Лоббизм: понятие, субъекты и виды. Лоббизм в современной России

    Введение.

    В современном демократическом обществе существует множество различных  добровольных объединений людей (групп  интересов), стремящихся довести  свои  требования до властных структур. Одни из них используют экономические  рычаги, другие действуют менее заметно - в коридорах власти. Наиболее распространённой формой  воздействия этих организованных (групп интересов) на органы власти является  лоббирование. В развитых странах Запада лоббисты представляют собой штат  высококвалифицированных специалистов, способных собрать необходимую информацию и склонить органы власти к принятию решения в пользу той группы, интересы которой они представляют. Часто лоббисты выполняют роль посредников в разного рода сделках между группами интересов и политическими деятелями, в том числе законодателями и членами правительства, тем самым оказывая существенное влияние на формирование политического курса страны. Таким образом, лоббизм занимает важное место в механизме демократии. Исходя из этого тему реферата следует признать весьма актуальной и важной для понимания механизма функционирования современного демократического государства. Целью настоящей работы является рассмотрение лоббизма как политико-правового явления. Полагаю, что достижение данной цели возможно при решении следующих задач: во-первых, следует рассмотреть понятия и виды лоббизма; во-вторых, показать его общественное значение; и, в-третьих, необходимо показать специфику российского лоббизма. Цель и задачи  настоящей работы нашли своё отражение в её структуре. 

    Глава 1. Понятие и виды лоббизма.

    Необходимым атрибутом политической жизни демократического общества выступает такое политико-правовое явление как лоббизм. Этот термин происходит от английского слова  «lobbi», что означает вестибюль, прихожая, кулуары. Политический оттенок это слово приобрело в 19 веке в США.

    В то время министры и сенаторы в  вестибюлях гостиниц, где они отдыхали, часто встречались с разными  людьми, выслушивали их просьбы и  давали слово - зачастую не бескорыстно, а за деньги- выполнить обещание. Так термин «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги.

    В Англии подобная политика долгое время  считалась предосудительной, поэтому  слово вошло в лексический  фонд лишь в 20 веке, впоследствии его  заимствовали и другие страны.

    «Лоббизм»- термин, обозначающий разветвлённую систему контор и агентств монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников в целях принятия решений (определённых законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах  представляемых ими организаций.

    Само  слово «лоббизм» неоднозначно оценивается  общественным сознанием, ибо имеет, как легальный, так и «теневой» смысл. Если говорить о втором содержании, то, как правило, термин «лоббизм» здесь приобретает сугубо отрицательное значение, нередко синонимично понятиям «блат», «протекционизм», «подкуп», покупка голосов в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб интересах другим, прежде всего общественным. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, с помощью которых принимаются управленческие решения в интересах определённых групп или лиц. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной практики «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона медали, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» власти.

    В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, нормальное, жизненно  необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных и групповых интересов - столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нём этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей.         

    Лоббизм в этом смысле есть форма законного  влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определённых социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоёв общества и т.п.).

    Лоббизм весьма жёстко связан с политической властью. Можно даже вывести такую закономерность: лоббизм больше там, где больше реальной власти. Лоббизм – своего рода признак власти, её специфическая черта, «отметина». И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы.  Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условиях: - возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференциации, расслоения, «специализации»; - расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего, для демократических режимов.

    В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очерёдности, приоритета осуществления тех или иных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоёв общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его, принимать выгодные для них управленческие решения.

    В США, где лоббизм широко используется, выделяют следующие формы лоббистской деятельности:

    - выступление  на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон;

    - составление  проектов законов и предложений для внесения их на обсуждение парламента;

    -организация пропагандистских компаний в пользу или против готовящегося решения и компании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам) и т.п.

    Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Во-первых, практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своём составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек (как правило, бывших советников, сенаторов, министров, чиновников, юристов и прочих специалистов, имеющих крепкие связи, соответствующих способностей и качества). Во-вторых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наёмных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных по членству и другим признакам, но целиком, или преимущественно лоббистские по назначению.

    Лоббизм может проявляться в разных сферах и соответственно иметь различные виды. Например, в зависимости от того, в какой ветви власти «решается вопрос», можно выделить законодательное, исполнительное и судебное лоббирование.

    Условно можно говорить, что лоббизм в средствах массовой информации, которые в связи с их мощным воздействием на сознание и поведение людей в сфере политики обосновано, считается «четвёртой ветвью власти». Сам же лоббизм (на Западе, в США) достаточно престижный вид деятельности, некоторые называют его «пятой ветвью власти». В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (лоббизм в законодательных органах через

нормативные акты), правоприменительное (лоббизм через акты применения права) и правоинтерпритационное (лоббизм через акты толкования права). В зависимости от характера интереса, который «продавливается», можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм. В зависимости от того, на каком уровне власти происходит лоббирование, оно может классифицироваться на федеральное (осуществляется в системе высших органов государственной власти и управления) и местное (осуществляется в республиканских, краевых, областных органах).

    В зависимости от того, в чью пользу «решается вопрос», лоббирование может подразделяться на следующие разновидности:

    1. лоббирование различных социальных структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоёв (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.). Например в США пожилые граждане объединяются в ассоциации, защищающие их права, осуществляющие лоббистскую деятельность в Конгрессе, организующие компании в пользу или против тех или иных мер, затрагивающих их интересы.

    2. ведомственное лоббирование- это лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.

    3. Региональное лоббирование-это воздействие на власть со стороны представителей республик, краёв, областей, районов и прочих мест, «выбивающих» определённые льготы и преимущества для регионов.

    4. иностранное лоббирование- это влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определённых решений. Так, значительное место в структурах американского общества занимают лобби - еврейское, польское, арабское и др. Все они, в силу своих возможностей, пытаются «толкать» интересы национальных общин и стран, выходцами из которых являются.  

    Наиболее  действенные рычаги при этом - деньги, пресса, голоса избирателей, переплавляемые во влияние. Выходцы из России - эмигранты и их потомки - составляют по численности одно из наиболее заметных национальных меньшинств в США. Однако русского лобби как такового в США не было и нет.

    Что же касается самой России, то в ней, лоббирование иностранных интересов на сегодняшний день ведётся более активно, чем своих собственных.  

    Глава 2. Общественное значение лоббизма.     

    Лоббизм имеет важное значение для различных  сфер жизни общества. При этом он вносит в жизнедеятельность любого общества как позитивные, так и негативные последствия. Остановимся на основных «плюсах» и «минусах» лоббизма.

    Достоинства лоббизма:

    1) влияя на управленческие решения,  он заставляет “держаться в  форме” органы государственной  власти и управления, в определенном  смысле конкурирует, соревнуется  с ними, придает им большую  динамику и гибкость;

    2) выступает инструментом самоорганизации  гражданского общества, с помощью  которого мобилизуется общественная  поддержка или оппозиция какому-либо  законопроекту, оказывается влияние  на политику (лоббизм в этой  ситуации — своего рода соперник бюрократии; в условиях становления рыночных отношений, когда государство часто устраняется от защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества);

    3) создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма;

    4) воплощает собой принцип свободы  социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций,  слоев и т.п. 

    5) применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям;

    6) позволяет расширить информационную  и организационную базу принимаемых решений и обратить внимание на “кричащие” проблемы (лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов);

    7) лоббизм можно рассматривать  как инструмент взаимодействия  представительной и исполнительной власти;

    8) лоббизм можно оценивать и  как более широкое средство  достижения компромисса, способ  взаимного уравновешивания и  примирения интересов, взаимовыгодного  сотрудничества.

    Недостатки  лоббизма:

    1) лоббизм может стать инструментом  приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, т.е. реализоваться подчас как “непатриотическое” средство;

    2) он выступает иногда проводником  неправового воздействия (давления) на государственные органы, здесь  уже надо говорить о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые “подтачивают” фундамент власти;

    3) может служить фактором развития  и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать  крайние формы удовлетворения  “специальных интересов”;

    4) лоббизм таит в себе немалую  опасность “размывания” народовластных  устоев общества, превращения демократических  институтов в мощный инструмент  отдельных властных групп; 

    5) лоббистские мероприятия в определенных  условиях могут проявляться в  форме социальной несправедливости (как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса, благодаря финансово-материальным возможностям, гораздо выше, чем других субъектов, что может дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы социальных групп, содействовать росту напряженности в обществе);

    6) лоббизм зачастую блокирует действительно  нужные управленческие решения,  препятствует удовлетворению общественно  ценных интересов, сопутствуя  осуществлению интересов чиновничьих;

    7) лоббизм иногда существенно мешает  стабильной и оперативной государственной  политике, ибо может быть направлен,  например, на постоянное перераспределение  бюджета (“перетягивание одеяла  на себя”), на частую смену  приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.;

    8) лоббизм может использоваться  и в более “прозаичных” целях  — как инструмент обогащения  отдельных слоев, элит.  

    3. Лоббизм в современной России

   Многие  исследователи лоббизма подчеркивает негативную сторону данного рода политической деятельности, уделяя основное внимание феномену «теневого» лоббизма. В значительной мере это объясняется генезисом самой лоббистской деятельности, субъекты которой – лоббисты – стали известны как лица, уже в начале ХIХ века предпринимавшие попытки повлиять на членов Конгресса США для того, чтобы добиться принятия или отклонения того или иного законопроекта. С точки зрения С.В. Боботова, лоббизм представляет собой род закулисной политики, направленной на законодателей, ее целью является отстаивание выгодного определенным группам законопроекта, а средством – давление, взятки и оказание встречных услуг.

   Исторический  опыт США показывает, что лоббизм  является хорошо оплачиваемой деятельностью  профессиональных «толкачей», которые имеют свои собственные лоббистские конторы с большим штатом сотрудников, состоящих в основном из юристов, отставных чиновников и генералов. Последние хорошо знакомы с процессом принятия государственных решений, осведомлены о его этапах и постоянно поддерживают связи с теми ведомствами, в которых ранее работали и служили. Лоббисты стремятся осуществлять контроль над тем, чтобы в Конгресс не проходили законопроекты, которые могут повредить интересам их клиентов.

   Политическая  практика многих стран мира, в том числе и России, служит подтверждением указанных негативных трактовок лоббистской деятельности.

   Так, зачастую лоббизм становится инструментом для  удовлетворения лишь частных интересов  самих групп давления, обладающих необходимыми финансовыми, организационными, материальными ресурсами для эффективного применения лоббистских технологий. Поэтому небезосновательно лоббизм характеризуется как «существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу».

   Нередко лоббизм выступает инструментом внеправового воздействия на процесс принятия и реализации решений органами государственной власти и управления. В этом случае принято говорить о «теневом» лоббизме («коридорном» лоббизме, взяточничестве, коррупции и т.п.). Такое применение лоббистских технологий ведет к дисфункции демократических институтов и превращению их в средство представительства интересов отдельных групп общества. В этом случае действительно важные политические и управленческие решения, удовлетворяющие общественно значимым потребностям и интересам, блокируются в угоду интересам чиновничества, реализация государственной политики становится непоследовательной, что проявляется в перманентной смене национальных целей и приоритетов.

   Кроме того, сложные экономические и  политические условия жизни в  модернизирующемся обществе способствуют формированию скрытых, нетранспарентных механизмов принятия политических и управленческих решений. Совпадение экономических и политических интересов отдельных социальных групп приводит к тому, что лоббистские технологии используются в узкогрупповых интересах, а это, в свою очередь, ведет к развитию неформальных, теневых технологий воздействия на государственную власть.

   В этой связи основными задачами законодательного регулирования лоббизма становятся выработка действенных механизмов, сдерживающих узкокорыстные устремления лоббистских групп и представляющих в равной степени интересы всех социальных групп.

   Наряду  с подходом, концентрирующим свое внимание на негативных аспектах деятельности групп давления, существует и более  взвешенная, нейтральная точка зрения исследователей на лоббизм.

   Так, например, лоббизм понимается как система  и практика реализации интересов  различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного  воздействия на законодательную  и административную деятельность государственных органов.

   Сходная трактовка предлагается и Д. Султановым, рассматривающим лоббизм с юридической  точки зрения как многоплановое  взаимодействие (участие) граждан, их групп, общественных объединений, организаций, предприятий или отдельных лиц, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти с целью оказания влияния на принятие необходимых им (или их доверителям) единичных решений (законодательных актов, административных, политических и иных официальных решений) и (или) для постоянного отстаивания своих интересов или интересов доверителей.

   Более широкое содержание в понятие  лоббизма вкладывает М.В. Бятец. Он определяет лоббизм как систему приемов  и практику реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти.

   Наконец, по мнению В.П. Воротникова и М.Г. Анохина, лоббизм есть воздействие  различных групп и организаций  на органы государственной власти с  целью добиться от них выгодных данным группам решений.

   Лоббизм как основная форма деятельности групп интересов носит не только отрицательный, но и положительный  характер. Тем не менее, позитивная сторона лоббизма в определениях остается фактически не раскрытой. Позитивный потенциал лоббизма заключается в том, что этот институт отношений органов государственной власти и управления, с одной стороны, и социума, с другой, способствует становлению и развитию плюралистической модели демократии и рыночных отношений в обществах переходного периода.

   Институциональное становление лоббизма способствует обеспечению эффективного взаимодействия государственной власти и общества, когда влияние на динамику политического  процесса оказывает все большее  количество социальных групп. Кроме  того, лоббизм призван усилить управленческую, распределительную и иные функции институтов власти. При этом необходимо иметь в виду, что важнейшим условием проявления лоббизмом своих позитивных качеств выступает политическая, экономическая и духовная стабильность в стране. В условиях же, когда кризис проявляется во всех сферах общественной жизни, лоббизм в большинстве случаев становится инструментом удовлетворения узкопартийных потребностей.  

4. Лоббистские структуры

   Но  не только работа через ассоциации является неотъемлемым элементом квалифицированной лоббистской деятельности. Не менее перспективно использование лоббистских структур.

   В настоящее  время в России ситуация такова, что компании готовы тратить деньги на лоббирование своих интересов, и  есть профессионалы в этой области, готовые работать в данной сфере. Неизбежно, такая ситуация приводит к формированию рынка лоббистских услуг, к появлению фирм, которые осуществляют лоббизм по заказу компаний. Этот рынок развивается очень динамично.

   К использованию  лоббистских структур прибегает множество компаний. Услуги таких фирм используются как для осуществления крупных лоббистских проектов, так и для менее значимых задач. Аккумулируя знания механизмов работы власти, специалистов в сфере лоббизма, такие фирмы позволяют добиться желаемых результатов без значительных издержек, связанных с содержанием собственного GR-департамента в компании. Фактически речь идет о некоем субподряде в сфере лоббизма. К тому же, такого рода фирмы позволяют компаниям оставаться в тени и не афишировать свои интересы.

   Несмотря  на свои преимущества, такие формы  работы имеют и ряд серьезных  недостатков. Деятельность лоббистских  фирм часто непрозрачна. Они могут  прибегать к коррупционным схемам работы, что неприемлемо для компаний, в которых было принято принципиальное решение не использовать подобные методы работы. К тому же, возникает риск утечки конфиденциальной информации в третьи руки, что может также негативно сказаться на бизнес-проектах компании.

   Анализ  лоббистского потенциала основных бизнес-объединений России

   Анализируя  позитивный потенциал развития лоббизма в России, следует, подробнее остановиться на возможностях отечественных лоббистских  структур по его реализации.

   С одной  стороны, ряд отраслевых ассоциаций товаропроизводителей и профсоюзов показали свою несостоятельность в решении задач по защите интересов различных поддерживающих их групп общества, что в очередной раз было подчеркнуто Экс-президентом РФ В. В. Путиным на VI съезде Федерации независимых профсоюзов России в 2006 году.

   Так, в настоящее время приходится констатировать тот факт, что в России отсутствует лоббистская организация или объединение, которое ставило бы своей основной целью интеграцию отраслевых промышленных союзов и отстаивание их интересов в органах государственной власти. В этом одна из основных причин слабости российских некоммерческих объединений в сфере промышленности.

   В условиях предстоящего вступления России во Всемирную  торговую организацию (ВТО) ни одна из существующих лоббистских организаций  не взяла на себя решение задач по проведению анализа последствий от вступления ВТО для отдельных секторов экономики, доведения до органов государственной власти согласованных предложений отраслей производства. В развитых странах мира подобные функции выполняют отраслевые союзы. В этом плане показателен пример США, где отраслевые объединения представляют интересы всей отрасли в целом, задавая вектор развития для всего сектора экономики. В России же существует иная практика, при которой каждая крупная компания занимается продвижением лишь своих частных интересов, что приводит к ослаблению позиций российских товаропроизводителей, как за рубежом, так и на внутреннем рынке, создавая неоправданную конкуренцию между ними.

   На  первый взгляд может показаться, что  роль защитника отраслевых союзов в органах государственной власти нашей страны играет Российский Союз промышленников и предпринимателей (РСПП). Действительно, РСПП является авторитетной организацией и теоретически она способна поддерживать отраслевые союзы. Однако на практике этого не происходит, поскольку предпринятая в 2000 году попытка вовлечения «олигархов» в работу РСПП и согласования интересов всех его членов на демократических принципах, подготовки единого мнения каждой отрасли по ключевым вопросам экономической политики не удалась. В РСПП начал действовать принцип «олигарх-отрасль», при котором тот или иной наиболее крупный отраслевой бизнесмен, входящий в бюро правления РСПП, приобретает право доведения до органов государственной власти позиции своей отрасли. При таком подходе государство не имеет возможности услышать мнение других представителей отрасли, которое в ряде случаев отличается от позиции крупного бизнеса и отражает специфику интересов среднего и малого уровня производства. На встречах с Президентом и Правительством РФ РСПП выражает интересы не отраслевых союзов, а лишь отдельных представителей финансово-промышленных групп. Отраслевые союзы и ассоциации в РСПП утратили какое-либо влияние, и поэтому Союз не может рассматриваться в качестве консолидирующей их структуры.

   С другой стороны, на роль объединения отраслевых союзов товаропроизводителей вполне может  претендовать Торгово-промышленная палата (ТПП) РФ. Она уже играет особую роль в системе представительства  интересов общественных групп и  является единственным объединением предпринимателей, действующим на основании специального закона РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации».

   Роль  Торгово-промышленной палаты страны хорошо охарактеризовал Экс-президент РФ В.В. Путин в своем выступлении 19 июня 2002 года. Глава государства отметил, что за последнее десятилетие в России появилось немало бизнес-сообществ, но Торгово-промышленная палата по-прежнему занимает среди них особое, ключевое место. Причиной тому – и уникальный опыт, и многолетняя известность, и тесные, хорошие, наработанные связи палаты с коллегами за рубежом. Российская Торгово-промышленная палата – это организация, с которой считаются как внутри страны, так и за ее пределами.

   В составе  ТПП более ста союзов и ассоциаций и 21 комитет по различным направлениям деятельности предпринимательства. Организационная структура ТПП и ее региональная сеть, включающая 156 региональных торгово-промышленных палат, является самой мощной среди всех российских объединений. Торгово-промышленные палаты давно действуют во многих развитых странах мира, в том числе и в России, где она возникла не в 1990-е годы, как большинство предпринимательских объединений, а задолго до установления советской власти.

   В составе  ТПП функционирует Совет руководителей  объединений предпринимателей, Комитет по промышленному развитию и высоким технологиям и другие структуры по приоритетным направлениям. ТПП сегодня имеет все возможности для подготовки и продвижения законов, укрепляющих отраслевые союзы и ассоциации. В состав структур ТПП входят депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. Закон «О торгово-промышленных палатах» наделяет ТПП правом осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики и внешнеэкономических связей, а также представлять и защищать интересы своих членов в органах государственной власти. Это обеспечивает возможности для государственной поддержки российских отраслевых союзов и ассоциаций.

   Союзы и ассоциации решают многие практические вопросы по защите интересов отраслей. В частности, важной функцией союзов является подготовка и внесение в Правительство РФ предложений по защите внутреннего рынка. Союзы уже способны квалифицированно готовить и вносить предложения по государственной поддержке экспортеров, в том числе по предоставлению кредитов для выполнения экспортных контрактов. Союзы в состоянии способствовать и формированию системы информационного обеспечения внешнеэкономической деятельности.