Приоритетный национальный проект «Развитие АПК»

Содержание

Введение

В очередной раз государство пытается реформировать сельское хозяйство. Вводятся новые правила игры под названием Приоритетный национальный проект «Развитие АПК».

Каковы формальные правила, предлагаемые аграриям в рамках нацпроекта? В чем их новизна? На какие отрасли сельского хозяйства непосредственно нацелен национальный проект? И как реально идет его реализация, учитывая, что никогда и нигде экономика не является послушным воплощением нормативно-правового дизайна, являя сложный диалоговый гибрид формальных и неформальных институтов? Ответам на эти вопросы посвящена статья.

Приоритетный национальный проект «Развитие АПК»

Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» явился одним из четырех проектов, рассчитанных на 2006-2007 годы. (Помимо аграрно-промышленного комплекса областью государственной заботы объявлялись образование, здравоохранение и жилищное строительство.)

Общий развал в сельском хозяйстве страны в 1990-е годы оказался ошеломляющим. Масштаб спада сельскохозяйственного производства был таков, что уровень 1990 года удалось догнать и превзойти только в 2004 году. Что такое сельское хозяйство сегодня? Это отрасль, в которой износ производственных фондов превышает 80%, при этом выбытие из строя основных фондов в 1,5-2 раза превышает ввод новых мощностей. Доля инвестиций в основной капитал сельского хозяйства составляет лишь 4% от общего объема инвестиций в экономику. За чертой бедности находится 56% сельского населения, а средняя месячная заработная плата составляет 43% от общероссийского уровня. Более трети сельскохозяйственных организаций в РФ являются убыточными. Растет диспаритет цен на производимую и потребляемую в агросекторе продукцию: в 2000 г. крестьянин для покупки тонны дизельного топлива должен был продать 3,1 тонну зерна, а в 2005 г. – уже 5,6 тонны. Как результат, страна завозит из-за границы треть необходимого продовольствия.

Экспертная дискуссия, предшествующая принятию ПНП «Развитие АПК», развернулась вокруг трех вопросов:

• Кредиты или дотации должны стать ключевой финансовой схемой нацпроекта?
• На какую отрасль нужно направить ресурсы проекта?
• Стоит ли поддерживать малые формы хозяйствования или сделать ставку на крупных игроков АПК?

В ПНП «Развитие АПК» безоговорочно победила кредитная линия. Меры по прямому дотированию сельского хозяйства (насколько это возможно в рамках подготовки к вступлению в ВТО) продолжают обсуждаться, но в рамках национального проекта им не нашлось места. Нацпроект впервые в российской практике не предусматривает прямых государственных инвестиций в сферу АПК. Именно это обстоятельство трактуется оппонентами как свидетельство ущербности, неполноценности проекта. Тем более что отечественный рынок продовольствия теснится не просто импортной, но импортной субсидируемой продукцией.

Верность кредитной идеологии вызывает критику сторонников прямых дотаций. Подливает масла в огонь и сравнение с другими нацпроектами. Проекты   в   образовании   и здравоохранении сводятся к раздаче дополнительных средств развития,  что кардинально не меняет формальные правила развития этих отраслей. ПНП «Развитие АПК» имеет принципиальное отличие. Ни тотального повышения зарплат, ни введения дотаций на продукцию сельского хозяйства проект не предполагает. Финансовая составляющая проекта сводится к частичному погашению процентной ставки за кредит, взятый аграриям на обозначенные в проекте цели, а также к долевому погашению стоимости жилья молодым специалистам на селе. Т.е. ни кредит, ни жилье аграрии не получают безвозмездно. Цель проекта – стимулировать экономически активных участников АПК «дешевыми» кредитами, процентная ставка за которые подлежит субсидированию из федерального и регионального бюджетов.

Основными вариантами стали:

- сделать упор на  развитие зерноводства как высоко индустриализированного и ориентированного на экспорт производства, позволяющего за счет получаемой валютной выручки решать модернизационные и социальные проблемы аграрного сектора. Согласно этой логике, ставку надо сделать на сильнейший и успешный сектор сельского хозяйства. Эту точку зрения активно отстаивал Зерновой союз – сильный игрок на поле лоббизма, состоящий, кстати, преимущественно не из производителей, а из  зернотрейдеров.  В  этом  случае  основными  участниками  национального  проекта становятся крупные сельхозпроизводители, производящие в 2004 г. 81,2% зерна (фермерские хозяйства - только 17,4%, а ЛПХ – 1,4%).

- приоритетным должно  стать животноводство. В противовес  зерноводческому лобби, акцентирующему  успешность отрасли, защита животноводства строилась на противоположном посыле. Экономические доводы сводились к картине разорения животноводства в постсоветский период. Напомним, что в животноводстве мы производим половину продукции от уровня 1990 года, т.е. прочно сидим на «мясной игле», закупая мясо за рубежом. Среднедушевое потребление мяса по сравнению с 1990 г. сократилось на 30% (с 75 кг до 55 кг), молока на 40% (с 385 кг до 235 кг), тогда как в США и Евросоюзе душевое потребление мяса составляет 117 кг и 78 кг соответственно. (Кстати, падение животноводства отчасти девальвирует успехи зерноводства. Избыток зерна – результат сокращения кормовой базы.)

В принятом варианте Национального проекта однозначно победила линия на развитие животноводства. Этот выбор означал перевес социальной логики над экономической. По сути, в пользу животноводства были выдвинуты не экономические доводы, а социальные, сводящиеся к возможности «закрепить» людей на селе, возродить сельский образ жизни, заселить пространство, оголенное миграционными потоками, а также укрепить здоровье людей, увеличив потребление молока и мяса отечественного производства. На это накладывалась идея льготного жилья для молодых специалистов на селе как отдельного направления проекта.

Выбор животноводства как объекта национального проекта определил внимание к малым формам хозяйствования, поскольку их доля в этой отрасли была если не решающей, то весьма внушительной. Впервые на государственном уровне было принято решения поддерживать не только крестьянские фермерские хозяйства (КФХ), но и личные подсобные хозяйства граждан (ЛПХ), а также потребительские кооперативы. Эта идея также вызвала оживленные споры. Критика льготного кредитования  ЛПХ  доходит  до  призывов  его  отменить.  Эта  позиция  основана  на уверенности, что надо развивать несельскохозяйственную занятость на селе, а не занимать излишнее трудоспособное население в секторе ЛПХ14.

Учитывая крайне сжатые сроки экспертной проработки нацпроекта «Развитие АПК», а также разумность и доказательность противоположных логик, становится понятным высказывание Министра сельского хозяйства А.В.Гордеева: «Надо было решить, фактически, - угадать, за что схватиться, какое звено избрать главным».

Неверно думать, будто в рамках ПНП «Развитие АПК» агрохолдингам был дан отпор и победила чаяновская романтизация кооперативов и крестьянских подворий, а зерноводство затерялось  в тени животноводства.

Крупных сельхозтоваропроизводителей никто не отлучал от субсидированных кредитов, предусмотренных национальным проектом. Однако условием их получения стало развитие животноводства. Малые же формы хозяйствования могли вкладывать кредитные средства в любое направление аграрного производства. Тем самым Нацпроект поддержал малые формы хозяйствования без продуктовых ограничений, и крупных игроков, готовых развивать животноводство. Т.е. в рамках ПНП «Развитие АПК» нет замаха на возрождение всего сельского хозяйства, но есть конкретные продуктовые и организационно-правовые приоритеты, соответствуя которым аграрий может получить дополнительный ресурс развития.

Всего в ПНП «Развитие АПК» трнаправления:

1. Ускоренное развитие животноводства;
2. стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК;
3. обеспечение жильем молодых специалистов на селе.

Таблица 1.

На первое направление - ускоренное развитие животноводства – выделено 14,63 млрд.руб. Эти деньги предполагается потратить на три мероприятия:

- субсидирование процентных ставок по кредитам коммерческих банков на срок до 8 лет на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов (6,63 млрд.руб.);

- закупка и передача в лизинг высокопродуктивного племенного скота (6,0 млрд.руб);

- закупка и передача в лизинг техники и оборудования для животноводства (2,0 млрд.руб.).

Второе направление – стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК – согласно первоначальным замыслам должно было обойтись федеральному бюджету в 15,97 млрд.руб. За счет этих средств предполагалось реализовать следующие мероприятия:

• субсидирование процентных ставок по кредитам и займам, привлеченным на развитие производства сельскохозяйственной продукции ЛПХ, КФХ и создаваемыми ими сельскохозяйственными потребительскими кооперативами (объем финансирования - 6,57 млрд.руб.)
• развитие сети сельскохозяйственных потребительски кооперативов (8,1 млрд.руб.)
• по заготовке, снабжению, сбыту продукции ЛПХ и КФХ.
• по переработке продукции ЛПХ и КФХ
• кредитных кооперативов
• создание системы земельно-ипотечного кредитования (1,3 млрд.руб.)

Третье направление – обеспечение жильем молодых специалистов на селе - самое скромное с финансовой точки зрения (4 млрд.руб.), что делает его скорее ритуальным приложением или пилотным малотиражным экспериментом, чем реальным механизмом изменения ситуации на селе. Но и тут выделенные деньги – не простое дотирование, а запуск новых правил. Строительство для молодых специалистов на селе предполагает паевое софинансирование, в результате чего средства федерального бюджета «обрастают» средствами региональных бюджетов и внебюджетными источниками (средства работодателей, муниципальных образований и самих работников). Например, в 2006 г. взносы субъектов РФ составили 2,7 млрд. руб., а поступления из внебюджетных источников – 2,16 млрд. руб. В итоге 2 млрд. руб. федеральных денег превратились в 6,86 млрд. руб., работающих на данное направление национального проекта.

По такой схеме за 2006-2007 годы планируется улучшить жилищные условия 31,64 тыс. молодых специалистов на селе, введя 1392,9 тысяч квадратных метров жилья.

Итоги реализации данного национального проекта составили следующие:

• прирост мяса за 2006 г. составил почти 5%,
• по птицеводству – около 15%,
• в свиноводстве – около 9%, по производству
• молока прирост составил около 1%.

Производство продукции растениеводства увеличилось на 2,1%, а животноводства на 3,7%. В 2006 г. почти прекратилось сокращение поголовья КРС. При этом значительно возросла продуктивность коров: надой молока на корову составил в 2006 г. 3600 кг, тогда как самые высокие показатели в советские годы не превышали 2800 кг.

ОАО «Росагролизинг» закупило 52 тыс. голов племенного скота на сумму 2,6 млрд. руб. и оборудовало 65 тыс. скотомест на общую сумму 784,6 млн.руб. В 2006 г. в рамках Нацпроекта «Росагролизингом» закуплено в 2 раза больше племенного скота, чем за 4 года работы компании и  в 7,7 раз больше по сравнению с 2005 г.

На строительство, модернизацию и реконструкцию животноводческих комплексов в 2006 г. было заключено 1278 кредитных договоров на сумму около 100 млрд.руб. То есть вовлеченность в национальный проект крупных производителей далеко не символическая, ведь всего в нашей стране 27,7 тысяч крупных и средних сельскохозяйственных организаций.

Что касается малых форм хозяйствования, то по сравнению с 2005 г. фермерам было предоставлено в 5 раз больше кредитов, ЛПХ – в 40 раз, кооперативам – в 90 раз26. Впрочем, эти внушительные цифры отчасти объясняются тем, что малые формы хозяйствования в 2005 г. практически не кредитовались: на всю страну 2,5 тыс. кредитов на сумму 3,4 млрд. руб. Всего же в 2006 году малые формы хозяйствования (ЛПХ, фермеры и кооперативы) взяли в 2006 году кредитов на сумму 30,4 млрд. руб, а количество кредитных договоров превысило 140 тысяч.

С кооперативами (перерабатывающими, снабженческо-сбытовыми, заготовительными) был заключен 431 кредитный договор на сумму 1,7 млрд.руб. Выдано около 60 ипотечных кредитов под залог сельскохозяйственных земель. В целом в 2006 г. кредитные ресурсы в 1,5 раза превысили запланированные.

Средний размер кредита, выданный ОАО «Россельхозбанк» в 2006 г. в рамках реализации ПНП «Развитие АПК», составил: для владельцев ЛПХ - 0,1 млн.руб., для фермеров – 1,5 млн.руб., для потребительских кооперативов - 3,8 млн.руб.

Создано 2134 сельскохозяйственных перерабатывающих, заготовительных, снабженческо-сбытовых, перерабатывающих и кредитных кооперативов. Примерно треть составляют кредитные кооперативы, а половину – заготовительные и снабженческо-сбытовые. По минимуму представлены кооперативы перерабатывающие. За 2006 г. 16225 молодых специалистов и их семей получили практически бесплатное жилье.

Таблица 2

В подтверждение успешности данного проекта можно выдвинуть четыре суждения.

Во-первых, кредитные ресурсы планировались куда меньшие. Такого спроса на кредиты никто не предвидел. Готовность селян к действию превзошла ожидания. Не случайно, в течение 2006 года ОАО «Россельхозбанк», выдавший 70% кредитов на развитие малых форм хозяйствования («Сбербанк» специализировался на кредитах для крупных предприятий), вынужден был практически удвоить число дополнительных офисов с 317 до 670. В 2007 году «Россельхозбанк» планирует довести число дополнительных офисов до 1470, чтобы представительства банка были в каждом сельском районном центре.

Во-вторых, проект явно разгоняется, набирает силу. За 1-й квартал 2007 г. и крупным предприятиям, и малым формам хозяйствования выдано кредитов почти столько же, сколько за весь 2006 год.

В-третьих, велика региональная специфика. Есть регионы, где доля взявших субсидированные кредиты фермеров превышает 10%, а доля получивших  кредиты ЛПХ – более 2% (например, Калмыкия, Астраханская область). А есть регионы, где не более 1% фермеров и менее 0,5% ЛПХ получили кредит в рамках национального проекта (например, Московская область).

В-четвертых, статистика зачастую оперирует «бумажными» субъектами. Например, в Московской области по бумагам числится 5000 фермерских хозяйств. Из них только 800 хоть что-то производят. Остальные держат земли до лучших времен. Интерес к субсидированным кредитам проявили 200 фермеров, половина которых оказалась способна взять кредит. Сказать, что на 5000 фермерских хозяйств пришлась сотня кредитов, означает подписаться под уничижительной оценкой вовлеченности в Нацпроект. Но сказать, что на 200 фермерских хозяйств, желающих развиваться, пришлось 100 кредиторов, - это тоже сказать правду. И тогда политика субсидированного кредитованием не кажется провальной.

Отдельная тема – оценка успешности ПНП «Развитие АПК» в общественном мнении. Данные ВЦИОМ убийственны: только 1% россиян считает реализацию этого проекта безусловно успешной, еще 11% - скорее успешной. Но тут необходимо сделать уточнения: почти половина респондентов затруднилась оценить успешность аграрного проекта (44%), который по уровню информированности (по данным того же опроса) замыкает список национальных проектов. Безусловно, проблемы образования, здравоохранения и доступного жилья куда более интересуют преимущественно городское население страны, чем положение в сельском хозяйстве. Наконец, опрос проводился в августе 2006 г., а реально проект стартовал с весны 2006 г.

Неформальные (в т.ч. теневые) практики, отмеченные в ходе реализации ПНП

«Развитие АПК», отличаются не только интенсивностью и распространенностью, но, что представляется гораздо более важным, функциональной ролью в ходе реализации ПНП «Развитие АПК». Ряд практик, несмотря на их отчетливую интенцию к деформализации требований проекта, способствовали его реализации. Другие, сохраняя верность формальным требованиям, полностью искажали его смысл и использовали нормативно-правовую базу проекта как основу реализации неформальных договоренностей участников процесса.

Неформальные практики в неформализованной нише принятия решений

Злоупотребления со стороны районных администраций при составлении списков на предоставление льготного жилья для молодых специалистов.

Несмотря на скромную долю жилищного направления в общем объеме финансирования ПНП «Развитие АПК», именно это направление активно критикуется за коррупционный потенциал. «Правовая пустота» в данном случае обусловлена не промахами законодателей, а принципиальной невозможностью получить желаемый результат, лишив местную власть права решать вопрос со льготным жильем. Ведь цель не обеспечение молодых специалистов жильем, а отработка механизма «привязки» их к земле через решение жилищного вопроса. В этих условиях разумно предоставить льготное жилье тем, кто более ориентирован на сельский образ жизни. А это нормативными документами не определишь. Остается полагаться на знание людей районной администрацией.

Теневые схемы оформления залога

Проблема залога – ключевая в кредитовании фермеров и кооперативов (у крупных агрохолдингов проблем с залогом, как правило, нет)44. Возникают теневые практики, связанные с оцениванием залога. Их оплата составляет до 10% от величины предполагаемого кредита.

Земельно-ипотечное кредитование положения не спасает: рыночная стоимость земли может существенно расходиться с кадастровой оценкой. Весной 2007 г. кадастровая оценка земли была существенно увеличена. Реакция банков была мгновенной: не принимать кадастровую оценку в качестве залоговой суммы, ориентируясь исключительно на ее рыночную цену.

Проблема залога оказалась настолько непреодолимой для многих малых хозяйств, что многие заемщики действовали поэтапно. Сначала брали микрокредит (до 30 тысяч рублей) без поручителей и без залога, на него приобрели, скажем, теленка, который уже через полгода становится готовым залогом под новый кредит.

Теневые критерии предоставления залога за счет местных гарантийных фондов

Идея  приспособить  имеющийся  опыт  залоговых  фондов  под  задачи  ПНП «Развитие АПК» имела статус рекомендации. Поддержали идею регионы, где велика роль сельского хозяйства и (или) сильно желание продемонстрировать лояльность федеральному центру (Оренбуржье, Омская область, Татарстан, Мордовия, Новгородская область и др.). Это был любопытный пример того, как формальное правило (региональные гарантийные фонды) заработало исключительно благодаря неформальным рычагам влияния политического и административного толка.

Поскольку такие фонды создаются исключительно на добровольной основе (если забыть об административном принуждении к их созданию), нет и не может быть формальных правил относительно того, кому дать гарантии, а кому нет. Если на районном уровне, где все на виду, действия администрации контролируются общественным  мнением,  то  на  уровне  субъекта  федерации  открывается  простор «казнить и миловать», давая гарантии или отказывая в них.

Использование формальных норм как инструмента реализации неформальных договоренностей

Откаты за «невозвратные кредиты», т.е. кредиты, изначально не предполагающие возвращения.

Речь идет о кредитовании ЛПХ, КФХ и кооперативов. Крупные кредиты на модернизацию и строительство животноводческих комплексов, списки заемщиков которых утверждаются в Минсельхозе, невозвратные схемы не предполагают. Невозвратные кредиты практикуются в малом и среднем регистре. Откаты составляют до 30 % тем, кто посодействует в их получении. Невозвратность кредитов построена на завышенной оценке залога, его отсутствии или формальном характере залогового обеспечения.

Неформальные вознаграждения за содействие в получении субсидированных кредитов на строительство, модернизацию и реконструкцию животноводческих комплексов

Вопрос получения крупных кредитов – это вопрос отношения с региональным или республиканским руководством. Губернатор или администрация АПК выступает поручителем при выдаче крупного кредита. Этот порядок сохраняется, даже если у агрохолдинга есть достаточный залог. Неформальная практика регионального поручительства стала почти правилом.

Помощь в получении таких кредитов посредники оценивают в 20%.

Пополнение клиентуры «дружественных» фирм на стадии получения кредита, в т.ч. через навязывание потенциальным заемщикам дополнительных услуг.

Впрочем, на готовности людей воспринимать механизм кредитования как теневой появляется новый вид мошенничества. Речь идет о фирмах-самозванцах, позиционирующих себя как имеющих влияние на принятие банковского решения. При этом в банке могут не догадываться о существовании такого «партнера». Клиент же видит, что подготовленные фирмой документы действительно обеспечили его кредитом, что оправдывает в его глазах требование отката от суммы кредита. На деле же все решила квалифицированно подготовленная документация вне всякой теневой связи с банком. За свою услугу такие фирмы требуют вплоть до 10 % суммы кредита.

Пополнение клиентуры «дружественных» фирм на стадии использования кредита

В данном случае теневые практики касаются не получения, а использования кредитных средств. Использование кредита по ряду направлений предполагает обращение исключительно в аккредитованные банком структуры. Идея правильная: банк заинтересован в прозрачности использования заемных средств. Но зачастую аккредитацию получают не наиболее эффективные организации, а те, которые аффилированны с банковским руководством или сельскохозяйственной номенклатурой.

Вымогательства посредством волокиты

Волокита возникает на двух стадиях: при оформлении кредита и при оформлении субсидий. Учитывая сезонный характер сельскохозяйственной деятельности, кредиты людям нужны почти всегда срочно, что резко повышает цену вопроса о «бумажках». Волокита в сельской администрации или в банке трактуется крестьянами как технология вымогательства (хотя может быть результатом массы других проблем). «Такса» на оперативное заполнение банковских бумаг на кредит колеблется в пределах 1-4 тыс.рублей.

Неформальное игнорирование формальных норм

     Нецелевое использование кредита со стороны заемщика

Нецелевое использование кредита возможно в трех формах:

- приобретение заемщиком предметов  потребления вместо средств развития  хозяйства. Учитывая низкий уровень  жизни аграриев, такую практику  многие оправдывают.

- расхождение реального и номинального  заемщика. При этом не обязателен вывод кредитных средств из сельского хозяйства. Скажем, кредит возьмет крестьян, у которого есть залог, по просьбе соседа, у которого залога не достаточно. Другое дело, когда по этой схеме субсидированные кредиты уводятся из сельского хозяйства. Впрочем, когда в стране сосуществуют дорогие и почти бесплатные кредиты, всегда будут создаваться механизмы, выравнивающие ставку по закону сообщающихся сосудов.

- использование кредитов самими  заемщиками на цели, соответствующие  Нацпроекту, но не в соответствии с кредитным договором. Например, берут на развитие ЛПХ, а вкладывают в развитие кооператива. Иногда такой путь «расшивает» узкие места нормативной базы кредитования.

Неформальные послабления властей (деформализация нормативных требований) как ресурс реализации Нацпроекта

Наглядно это проявилось в ходе строительства и реконструкции крупных животноводческих комплексов. Формально, строительство не может начаться без проектно-сметной документации. Но положение дел в животноводстве таково, что во многих областях за последние годы не было построено ни одного объекта. Соответственно нет ни одной организации, способной оперативно спроектировать животноводческое помещение. Требование проектно-сметной документации стало камнем преткновения. В результате правительства ряда областей (например, Кировская область) и администрации районов разрешают начинать строительство по рабочим чертежам без утверждения проекта.

Попытка ведомств, не имеющих отношения к Нацпроекту, воспользоваться ситуацией и принудить сельхозтоваропроизводителей к финансированию деятельности по созданию инфраструктуры.