Государственная служба: формы и методы социальной защиты

 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО  ПО ОБРАЗОВАНИЮ

 

Государственное образовательное  учреждение высшего

профессионального образования

 

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

СЕРВИСА И ЭКОНОМИКИ

 

Институт региональной экономики и управления

 

Кафедра государственного и муниципального управления

 

 

 

 

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

 

«Государственная  служба: формы и методы социальной защиты»

 

 

 

 

 

Зав. Кафедрой ГМУ
д.э.н., профессор	_____________________Е.А. Лубашев
Научный руководитель
	_____________________ Н.Н. Константинова
Студент	______________________М.Ф. Стойков

 

 

 

 

 

 

 

Череповец

2011

 

   

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение ………………………………………………………………………3                                                                                               

Глава 1. Теоретические основы государственной службы в РФ…...……5             

1.1.Государственная гражданская служба: понятие и функции..…….……5

1.2.Социально-правой статус государственного  служащего….……..……39

1.3.Государственна гражданская  служба в Российской Федерации:  анализ            основных проблем…………..………………………………………………..71

Глава 2. Проблемы социальной защиты государственных гражданских служащих……………………………………………………………………......74

2.1. Социальная защищенность как основа государственной гражданской               службы…………………………………………………..……………………74

2.2 Социальная защита государственных гражданских служащих: анализ исторического и зарубежного опыта………………………………………....79

2.3.Основные проблемы социальной  защищенности государственной гражданской  службы в РФ…………………………………………………....82

2.4. Рекомендации направленные на обеспечение социальной защищенности государственных гражданских служащих……………….. 84

Глава 3. Проект внедрения добровольного медицинского страхования в государственных учреждениях Вологодской области …………………...86

3.1. Анализ состояния защиты государственных гражданских служащих в Вологодской области……………………………….……………………....86

3.2. Добровольное медицинское страхование как социальная защита  государственных гражданских служащих………………………………….88

3.3.Оценка результатов внедрения……………………………………….…99

Список литературы………………………………………………………..108

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Законодательно существование  чиновничества как особой группы населения и его правовое положение  впервые было оформлено при Петре I («Табель о рангах» 1722г. — сохранил значение основного документа, которым регламентировался порядок государственной службы Российского государства до 1917г.). Петр I является фактическим создателем государственной службы в России.

Необходимость существования  государственной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями. Весь мировой опыт и состояние общественных отношений, даже в странах с высокой культурой демократии, показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения. Для того чтобы Российская Федерация (далее РФ) стала демократическим, социальным, правовым государством, вне всякого сомнения, необходим достаточно мощный, квалифицированный и нравственный государственный аппарат, аппарат иных качеств и свойств, чем существовавший до проведения радикальных политических, экономических и социальных реформ.

Все более углубляющиеся  преобразования и сопутствующие  им кризисные процессы в российском обществе стремительно меняют его социальный облик, ставят небывалые по сложности и остроте политические, экономические, правовые и духовно-нравственные проблемы. В этих условиях особую роль приобретает государственная служба как социально организующий институт, как специальный вид управленческой деятельности. И только адекватная кадровая политика государства, направленная на формирование высокопрофессионального и стабильного государственного аппарата, способна обеспечить решение сложнейших задач переходного периода.

Вполне оправдано одной  из приоритетных задач кадровой политики считать создание системы социальной защиты государственных служащих. Конечно, трудно говорить о социальной защите государственных служащих в стране, где свыше процентов населения живет за чертой бедности и нуждается в социальной поддержке государства. Но актуальность проблемы и состоит в том, что только наличие сильной социальной и правовой защищенности государственных служащих создает условия для притока и закрепления на государственной службе наиболее компетентных и добросовестных граждан, способных стать связующим звеном государства с населением, обслуживая государство, обслуживать и защищать права и законные интересы человека в нашей стране.

Необходимо отметить, что социальная защита государственных служащих отличается от социальной защиты населения в целом. Изучение этой проблемы находится на начальной стадии. Не много на заданную тему и научных разработок.

Целью настоящей работы является исследование системы социальной защиты государственных служащих, попытка законодательного закрепления и практической реализации всего комплекса мер социальной защиты государственных служащих в субъектах Российской Федерации.

Объектом исследования являются государственные служащие, лица, на профессиональной основе осуществляющие должностные обязанности прежде всего, в исполнительных, а также законодательных и судебных органах государственной власти Российской Федерации. 

Предметом — социальная защита служащих органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Для исследования проблемы и написания дипломной работы использовались учебные пособия, работы ведущих отечественных и зарубежных авторов, а также нормативно-правовые акты.

 

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Государственная гражданская служба: понятие и функции

Понять сущность и  выявить основные черты государственной  службы невозможно без предварительного определения видов общественно  полезной деятельности людей, которая может осуществляться в следующих формах:

— производство товаров и материальных ценностей, предоставление услуг;

— создание нематериальных благ (духовных ценностей), написание книг, статей, постановка театральных спектаклей, съемки фильма и др.;

— социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение и т.д.);

Государственная служба, функционирующая практически во всех сферах деятельности государства и общества, т.е. таких, как:

а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);

б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью);

в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией) ;

г) служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях;

д) общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального интереса в различных сферах жизни общества на безвозмездной основе.

Одним из важнейших видом целенаправленной деятельности человека, а так же общества и государства является служба. Это понятие употребляется  по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность и т.д. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей.

Особым видом службы является государственная  служба — вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению государственной службы выделяются, одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой — трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.

В зависимости от того, какую должность занимают служащие или в какой организации они исполняют обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие виды этой категории работников:

1) служащие государственных органов;

2) служащие государственных учреждений, предприятий,                                        организаций и объединений;

3) муниципальные служащие (служащие, занимающие должности в органах местного самоуправления);

4) служащие негосударственных организаций;

5) служащие общественных объединений;

6) служащие органов управления международных, иностранных и смешанных организаций.

Под государственной  службой может пониматься любая  работа, выполняемая в государственных  органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих.

В количественном отношении среди служащих ведущее место занимают государственные и муниципальные служащие.

Государственная  (или  точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц — сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаем в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления.

Государственную службу целесообразно исследовать c двух точек  зрения: как теоретическую конструкцию  и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования государственно-служебных правоотношений.

Государственная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в следующих  аспектах:

социальном, т.е. «государственная служба как социальная категория — это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях»;

политическом — как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба — важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;

социологическом — это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой совокупность служащих — людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (разновидность социальной) организации;

правовом — юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-правовые отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений;

организационном — государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников; государственная служба — правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;

нравственном — рассмотрение этических основ государственной службы.

Государственная гражданская служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений; такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.

В самом широком теоретическом  понимании государственная служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий. А.П. Алехин и Ю.М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах.

Традиционным в научной  литературе стало определение государственной  службы, данное В.М. Манохиным: государственная  служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства  по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства.

Государственная гражданская служба работников осуществляется в государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.

Государственная гражданская служба — это один из основных видов деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности.

С точки зрения современного законодателя, государственная гражданская служба РФ — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательной и иных нормативных актах.

Базовая структурная единица государственной  администрации, включающая компетенции  государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, т.е. не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы.

В статье 1 Федерального закона от 27 июля 2004г.№79 «0  государственной гражданской службе Российской Федерации» дано понятие государственной должности в современном ее значении, в отличие от всякой другой негосударственной должности. Государственной теперь называется только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Существуют четыре характерных  признака государственной должности:

1) ее принадлежность только государственному  органу;

2) объем полномочий ограничен  тем кругом обязанностей, которые  вытекают из полномочий данного  государственного органа;

3) оплата труда по исполнению  должностных обязанностей производится  за счет средств, предусмотренных  соответственно федеральным бюджетом  и бюджетами субъектов Федерации; 

4) государственный служащий за  действия (бездействие), связанные с исполнением должностных обязанностей, несет ответственность в соответствии с законодательством.

Согласно статьям 10 и 11 Конституции РФ, к числу государственных органов относятся органы трех ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной — как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации. Органы местного самоуправления, согласно статье 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти.

К числу «иных» государственных  органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, относятся:

1) Центральный банк Российской Федерации;

2) Совет Безопасности Российской Федерации;

3) Администрация Президента Российской Федерации;

4) полномочные представители Президента Российской Федерации;

5) дипломатические представители РФ в иностранных государствах и международных организациях;

6)  Счетная палата РФ ;

7)  Прокуратура РФ;

8)  Аппарат правительства РФ;

9) Председатель, зам. председателя, секретарь Центризбиркома РФ.

 Юридическое закрепление  в положениях и должностных  инструкциях конкретных должностных обязанностей и прав обеспечивает более качественное осуществление подбора и расстановки государственных служащих, поскольку это осуществляется целенаправленно — с учетом квалификационных требований, предъявляемых к ним по той или иной должности. И при аттестации государственного служащего его профессионализм оценивается не вообще, а применительно к конкретной должности. Каждый государственный служащий свою трудовую деятельность, успехи и недостатки по работе, возможности продвижения по службе связывает с определенными должностями, а не только с их принадлежностью к какому-либо государственному органу.

С понятием государственной  должности связывается также  порядок присвоения квалификационных разрядов (воинских званий, дипломатических рангов), размеры денежного содержания, пенсий, специальные права и обязанности, порядок решения многих вопросов прохождения государственной службы.

Следовательно, понятие  государственной должности является стержневым, основополагающим для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им государственной службы. Понятие государственной службы связано с определенным кругом государственных должностей. Государственная должность — комплексное правовое образование (государственное установление), элементы которого регулируются нормами административного, трудового, финансового и других отраслей права.

Кроме понятия государственной  должности, принципиальное значение для  организации государственной службы и определения правового положения государственного служащего имеет установленное Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» новое деление всех государственных должностей на категории «А», «Б» и «В».

Государственные должности  категории «А» устанавливаются  Конституцией РФ и федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями и уставами субъектов Федерации (государственные должности субъектов Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Сюда относятся такие должности, как Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие должности категории «А», осуществляют государственные функции, поэтому могут быть стороной во внешних государственно-служебных отношениях с другими субъектами, выступая от имени государства либо его органа, который они представляют в полной мере.

В Перечень государственных  должностей федеральной государственной  службы категории «Б», учреждаемых  для непосредственного обеспечения  исполнения полномочий Президента Российской Федерации, входят:

1.Высшая должность

  - Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, первый помощник Президента Российской Федерации

  - Помощник Президента Российской Федерации, заведующий Канцелярией Президента Российской Федерации, руководитель протокола Президента Российской Федерации — помощник Президента Российской Федерации, пресс-секретарь Президента Российской Федерации

  - Полномочный представитель Президента Российской Федерации

2. Главная должность

   -Референт Президента Российской Федерации

3. Ведущая должность

   - Секретарь приемной Президента Российской Федерации

 

В Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории «В», учреждаемых в  Администрации Президента Российской Федерации для обеспечения ее деятельности, входят:

1. Высшая должность

    - Первый заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации — начальник главного управления Президента Российской Федерации

    - Первый заместитель начальника главного управления, начальник управления и еще 12 должностей этой группы

2. Главная должность

- Начальник отдела, заместитель начальника отдела (соответствующего структурного подразделения)

3. Ведущая должность

    - Консультант

    - Специалист-эксперт

4. Старшая должность

    - Начальник службы делопроизводства

5. Ведущий специалист

6. Младшая должность

    - Специалист 1 категории

Перечни государственных  должностей федеральной государственной  службы категорий «Б» и «В» учреждены и для других государственных органов (аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, Управления делами Президента Российской Федерации и т.д.).

Лица, замещающие должности  категорий «Б» и «В», как правило, являются участниками внутренних (внутриорганизационных) государственно-служебных отношений. Лишь некоторые из них могут выступать от имени соответствующего государственного органа во внешних государственно-служебных отношениях с другими субъектами (гражданами, государственными и негосударственными организациями) в пределах, предусмотренных законодательством.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает также, что в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным. На лиц, занимающих такие должности (иначе говоря, на «негосударственных служащих») этот Закон не распространяется. Их деятельность регулируется законодательством о труде.

Деление государственных должностей на категории «А», Б» и В», кроме  того, что оно четко отражает различия в характере и объеме государственно-властных полномочий замещающих их государственных  служащих, имеет и другое важное значение. Оно используется законодателем для определения понятия государственная служба».

Если раньше под государственной  службой подразумевалось выполнение служащими любых должностных  обязанностей в каких бы то ни было государственных организациях (государственных  органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.), то, согласно Федеральному закону «О  государственной гражданской службе Российской Федерации», государственной службой считается профессиональная деятельность только по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных полномочий лицами, замещающими государственные должности лишь категорий «Б» и «В». Понятие государственной службы на лиц, замещающих должности категории «А», не распространяется. Таким образом, в самом определении понятия «государственная служба» подчеркивается, что деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Поэтому имеется отличие и в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности категорий «Б» и «В» — государственными должностями государственной гражданской службы.

Важно, что названным Законом  установлено: государственная гражданская служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещающие государственные должности категории «А». По существу это означает юридическое закрепление института временных служащих. Лица, находящиеся на должностях категории «Б» (помощники, советники, консультанты, референты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Если эти лица сменяются, предполагается возможность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конечно, кто-то может остаться в прежней должности, но возможна и их одновременная замена. В других государствах иначе: партия у власти сменяется, а аппарат работает, будто ничего не случилось. Принцип зависимости службы лиц, замещающих должности категории «Б», от пребывания лиц в должностях категории «А» в определенной мере препятствует формированию профессионального, отстраненного как от политических подвижек, так и от кадровых перетрясок аппарата управления.

Государственные должности категорий  «Б» и «В» включаются в Реестр государственных должностей государственной  службы Российской Федерации, который  утверждается Президентом страны от 31.12.2005. № 1574. Все эти должности подразделяются на следующие группы: