Право собственности на землю. 13

   1.                  СОВРЕМЕННАЯ ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА

   С образованием России как независимого государства новой демократической  властью разрабатывается и претворяется в жизнь радикальная экономическая  реформа. Ее основу составляет идея крупномасштабной денационализации государственной  собственности, означающая передачу принадлежащих  государству объектов в собственность  граждан и негосударственных  организаций.

   Важнейшей частью экономических преобразований стала земельная реформа, воплотившая  идею приватизации земель, отказа от исключительной государственной собственности  и перехода к множеству форм собственности. В первую очередь земельная реформа  коснулась аграрного сектора  и сельскохозяйственных земель. В  этой области политическое руководство  пошло по пути капитализации сельского  хозяйства, реставрации отношений  частной собственности, существовавших в дореволюционной России и принятых во многих развитых капиталистических  странах. В дальнейшем негосударственные  формы собственности вошли в  практику земельных отношений применительно  к другим категориям земель. В содержание земельной реформы вошли также  мероприятия по созданию муниципальной  собственности, определению правового  режима и разграничению государственной  собственности.

   Особый  характер земельная реформа приобрела  применительно к сельскому хозяйству. Развитие процесса приватизации земель в данной области занимало и продолжает занимать ключевое место. Ее идея заключалась  в реализации политики расформирования 27 тыс. колхозов и совхозов России и  передачи их земель на праве частной  собственности сотням тысяч мелких крестьянских хозяйств. Считалось, что  индивидуальная форма ведения сельского  хозяйства создаст конкурентную среду, способную обеспечить рост сельскохозяйственного  производства. Право частной собственности  в этом случае выступает в качестве гаранта стабильности и способно стимулировать заинтересованность сельскохозяйственного производителя  бережно относиться к земле и  рационально ее использовать.

   Правовую  основу земельной реформы составил блок законов и подзаконных актов, призванных придать законный характер предпринимаемым реформам. Принятые в начале 90-х гг. Законы «О земельной реформе», «О собственности в РСФСР», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Земельный кодекс РСФСР образовали первоначальный правовой фундамент земельной реформы. Важную роль для формирования приватизации земель сыграли Указы Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (1991), «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (1993), «О реализации конституционных прав граждан на землю» (1996).

   Важную  роль для реализации политики приватизации земель колхозов и совхозов, а также  земель, предназначенных для садоводства, огородничества, индивидуального жилищного  строительства, сыграл Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной  реформы в РСФСР». В соответствии с Указом ставилась задача в 1992 г. провести полную реорганизацию всех колхозов и совхозов, предоставив  их членам и работникам право получать земельную долю в частную собственность  для создания крестьянских хозяйств и некоторых других видов индивидуального  землепользования. Для реорганизации, выделения и приватизации земельных  долей максимально снимались  административные препятствия и устанавливался льготный режим. Так, были предусмотрены предоставление доли земли бесплатно, ее выделение без согласия коллектива или администрации колхоза или совхоза. Для ведения фермерского хозяйства и других видов индивидуального землепользования допускалось предоставление земель в лесах 1-й группы, разрешалось свободное распоряжение земельной долей, включая ее залог. Была предусмотрена ответственность руководителей хозяйств за задержку с выделением доли.

   Однако  вскоре становится ясно, что переход  на единоличное крестьянское хозяйство  в процессе реорганизации колхозов и совхозов дело намного более  трудное, чем предполагалось. К началу лета 1992 г. семейные фермы владели  не более, чем 3% сельскохозяйственных земель. За летний период не был ликвидирован ни один из 27 тыс. колхозов и совхозов, которые в нарушение Указа не прошли перерегистрацию, сохранив прежнюю форму хозяйствования. По итогам 1992 г. колхозы и совхозы оказались доминирующими производителями товарной сельскохозяйственной продукции, хотя действовали в крайне неблагоприятных условиях. Почти все они оказались банкротами из-за реформы цен и отмены бюджетных субсидий, а также вследствие фантастической инфляции.

   Ожидания  высокой эффективности крестьянских хозяйств не оправдались. В 1992 г. они  производили только 0,5% продовольственной  продукции страны, значительно отставая от производительности личных подсобных  хозяйств членов колхозов и работников совхозов. Только немногим более 3 тыс. ферм оказались способными вести товарное производство. Около 1% фермеров вообще не засеяли выделенные им земельные участки, хотя из расходовали полученные в банке кредиты. Государство оказалось неспособным предоставить фермерам обещанную и необходимую финансовую и техническую поддержку. Вся система жизненных условий в сельской местности не приспособлена к быстрому преобразованию колхозов и совхозов в частные крестьянские хозяйства: жилье, снабжение, коммуникации рассчитаны на крупные сельскохозяйственные предприятия. В этих условиях приватизация земель колхозов и совхозов не происходит. Не была разработана в достаточной степени и правовая основа реформ, необходимая для юридического оформления права частной собственности на земельную долю. Не выдавались свидетельства о праве собственности, не была разработана процедура выделения земельной доли в натуре (на местности). Действовавшим на тот момент законодательством не предусматривалось существование такого организационного образования, как колхоз или совхоз. В результате все они оказались вне закона.

   Такое положение потребовало внести коррективы в реализацию земельной реформы. Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий  и организаций агропромышленного  комплекса» колхозам и совхозам разрешалось  сохранить прежнюю форму хозяйствования при условии перерегистрации.

   Данное  постановление и некоторые другие решения, связанные с поддержкой сельскохозяйственного производителя, в определенной степени стимулировали процесс преобразований в деревне. К середине 1993 г. прошли перерегистрацию более 20 тыс. колхозов и совхозов, а 7 тыс. заявили о своем желании сохранить прежнюю форму хозяйствования. Число крестьянских хозяйств выросло, достигнув к началу 1996 г. 280 тыс. Вместе с тем их эффективность оставалась низкой. Лишь в отдельных регионах максимальный объем занимаемых фермерскими хозяйствами земель достигал 7%.

   Но  и эти меры оказались недостаточными для перехода от коллективных преимущественно к индивидуальным формам ведения сельского хозяйства. Уже в 1994 г. развивается и набирает силу процесс распада фермерских хозяйств. В 1995 г. на 100 вновь созданных приходилось 96 распавшихся. Около 7 млн. га. сельскохозяйственных земель были не востребованы. Треть земель, находящихся в распоряжении фермеров, пустует, брошена, заросла сорняками. Импорт сельскохозяйственной продукции достиг 40%. В качестве главной причины назывались общие кризисные процессы в экономике страны. Для решения проблемы акцент делается на усилении рыночных отношений, включая развитие отношений купли-продажи земельных участков, формирования рынка земель, практического внедрения залоговых отношений.

   Более спокойно проходило реформирование земельных отношений в области  садоводства, подсобного хозяйства, индивидуального  жилищного строительства. К 1996 г. число  граждан, имеющих на праве частной  собственности земельные участки, предоставленные для вышеуказанных  целей, достигло 40 млн. Такое положение  можно объяснить отсутствием  необходимости в данном случае перераспределения  земель, требующего введения новых  сложных правовых механизмов и отличающегося  высокой степенью конфликтности. Приватизация земель для ведения садоводства, огородничества, дачного и подсобного хозяйства, а также индивидуального  жилищного строительства, особенно на первых порах, была связана преимущественно  с документальным переоформлением  ранее предоставленных гражданам  для этих целей земельных участков. Просто один и тот же садовод из землепользователя в результате такого переоформления становился собственником. Его земельный участок не изымали, не делили и не передавали другим лицам, как это происходило с землями  колхозов и совхозов.

   Не  без трудностей развивается процесс  образования муниципальной собственности. Хотя Конституция РФ, ЗК и Федеральный  закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», продекламировали право  муниципальной собственности на землю условия и порядок ее образования не были установлены. На практике муниципальная собственность  все же формировалась явочным  порядком, когда местные органы самоуправления единолично объявляли землю муниципальной  собственностью, либо на основе различного рода договоренностей с соответствующими субъектами РФ. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес некоторую определенность в вопросы об образовании муниципальной собственности, предусмотрев, что органы государственной власти РФ на основании законов регулируют порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную, а органы государственной власти субъектов РФ регулируют порядок передачи и передают объекты собственности субъектов РФ в муниципальную собственность. Однако федеральных законов, необходимых для передачи земель из федеральной в муниципальную собственность, по этому вопросу принято не было, а субъекты РФ также не торопятся с разработкой порядка передачи земель в собственность муниципальных образований. В результате муниципальная собственность сформировалась лишь в некоторых субъектах РФ.

   2.     

   Земельная реформа дала толчок и создала  условия для интенсивного развития не столь значимого прежде института права собственности на землю. Главной причиной такого развития стало появление в системе правоотношений собственности нескольких форм права собственности, заменивших исключительную государственную собственность на землю. Институт права собственности приобретает особое значение как в теории, так и в практике земельного права.

   Важным  моментом в развитии данного института  стало юридическое признание  земли, собственно как и других природных  объектов, недвижимым имуществом. В  результате земля была включена в  категорию объектов гражданских  правоотношений.

   Указ  Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений  и развитии аграрной реформы в  России»' подтверждает такую трансформацию, установив, что отныне все сделки с земельными участками регулируются гражданским законодательством. Одновременно все же было признано, что юридически земля не теряет своей связи с природой, оставаясь одновременно объектом земельных и других экологических правоотношений. Предусмотрено, что регулирование сделок с землей гражданским законодательством осуществляется с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.

   Таким образом, земля приобрела сложный  правовой статус, став недвижимым имуществом особого рода, в котором сочетаются черты природного объекта и товарно-материальной ценности. Это означает, что земля  теперь является объектом не только земельных  отношений, но и гражданских. Соответственно теряются определенность и грань  между земельным и гражданским отраслями права, которые теперь претендуют на одну и ту же сферу правового регулирования, создавая в правовом регулировании отношений собственности на землю немало неясных и даже конфликтных ситуаций.

   Признание земель недвижимым имуществом является формальным основанием для включения  права собственности на землю  в категорию вещных прав и распространения  на данную область подходов, принципов  и решений, применяемых к отношениям собственности на имущество в  целом. В частности, содержание права  собственности на землю составляют правомочия владения, пользования, распоряжения (ст. 209 ГК). Все три правомочия имеют  ясно выраженный физический и юридический  аспект. В первом случае речь идет о  возможности собственника — обладателя этих правомочий физически, т.е. своими действиями, осуществлять владение, пользование и распоряжение физически обособленным земельным участком, принадлежащим ему на праве собственности. В юридическом смысле правомерность этих действий подтверждается в индивидуальных юридически значимых документах.

   Право владения означает право собственника обладать земельным участком, т.е. беспрепятственно входить на участок, находиться на нем, держать под контролем земельный участок, включая право не допускать на него иных лиц. Право пользования предполагает возможность собственника извлекать пользу из земельного участка для удовлетворения различных собственных материальных и нематериальных потребностей. Право распоряжения, или право определять юридическую судьбу земельного участка включает право отчуждать земельный участок путем совершения сделок купли-продажи, мены, дарения, право передавать земельный участок в пользование, передавать по наследству, а также право залога.

   Все три правомочия юридически существуют как единство и закрепляются за соответствующими субъектами в виде права собственности  на основании различных государственных  нормативных и ненормативных актов. Наличие документа, удостоверяющего право собственности, является юридическим основанием для реализации любого правомочия собственности. К примеру, свидетельство о государственной регистрации права собственности на земельный участок достаточно для того, чтобы собственник мог входить на участок и находиться на нем, использовать его для разрешенных целей, а также продавать или иным образом отчуждать земельный участок.

   Правомочия  владения, пользования, распоряжения составляют содержание и других вещных прав, к  которым гражданское законодательство также относит право пожизненного наследуемого владения землей, право  постоянного (бессрочного) пользования  и сервитуты (ст. 216 ГК). Однако они  существуют в ограниченном объеме.

   Право собственности не означает обязанности  собственника всегда самому владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим  ему земельным участком. По своему желанию и в соответствии с  требованиями закона он имеет право  передать часть своих правомочий другим лицам. При передаче отдельных  правомочий собственник ограничивает свое право собственности, но не теряет его. Так, собственник может передать свой земельный участок другим лицам  в пользование, ограничив тем  самым свои правомочия владения и  пользования. В определенных случаях  возможна передача не собственникам  некоторой части правомочий распоряжения за исключением отчуждения права  собственности помимо воли собственника.

   Земельное и гражданское законодательство исходит из принципа ограниченности свободы действий и усмотрения собственника по владению, пользованию и распоряжению земельной собственностью. Данный принцип основан на понимании того, что право собственности существует наряду с другими правами и интересами общества, государства, граждан и должно уравновешиваться с ними. Применительно к частной собственности данный принцип зафиксирован в Конституции РФ, ст. 36 которой гласит: «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

   Действующее земельное законодательство исходит  из идеи отказа от права исключительной государственной собственности, реализующего монополию государства на землю, и его замены множеством форм собственности.

   Полного, законченного перечня форм собственности  на землю не существует. В регулировании  этого вопроса используется гибкий подход, в соответствии с которым  допускается установление любых  форм собственности. Не существует ни обязательного минимума, ни обязательного максимума. Статья 9 Конституции РФ предусматривает: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Используемое сослагательное наклонение в формулировке статьи, а также допустимость иных форм собственности, как представляется, придают ст. 9 Конституции широкий смысл, позволяющий решать вопрос о формах собственности, не будучи связанными жесткими временными, территориальными и иными критериями.

   На  практике представлены все три перечисленные  в Конституции РФ формы собственности на землю:

   государственная,

   муниципальная,

   частная.

   Степень правовой разработанности каждой различается, что свидетельствует о том, что  институт права собственности на землю находится на стадии формирования и не достиг своего полного развития.

   3.      ПРАВО ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

   Право государственной собственности  означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права  государственной собственности  представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов  государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.

   Учитывая  федеративное устройство России и существование  двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной  собственности существует в виде:

   федеральной собственности и

   собственности субъектов РФ (субъектной).

   На  каждом уровне правомочия владения, пользования  и распоряжения распределены между  законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами, а также местными органами самоуправления, и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления.

   Объектом  права государственной собственности  выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся  в собственности граждан, юридических  лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственной земельной  собственности принадлежит ведущее  место. Государственные земли —  наиболее обширны по площади, имеют  наиболее существенную экономическую  и экологическую значимость. На государственных  землях размещается большинство  промышленных предприятий, подавляющее  большинство земель природоохранного назначения находятся в государственной собственности.

   С развитием права государственной  собственности связывается сложная  проблема ее разграничения на право  федеральной и право субъектной собственности. Проблема вызвана недостаточно ясно выраженной позицией государства  относительно того, каким образом  осуществить разграничение. Используются два юридически несогласованных подхода. С одной стороны, предусматривается проведение жесткого разграничения права государственной собственности физически, по объектам, и юридически. С другой, разграничение права государственной собственности одновременно предусматривается путем разграничения предметов ведения и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.

   Политическая  поддержка первого подхода выражена в решении Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране, которое предусматривает разграничить право собственности на объекты недвижимости, включая земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.

   Данный  подход реализован при определении  правового режима некоторых категорий  земель. Так, Водный кодекс РФ исходит  из порядка разграничения водных объектов и соответственно земель водного  фонда на федеральные и субъектные по установленным критериям. На основании Лесного кодекса РФ лесной фонд объявлен федеральной собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральным законом.

   Одновременно, Водный и Лесной кодексы независимо от фактического разграничения устанавливают  порядок согласованного совместного  вынесения решений по вопросам правового  режима соответствующих земель. В  развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда  — субъектной собственностью. Водные объекты частично разграничены, однако легитимность такого разграничения вызывает сомнения, так как на основании ст. 67 Конституции внутренние воды и территориальное море ни при каких условиях не могут быть субъектной собственностью, так как не входят в территорию субъектов РФ.

   При этом независимо от того, какие действия будут предприняты в этой области, оба Закона предусматривают участие государственных органов обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно как и юридического оформления прав двух субъектов, ставится под сомнение.

   Данное  противоречивое положение порождает  интересную ситуацию, когда наряду с федеральной и субъектной собственностью на землю, de facto, но вне закона существует еще один вид права государственной собственности — право некой «общей» (не разграниченной физически) государственной собственности.

   Земли, находящиеся в государственной  собственности, можно приватизировать  с учетом запретов и ограничений, устанавливаемых для отдельных  категории земель. Государственные  земли могут передаваться физически  юридическим лицам в пользование  на праве срочного и бессрочного  пользования, пожизненного наследуемого владения, аренда Землепользователи  несут обязанности по рациональному использованию земель, недопущению их деградации. Землепользование является платным.

   Предусмотрено, что управление федеральной и  субъектной собственностью осуществляете  соответственно органами государственной  власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов  РФ, хотя в большинстве случаев  принцип, раздельного управления не реализуется.

   4.      ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

   Право муниципальной собственности на землю — это правомочия владения, пользования, распоряжения, принадлежащие  муниципальному образованию. На территории РФ примерно 14,5 тыс. муниципальных образований. От имени муниципального образования  полномочия собственника реализуют  органы местного самоуправления (ст. 25, 215 ГК). В этом качестве органы местного самоуправления имеют право передать земельные участки во временное и постоянное владение и пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, продавать, отчуждать земли, находящиеся в муниципальное собственности, и совершать иные сделки.

   Объектами права муниципальной собственности  являются земельные участки, переданные РФ или субъектами РФ в муниципальную  собственность. Порядок передачи объектов федеральной собственности в  муниципальную регулируется федеральными законами. Субъекты РФ определяют порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность и осуществляют их передачу. также прилегающие земли. Территория муниципального образования устанавливается на основе законов соответствующих субъектов РФ с учетом мнения населения.

   В отличие от государственной муниципальная собственность не делится на виды. Она едина. Управление муниципальной земельной собственностью возложено на местные органы, в структуре которых создаются подразделения, отвечающие за содержание и регулирующие использование земель, занятых автомобильными дорогами, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение территории и др.

   Основное  назначение муниципальных земель —  обеспечение проживания, работы и  отдыха населения. Муниципальные земли  преимущественно относятся к  категории земель населенных пунктов, за исключением земель, расположенных за чертой городских и сельских поселений. Основные площади муниципальной собственности относятся к землям общего пользования и используются гражданами для прохода, проезда, размещения необходимых объектов общего пользования. Другие категории земель могут закрепляться за индивидуальными землепользователями.

   Допускается приватизация муниципальных земель. Порядок и условия приватизации определяются местными органами самоуправления. Средства от продажи муниципальной  собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Не допускается приватизация земель общего пользования в населенных пунктах.

   5.     

   Право частной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения земельными участками отдельным конкретным физическим или юридическим лицам, которые выступают субъектами права частной собственности на землю.

   Соответственно  по субъектам право частной собственности  делится на два вида: право частной  собственности физических и право  частной собственности юридических  лиц. Российское земельное законодательство максимально расширяет круг физических и юридических лиц — субъектов  права частной собственности  и включает в их число граждан  РФ, иностранных граждан, лиц без  гражданства, отечественные, иностранные, международные организации, совместные предприятия, общественные организации  и др. Вместе с тем право частной  собственности иностранных физических и юридических лиц существенно ограничено. Иностранные граждане не могут быть собственниками земель, предоставляемых для ведения садоводства и огородничества, фермерского хозяйства, не могут быть собственниками земельных долей.

   Объектами права частной собственности  выступают земельные участки  лишь некоторых категорий земель. Наиболее либерален в этом смысле правовой режим земель сельскохозяйственного  назначения, право частной собственности на которые фактически не ограничивается. В отличие от этого, право частной собственности не может быть установлено на земли лесного фонда, земли, занятые объектами обороны, земли общего пользования в населенных пунктах и некоторые другие.

   В частной собственности в настоящее  время находится незначительная площадь — всего 7,6% всех земель. При этом на долю граждан приходится около 82% этих площадей. Земельные участки, находящиеся в частной собственности, могут использоваться только для установленных целей, указание на которые содержится в право устанавливающих документах — свидетельствах о регистрации права частной собственности. Они могут включать использование земель для ведения фермерского хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства, предпринимательской деятельности. Земельные участки могут передаваться их собственниками другим лицам во временное пользование, аренду либо отчуждаться путем совершения сделок купли-продажи, наследования, дарения, мены, передачи в качестве взноса в уставные фонды, могут быть предметом залога. Собственники могут также добровольно отказаться от своего земельного участка либо могут объединить его с земельными участками других собственников для создания общей собственности.