. Без такого обмена большинство граждан страны могут оказаться в изоляции и отчуждении, лишиться возможности оказывать сколько-нибудь действенное влияние на процесс выработки и принятия властных решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. В свою очередь органам государственной власти угрожала бы потеря обратной связи с обществом, утрата необходимой способности корректировать свою деятельность в соответствии с динамикой социальных потребностей.

В отличие от США в Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого «лоббистского списка» – перечня организаций и их персональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. Наконец в соответствии с «кодексом поведения члена бундестага» каждый депутат обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и контактах с союзами, фирмами etс.

Есть и другие подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии, Франции Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры, специального института – «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический  статус, исполняет роль своеобразного лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве консультативного совещательного органа, а может и обладать правом решающего голоса в законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще далеко, ибо остаются без ответа в частности следующие вопросы. Какие группы должны быть представлены в данном органе и, иметь право голоса? Каким образом учитывать  изменение численности существующих в стране лоббистских групп?

Однако в целом зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.

Что касается общих тенденций лоббизма в зарубежных государствах, различия состоят главным образом в том, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократично, насколько  многообразны связи и каналы давления и влияния. Здесь лоббизм более или менее однотипен, механизмы обеспечения принятия решений известны и просты, так как отрабатывались столетиями.

Иное дело – лоббизм в СССР и постсоветской России, где социальная и экономическая жизнь были скованы жестоким, директивно-идеологическим корсетом. Специфика советского и российского лоббизма обусловлена, прежде всего, предельной идеологизацией и бюрократизацией общества, своеобразием его соцструктуры и, соответственно, способов и каналов артикуляции групповых и корпоративных интересов различных социальных звеньев[12].

Считается, что лоббизм чаще всего осуществляется в органах исполнитель­ной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей стране зако­нодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит че­рез президентские указы и постановления правительства, которые играют доми­нирующую роль в системе правового регулирования, и имеют прямое действие.

Особо здесь выделяется лоббирование в Администрации Президента. В прессе справедливо отмечается, что большие деньги  оставляют себе коммерче­ские структуры в результате умелого «подсовывания» под президентскую руку своих льготных указов».[13] Как пример можно  привести Указ Президента РФ от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей России  акционерным обществом «Газпром» в 1994-96 гг. в пп. 8,9 которого Президент даровал РАО «Газпром» освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары для данной отрасли, освобождение от нало­гообложения средств, зачисляемых в фонд стабилизации и развития РАО».

Приведенный пример показывает, что лоббируются интересы отнюдь не  «народных масс». Поэтому, в первую очередь, в государственно-правовом механизме России должна быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно социально уязвленных слоев. Это требует с одной стороны, формирования в парламенте полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечивать в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов. С другой стороны, целесообразно учредить при парламенте специальную службу (аналогичную с исследовательской службой конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу предоставляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных интересов.

Законодательство о регулировании лоббизма позволит заложить в основу деятельности лоббистских организаций определенные этические принципы, нормы, традиции. Оно должно быть нацелено на регламентацию деятельности лоббистских структур, представляющих интересы корпораций, коммерческих предприятий и фирм с одной стороны, с другой – на поддержку групп, обеспечение их взаимодействия с властью и влияния общества на процесс принятия решений.

В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма в России организовал и провел «круглый стол», посвященный проблеме институционализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России. В его рамках для лоббистов-профессионалов были предложены  субъективные права (например, получение информации в соответствующих государственных органах об их деятельности, а также свободный допуск в Федеральное Собрание РФ, его комитеты и комиссии, в органы исполнительной власти, возможность деловых встреч с депутатами, должностными лицами федеральных органов исполнительной власти). Также рассматривались следующие их обязанности (регистрироваться и получать лицензию в Минюсте РФ, отчитываться вплоть до указания расходов и достигнутых результатов, отвечать за ложную информацию и платить налоги)[14].

В своей статье В.А. Лепехин пишет о том, что «жесткий, всеохватывающий и запретительный закон не будет работать. Он должен быть относительно мягким, как бы переходным. В сущности, основное его назначение состоит не в том, чтобы попытаться загнать лоббистскую деятельность в какие-то рамки – это нереально. Необходимо предложить обществу иную, гласную и цивилизованную форму взаимодействия с властью и тем самым построить параллельный канал влияния на государственный орган. Понятно и другое: какая-то часть предпринимательских структур, профсоюзы, общественные объединения etc наверняка предпочтут строить взаимоотношения на правовой основе. И в этом смысле принятие закона необходимо даже с просветительской целью[15].